鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下實(shí)用性村莊規(guī)劃編制探索

摘 要 村莊規(guī)劃作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，關(guān)乎著鄉(xiāng)村能否實(shí)現(xiàn)全面振興。而現(xiàn)行的村莊規(guī)劃存在規(guī)劃落地實(shí)施性差、農(nóng)民參與性不高、多規(guī)交叉打架、管理實(shí)施缺位等問(wèn)題，已不能適應(yīng)新時(shí)期鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的需求。本文通過(guò)反思現(xiàn)行村莊規(guī)劃的問(wèn)題，重新審視新時(shí)期村莊規(guī)劃的新要求，并以湘潭高新區(qū)為例，探索實(shí)踐新時(shí)期實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制路徑，有效指導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，助推鄉(xiāng)村全面振興。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興;多規(guī)合一;村民主導(dǎo);剛彈相濟(jì);簡(jiǎn)明實(shí)用

村莊作為農(nóng)村居民生活和生產(chǎn)的聚集點(diǎn)，是鄉(xiāng)村振興中重點(diǎn)考慮與提升的要素。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何適應(yīng)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系的要求，編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，值得我們深思和探討。針對(duì)當(dāng)前現(xiàn)行村莊規(guī)劃存在的問(wèn)題，文章結(jié)合湘潭高新區(qū)村莊規(guī)劃編制實(shí)踐，探索新時(shí)期國(guó)土空間規(guī)劃體系中實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制路徑。

1現(xiàn)行村莊規(guī)劃的反思檢討

近年來(lái)，全國(guó)各地積極響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全力推進(jìn)村莊規(guī)劃編制工作，基本實(shí)現(xiàn)了村莊規(guī)劃的“全覆蓋”，在改善鄉(xiāng)村居住條件、村容村貌方面起到了一定的積極作用。但由于鄉(xiāng)村地區(qū)的復(fù)雜性，設(shè)計(jì)單位的參差不齊，特別是自上而下“運(yùn)動(dòng)任務(wù)式”的編制模式，使得現(xiàn)行村莊規(guī)劃難免存在各種各樣的問(wèn)題。如沒(méi)有真實(shí)反映出村莊自身建設(shè)發(fā)展訴求，脫離了鄉(xiāng)村實(shí)際;過(guò)于強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的主觀意志，而忽視村民切實(shí)改善的需求;村莊基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不全，存在交叉打架的現(xiàn)象;編制費(fèi)用不高，造成村莊規(guī)劃成果質(zhì)量不高;村莊規(guī)劃管理薄弱，造成規(guī)劃監(jiān)管缺位比較嚴(yán)重。

2新時(shí)期村莊規(guī)劃的重新審視

通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村土地改革、國(guó)土空間規(guī)劃體系、實(shí)用性村莊規(guī)劃等一系列國(guó)家政策文件的梳理審視，不難發(fā)現(xiàn)這些政策文件對(duì)于村莊規(guī)劃編制提出了新的要求。新時(shí)期的村莊規(guī)劃必須堅(jiān)守底線約束，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)，要充分發(fā)揮好村民主體作用，因地制宜、分類編制，嚴(yán)格用途管制，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一[1];要聚焦重點(diǎn)，著重村民關(guān)注的交通出行、公共設(shè)施、村民建房等人居環(huán)境內(nèi)容;要量力而行、有序推進(jìn)、應(yīng)編盡編，不能片面追求村莊規(guī)劃快速全覆蓋;規(guī)劃成果表達(dá)要簡(jiǎn)明，讓當(dāng)?shù)卮迕窨吹枚?、記得住、用得了，具有?shí)用性和可操作性，不能成為“墻上掛掛”的藝術(shù)品和“深鎖屜柜”的珍藏品，要讓村民看到村莊規(guī)劃的實(shí)效，感受到村莊規(guī)劃帶來(lái)的獲得感[2]。

3湘潭高新區(qū)的探索實(shí)踐

（1）精細(xì)調(diào)研，摸清現(xiàn)狀資源底數(shù)。深入國(guó)土、規(guī)劃、住建、農(nóng)業(yè)、水利等相關(guān)職能部門(mén)，收集掌握自然環(huán)境、地質(zhì)災(zāi)害、人口經(jīng)濟(jì)、土地用途、政策要求等基礎(chǔ)資料。通過(guò)駐村蹲點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地踏勘、入戶走訪發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、座談交流填寫(xiě)調(diào)研表格等多種方式，詳細(xì)了解村莊發(fā)展歷史人文和風(fēng)土人情，充分聽(tīng)取村民訴求。梳理整合各類現(xiàn)狀資料情況，摸清現(xiàn)狀資源底數(shù)，構(gòu)建全域要素精細(xì)底圖，挖掘鄉(xiāng)村多元價(jià)值。

（2）導(dǎo)向引領(lǐng)，明確未來(lái)發(fā)展路徑。以問(wèn)題、目標(biāo)和為民導(dǎo)向?yàn)橐I(lǐng)，深入剖析現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題因地施策。量化目標(biāo)指標(biāo)，以約束性、引導(dǎo)性兩種指標(biāo)類型，共同進(jìn)行管治。從村民最急需解決的問(wèn)題入手，重點(diǎn)改善村莊人居環(huán)境、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善公共和基礎(chǔ)設(shè)施。建設(shè)一個(gè)管理有序、服務(wù)完善、環(huán)境優(yōu)美、文明祥和、富有活力、特色鮮明的城郊旅游型城鄉(xiāng)新空間。

（3）三產(chǎn)融合，推進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。依托綠心郊野公園的生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)，立足綠心產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，承接城市功能外溢，推動(dòng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)有機(jī)融合，努力形成“以農(nóng)促旅、以旅強(qiáng)農(nóng)、農(nóng)旅融合、城鄉(xiāng)互動(dòng)”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。以休閑農(nóng)業(yè)、康養(yǎng)旅游和文化創(chuàng)意為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成“兩帶六區(qū)、城鄉(xiāng)相融”的產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)。一方面引入“農(nóng)業(yè)+科技”“農(nóng)業(yè)+旅游”，打造都市高效農(nóng)業(yè)聚集區(qū)，樹(shù)立自身的品牌。另一方面逐步清退區(qū)域內(nèi)污染工業(yè)，發(fā)展康養(yǎng)旅游、休閑度假等新業(yè)態(tài)。

（4）科學(xué)布局，引導(dǎo)建設(shè)用地減量。劃定三區(qū)四線，優(yōu)化協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)與保護(hù)空間，控制建設(shè)用地總量，科學(xué)調(diào)整國(guó)土空間布局，校核空間形態(tài)和土地用途邊界，以土地整治實(shí)現(xiàn)空間要素的布局轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一。充分反映村民訴求意愿，保障鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、道路交通、公共和基礎(chǔ)設(shè)施、住房布局的建設(shè)需求，切實(shí)保障改善民生;整合集成土地、生態(tài)補(bǔ)償、農(nóng)田水利等政策，落實(shí)土地整理、廢棄地復(fù)墾利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、“空心房”整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、煤灰池治理、綠心污染項(xiàng)目退出等項(xiàng)目安排，盤(pán)活存量，引導(dǎo)建設(shè)用地減量發(fā)展，探索“留白”機(jī)制，增加規(guī)劃的可操作性。

（5）特色塑造，建設(shè)美麗田園鄉(xiāng)村。充分落實(shí)了農(nóng)村“雙改”工作的要求，深入挖掘當(dāng)?shù)厝宋馁Y源，充分發(fā)揮綠心郊野公園的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，統(tǒng)籌山、水、林、田、路、村六大鄉(xiāng)村要素，從農(nóng)房整治、土地整治、庭院整治、道路整治、環(huán)境衛(wèi)生整治、村莊風(fēng)貌整治六個(gè)方面，塑造鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留住鄉(xiāng)土味道，再現(xiàn)高新區(qū)的文化風(fēng)韻和民俗風(fēng)情，形成村、山、水、林、田相互交融、交相輝映的自然生態(tài)景觀系統(tǒng)，打造獨(dú)具特色的湘潭現(xiàn)代版“富春山居圖”。

（6）規(guī)范管治，明確建設(shè)控制引導(dǎo)。尊重村民意愿，按照“一戶一宅、建新拆舊”的原則，明確村民建房選址、規(guī)模、強(qiáng)度和風(fēng)貌要求，嚴(yán)格實(shí)行鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度，引導(dǎo)規(guī)范村民建房。積極引導(dǎo)集中建房，禁止占用基本農(nóng)田，優(yōu)先閑置地，嚴(yán)格控制宅基地面積。宜采用簡(jiǎn)約風(fēng)格，色彩清新淡雅，體現(xiàn)鄉(xiāng)土氣息，以坡屋頂為主，嚴(yán)禁采用仿歐、亮色系色彩。

4實(shí)用性村莊規(guī)劃編制的思考體會(huì)

（1）精細(xì)調(diào)研，理清上下需求。在缺少對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行實(shí)質(zhì)性研究和深層次認(rèn)識(shí)的前提下，機(jī)械套用城市管理模式，必然會(huì)導(dǎo)致血水不相容的問(wèn)題。因此，精細(xì)化調(diào)研工作顯得尤為重要。不僅要深入村莊進(jìn)行實(shí)地踏勘，深度剖析村莊存在的問(wèn)題，自下而上理清村民的需求，還要深入各級(jí)政府部門(mén)，掌握新的政策要求和施政意圖，自上而下符合政府的管控要求，形成上下多級(jí)聯(lián)動(dòng)模式，既反映政府的施政目標(biāo)，又解決村民的實(shí)際訴求。

（2）多規(guī)合一，形成一張藍(lán)圖。一直以來(lái)，村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃等空間規(guī)劃各成體系，相互之間存在底數(shù)不一、內(nèi)容交叉、無(wú)法協(xié)調(diào)的問(wèn)題，導(dǎo)致許多建設(shè)項(xiàng)目落地實(shí)施困難，難以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的新要求。因此，在當(dāng)前背景下，“多規(guī)合一”既是解決村莊現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需求，更是村莊規(guī)劃客觀科學(xué)理性的進(jìn)一步思考，形成反映民聲、落實(shí)要求、指導(dǎo)建設(shè)的一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖至關(guān)重要。

（3）聚焦重點(diǎn)，不要貪大求全。實(shí)用性村莊規(guī)劃要分清主次，聚焦重點(diǎn)。重點(diǎn)關(guān)注村莊的人居環(huán)境改善，重點(diǎn)解決用途管制、生態(tài)保護(hù)修復(fù)與綜合整治，不要貪大求全。不同類型的村莊，內(nèi)容偏向和深度有所不同，城郊融合類村莊重點(diǎn)考慮城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，特色保護(hù)類村莊重點(diǎn)考慮保護(hù)、利用和發(fā)展之間的關(guān)系，集聚提升類村莊重點(diǎn)考慮村莊人居環(huán)境的提升，搬遷撤并類村莊重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，其他類村莊重點(diǎn)統(tǒng)籌村民建房和用途管制[3]。

（4）突出特色，防止千村一面。鄉(xiāng)村之美，美在它超群脫俗的氣質(zhì)和特色鮮明的個(gè)性。要充分結(jié)合村莊原有的自然稟賦和風(fēng)土人情，把鄉(xiāng)村的民俗風(fēng)情和田園氣息真正展示出來(lái)，發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)特色產(chǎn)業(yè)，不盲目跟風(fēng)，打造出多姿多彩、別有韻味的美麗鄉(xiāng)村，防止“千村一面”、千篇一律。

（5）剛彈相濟(jì)，守底線留機(jī)動(dòng)。三分規(guī)劃，七分管理。采取剛彈相濟(jì)的管控措施，可以減少規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)頻繁修改，維護(hù)規(guī)劃的權(quán)威性，提高規(guī)劃的可操作性。堅(jiān)守底線約束，嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)?？偭?，嚴(yán)格土地用途管制，在剛性約束底線的前提下，設(shè)置彈性“留白”區(qū)，為未來(lái)預(yù)留一定的機(jī)動(dòng)指標(biāo)和空間。

（6）有序推進(jìn)，切勿一哄而上。村莊規(guī)劃是村莊未來(lái)一定時(shí)期內(nèi)進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)的法定依據(jù)，其重要性不言而喻。因此，村莊規(guī)劃編制要結(jié)合自身的經(jīng)濟(jì)水平和村莊的條件需求，量力而行，務(wù)實(shí)有序推進(jìn)，應(yīng)編盡編，切勿一哄而上，片面追求快速全覆蓋。要保障村莊規(guī)劃的品質(zhì)，真正發(fā)揮頂層設(shè)計(jì)作用，全力助推鄉(xiāng)村全面振興[2]。

（7）成果簡(jiǎn)明，重實(shí)施強(qiáng)管理。村莊規(guī)劃的服務(wù)對(duì)象是當(dāng)?shù)卮迕?，專業(yè)性很強(qiáng)的村莊規(guī)劃成果，村民很難看懂，更別說(shuō)拿去使用。因此，村莊規(guī)劃成果要簡(jiǎn)單明了、通俗易懂，讓村民看得懂、記得住。要注重規(guī)劃的實(shí)施，不能只編制不實(shí)施，要讓村民看到規(guī)劃帶來(lái)的獲得感，從而才能激發(fā)村民的參與熱情。

5結(jié)束語(yǔ)

鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)美麗鄉(xiāng)村，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更離不開(kāi)實(shí)用性村莊規(guī)劃的指導(dǎo)。在新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃體系下，只有堅(jiān)持村民主體地位，理清上下需求，以問(wèn)題、目標(biāo)和為民為導(dǎo)向，堅(jiān)守底線約束，嚴(yán)格用途管制，聚焦重點(diǎn)、突出特色、多規(guī)合一、剛彈相濟(jì)，才能編制出科學(xué)實(shí)用的村莊規(guī)劃，才能有效指導(dǎo)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，助力鄉(xiāng)村全面振興。

參考文獻(xiàn)

[1] 中共中央、國(guó)務(wù)院.關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)[ED/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-05/23/content_5394187.htm.

[2] 自然資源部辦公廳.關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知[ED/OL].http：//www.jdxmgl.com/enrollment_view.aspx？TypeId=184&Id=598&FId=t27：184：27，2019-6-28.

[3] 湖南省自然資源廳.湖南省村莊規(guī)劃編制技術(shù)大綱（試行）[ED/OL].http：//www.doc88.com/p-6562589768189.html，2019-5-5.

作者簡(jiǎn)介

王歡（1987-），男，湖南湘潭人;學(xué)歷：本科，職稱：工程師，注冊(cè)城鄉(xiāng)規(guī)劃師;現(xiàn)就職單位：湘潭市建筑設(shè)計(jì)院，研究方向：國(guó)土空間規(guī)劃。