PPP模式在地下綜合管廊中的應(yīng)用及建議

安玉華，蔡國(guó)艷

(吉林建筑大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130118)

0 前 言

地下綜合管廊最早始于1833年的法國(guó)巴黎，我國(guó)于1958年在北京天安門(mén)廣場(chǎng)下修建第一條地下綜合管廊。隨后我國(guó)部分其他城市也開(kāi)始修建地下綜合管廊，但地下綜合管廊始終沒(méi)有大規(guī)模的推廣。資金短缺、技術(shù)有限、資源有限等問(wèn)題制約著地下綜合管廊的發(fā)展。2013年開(kāi)始，我國(guó)相繼印發(fā)多個(gè)文件推廣PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，給予了財(cái)政以及政策上的支持。PPP模式的發(fā)展，為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的發(fā)展帶來(lái)新的契機(jī)。

近幾年P(guān)PP項(xiàng)目的實(shí)踐出現(xiàn)諸多問(wèn)題，例如操作不規(guī)范、運(yùn)營(yíng)管理不夠重視、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理等，引發(fā)了社會(huì)對(duì)于PPP模式的質(zhì)疑。2017年11月16日，財(cái)政部發(fā)布的92號(hào)文要求集中清理已入庫(kù)PPP項(xiàng)目，對(duì)具有“未按規(guī)定開(kāi)展‘兩個(gè)論證’、不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施、不符合規(guī)范運(yùn)作要求、構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保、未按規(guī)定進(jìn)行信息公開(kāi)”等情形的項(xiàng)目應(yīng)予以清退。截至2018年4月1日，PPP項(xiàng)目管理庫(kù)清庫(kù)項(xiàng)目合計(jì)609個(gè)。國(guó)內(nèi)多地的PPP項(xiàng)目被叫停，令許多人懷疑PPP模式是否真的可行以及其是否有必要繼續(xù)推廣。本文在分析地下綜合管廊投資需求、政策支持以及項(xiàng)目VFM的基礎(chǔ)上，認(rèn)定規(guī)范的PPP模式仍是地下綜合管廊大規(guī)模推廣的第一選擇。

1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是指政府與社會(huì)資本通過(guò)簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，賦予社會(huì)資本該項(xiàng)目的建設(shè)及經(jīng)營(yíng)權(quán)，并與社會(huì)資本共同建設(shè)及管理基礎(chǔ)設(shè)施的一種方式。其實(shí)質(zhì)是，在市場(chǎng)化機(jī)制不充分、不完善、不適宜的領(lǐng)域推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革[1]。PPP模式的優(yōu)勢(shì)在于可以實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本的“共贏”。有效、規(guī)范地采用PPP模式，可以緩解政府的財(cái)政壓力，為社會(huì)資本增加商機(jī)，同時(shí)還可以為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)先進(jìn)的技術(shù)及管理理念。

1)PPP模式應(yīng)用的領(lǐng)域是基礎(chǔ)設(shè)施或一些不能完全實(shí)行市場(chǎng)化的領(lǐng)域?；A(chǔ)設(shè)施需求量大，政府財(cái)政能力有限，運(yùn)用PPP模式可以極大地體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。既可以實(shí)現(xiàn)政府管控，又可以推動(dòng)項(xiàng)目的建設(shè)。然而近幾年，為了爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金或優(yōu)惠政策，一些政府部門(mén)在完全可以實(shí)行市場(chǎng)化的領(lǐng)域采用PPP模式，導(dǎo)致政府參與過(guò)渡，這是不合規(guī)的。

2)PPP模式下政府與社會(huì)資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP模式提倡的是由有能力應(yīng)對(duì)該風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)，而不是將風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一轉(zhuǎn)移到某一方，因此，在PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配應(yīng)合理。

3)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目是為了獲得一定的利潤(rùn)。PPP項(xiàng)目一般具有公益性，但社會(huì)資本的投資也理應(yīng)獲得一定的回報(bào)，因此，政府部門(mén)在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)為社會(huì)資本提供一定的利潤(rùn)空間。

2 PPP模式應(yīng)用于城市地下綜合管廊的可行性

2.1 資金需求

地下綜合管廊可以有效地解決“馬路拉鏈”及“蜘蛛網(wǎng)”問(wèn)題，是管網(wǎng)建設(shè)的必然趨勢(shì)，是市政建設(shè)現(xiàn)代化的象征。地下綜合管廊需求的增加，也意味著巨額資金以及大量人力的投入，PPP模式可以解決政府財(cái)政緊缺的問(wèn)題，還可以為政府節(jié)省大量的人力，為地下綜合管廊的建設(shè)引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)及管理經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)地下綜合管廊的發(fā)展，有利于地下綜合管廊的廣泛推廣。

2.2 政策支持

自2013年起，我國(guó)連續(xù)印發(fā)多個(gè)文件指導(dǎo)建設(shè)地下綜合管廊項(xiàng)目，并鼓勵(lì)采用PPP模式建設(shè)地下綜合管廊。為大規(guī)模的推廣地下綜合管廊，我國(guó)于2015年確定25個(gè)首批地下綜合管廊試點(diǎn)城市，給予政策及資金方面的支持。目前，我國(guó)地下綜合管廊項(xiàng)目相關(guān)的政策及標(biāo)準(zhǔn)仍在不斷的完善，良好的政策支持，為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)提供有力的保障及良好的發(fā)展前景。我國(guó)現(xiàn)有關(guān)于地下綜合管廊的國(guó)家層面的政策文件如表1所示。

表1 城市地下綜合管廊相關(guān)政策文件

2.3 經(jīng)濟(jì)可行性

物有所值評(píng)價(jià)(VFM)是判斷PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性的重要依據(jù)。在VFM評(píng)價(jià)體系中，公共部門(mén)參照標(biāo)準(zhǔn)法(Public Sector Comparator，PSC)是較適合應(yīng)用于判斷地下綜合管廊PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)可行性的定量計(jì)算方法。本文以延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊為例，對(duì)地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的VFM進(jìn)行評(píng)價(jià)。其評(píng)價(jià)計(jì)算公式如下：

VFM=PSC-LCC

(1)

PSC=PSC0+B+W1+W2

(2)

PSC0=Cgi+Cgy+Cjz

(3)

LCC=Cjz+Czy

(4)

式中,PSC 為傳統(tǒng)模式下管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本現(xiàn)值；LCC 為PPP模式下管廊項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本現(xiàn)值；PSC0為初始 PSC 值。

B為競(jìng)爭(zhēng)中立費(fèi)用；W1，W2為保留風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)；Cgj為管線建設(shè)成本； Cgy為管線運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本； Cjz為管線維護(hù)交通阻塞成本； Czj為管廊建設(shè)成本； Czy為管廊運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本。

延安新區(qū)北區(qū)中央環(huán)線地下綜合管廊總投資為34 034萬(wàn)元，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期100年，基準(zhǔn)收益率為7.1%。Cgj凈現(xiàn)值為33 348.084萬(wàn)元，Cgy凈現(xiàn)值為4 160.61萬(wàn)元，交通阻塞成本Cjz為3 856.2萬(wàn)元，競(jìng)爭(zhēng)中立費(fèi)用B為3 797.35萬(wàn)元，保留風(fēng)險(xiǎn)和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)W1和W2為2 722.72 萬(wàn)元，該地下綜合管廊的建設(shè)成本Czj為3.4億元，運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本凈現(xiàn)值Czy為6 052.03萬(wàn)元計(jì)算如下：

PSC=PSC0+B+W1+W2

=Cgj+Cgy+Cjz+ B+W1+W2

=33348.084+4160.61+3856.2+3797.35+2722.72

=47884.964(萬(wàn)元)

LCC=Czj+Czy=3.4+0.605203=4.0052(億元)

VFM=4.7885-4.0052=0.7833(億元)>0

通過(guò)VFM評(píng)價(jià)分析可得，PPP模式下的地下綜合管廊項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)上是可行的。

3 地下綜合管廊科學(xué)應(yīng)用PPP模式的建議

3.1 完善法律保障體系

地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)主體有政府、社會(huì)資本、入廊管線單位以及社會(huì)大眾，其關(guān)系復(fù)雜，并且項(xiàng)目的工程系統(tǒng)復(fù)雜，使用周期較長(zhǎng)，法律關(guān)系復(fù)雜。目前在英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)針對(duì)本國(guó)實(shí)際情況制訂了適合的PPP模式應(yīng)用法律法規(guī)，但國(guó)際上PPP項(xiàng)目融資做法同我國(guó)現(xiàn)行法規(guī)是沖突的[2]，因此，要建立適用于我國(guó)PPP模式的法律法規(guī)是保障地下綜合管廊PPP項(xiàng)目成功的前提。

3.2 選擇優(yōu)秀的社會(huì)資本

在選擇社會(huì)資本時(shí)，應(yīng)明確社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的定位，遵循公開(kāi)、公正、透明的原則將社會(huì)資本應(yīng)具備的條件制度化、規(guī)范化，從而經(jīng)過(guò)規(guī)范的操作選擇社會(huì)資本，以便篩選出優(yōu)秀的、符合要求的社會(huì)資本。優(yōu)秀的社會(huì)資本可以為項(xiàng)目帶來(lái)規(guī)范化的管理以及先進(jìn)的技術(shù)，可以保障工程的質(zhì)量以及項(xiàng)目的順利完成。

3.3 制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

政府部門(mén)引入PPP模式，可以將一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，但并不意味著政府可以將風(fēng)險(xiǎn)完全拋給社會(huì)資本。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制應(yīng)遵循“風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)”的原則進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配，應(yīng)由公共部門(mén)承擔(dān)政策風(fēng)險(xiǎn)、法律變更風(fēng)險(xiǎn)、場(chǎng)地風(fēng)險(xiǎn)等，而私人部門(mén)則應(yīng)承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等[3]。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的商定過(guò)程中，政府與社會(huì)資本應(yīng)是平等的地位，由雙方協(xié)商共同確定合理方案。

3.4 制定合理的定價(jià)機(jī)制

地下綜合管廊PPP項(xiàng)目合理的定價(jià)機(jī)制不但可以保障各方利益，還可以吸引更多優(yōu)秀的社會(huì)資本，同時(shí)增加管線單位的入廊積極性。地下綜合管廊PPP項(xiàng)目的定價(jià)機(jī)制應(yīng)考慮到政府部門(mén)追求社會(huì)利益最大化的目標(biāo)、社會(huì)資本獲得合理投資利潤(rùn)的目標(biāo)以及入廊管線單位的財(cái)務(wù)承受能力，綜合各方利益，制定合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4 結(jié) 論

地下綜合管廊可以有效地改善城市管網(wǎng)老舊、管理混亂、地下空間嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)狀。考慮到地下綜合管廊建設(shè)周期長(zhǎng)、前期投資大、投資回收期長(zhǎng)、市場(chǎng)需求量大等特點(diǎn)，完全依靠政府去建設(shè)，進(jìn)程較為緩慢，同時(shí)加重政府財(cái)政赤字，筆者認(rèn)為采用PPP模式仍然是地下綜合管廊項(xiàng)目重要的融資方式，可以為地下綜合管廊的建設(shè)注入新的動(dòng)力，更有利于地下綜合管廊的大規(guī)模推廣，加速優(yōu)化居民生活環(huán)境，應(yīng)在總結(jié)過(guò)往失敗的PPP案例的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，完善PPP法律體系，選擇優(yōu)秀的社會(huì)資本，制定合理的各項(xiàng)機(jī)制，促進(jìn)地下綜合管廊的健康可持續(xù)發(fā)展。

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