基于文本量化的成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策研究

郭 琴

(成都理工大學(xué) 管理科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610059)

1 文獻(xiàn)綜述

在全球競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的今天，人才競(jìng)爭(zhēng)上升到前所未有的高度。自2014年李克強(qiáng)總理在達(dá)沃斯論壇首次提出“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”后，國(guó)內(nèi)便興起了一股雙創(chuàng)熱潮。與此同時(shí)，學(xué)術(shù)界對(duì)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才及其相關(guān)人才政策的研究也大量涌現(xiàn)。

早期研究主要集中在結(jié)合中國(guó)國(guó)情與時(shí)代特色對(duì)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才進(jìn)行概念界定[1-2]。隨后，學(xué)者們逐漸將研究重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策領(lǐng)域。當(dāng)前的研究呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，分析框架的多樣化與全面性特征突出。在郭俊華等[3]嘗試將國(guó)外學(xué)者提出的創(chuàng)業(yè)政策框架應(yīng)用于中國(guó)本土的創(chuàng)業(yè)人才政策研究之后，國(guó)內(nèi)學(xué)者李良成等[4]開始自主構(gòu)建包含創(chuàng)新政策工具、創(chuàng)新人才開發(fā)與技術(shù)生命周期等維度在內(nèi)的分析框架。在不斷的探索與完善后，政策頒布年度、政策工具類別、政策適用范疇以及執(zhí)行效力等維度[5]在人才政策文本分析中得到了廣泛認(rèn)可。第二，從研究方法來看，2017年以前多采用訪談[6]、比較等定性研究方法[7-8]。2017年以后，文本計(jì)量、統(tǒng)計(jì)分析等定量研究方法運(yùn)用較多，內(nèi)容分析法作為分析工具在人才政策研究中逐漸普及。張同全等[9]、曹鈺華等[10]、程華等[11]多位學(xué)者在研究中普遍都運(yùn)用了文本量化以及其他統(tǒng)計(jì)分析方法。第三，從地域范圍來看，當(dāng)前學(xué)術(shù)界的人才政策研究集中在東部[12-15]。就出現(xiàn)頻率而言，北京市、上海市、浙江省與廣東省是人才政策研究的熱點(diǎn)區(qū)域。

創(chuàng)新助推高質(zhì)量發(fā)展，人才是創(chuàng)新的主要智力來源。成都市近年來致力于轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力與加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展，對(duì)高質(zhì)量創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的需求不言而喻。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策研究中，選取成都市為研究對(duì)象，既有現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略意義，又有學(xué)術(shù)價(jià)值。尤其是在學(xué)術(shù)界對(duì)中西部人才政策關(guān)注缺乏的情況下，研究成都市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策將會(huì)延伸當(dāng)前人才政策研究所涉及的地域范圍?；诖?，本文通過詳細(xì)分析成都市及其主要城區(qū)有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的條文，更好把握雙創(chuàng)背景下成都市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策現(xiàn)狀及存在問題。在此基礎(chǔ)上，提出更具有可操作性與針對(duì)性的對(duì)策建議。

2 研究設(shè)計(jì)

2.1 分析框架

本文借鑒劉佐菁等[16]與解佳龍等在人才政策文本分析框架上的已有成果，從政策頒布主體、政策頒布年度、政策工具類別與政策文種類別4個(gè)維度構(gòu)建分析框架。

政策頒布年份：政策的制定與出臺(tái)與社會(huì)大環(huán)境有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。四川省當(dāng)前正處于傳統(tǒng)要素驅(qū)動(dòng)為主向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)為主的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變時(shí)期，對(duì)人才的需求極其迫切。通過該維度的分析，可以判斷政策是否具有階段性特征，借以探究政策出臺(tái)方的意圖。

政策頒布主體：一般而言，地方政策的發(fā)文主體通常包括地方政府、政府各職能部門、黨委等。近年來，地方黨委在人才政策的制定與頒布等方面持續(xù)發(fā)力，“聚天下英才而用之”的人才理念在實(shí)踐中逐漸落地。通過分析政策頒布主體發(fā)文的頻次及集中程度，可以探究有關(guān)發(fā)文主體的參與程度及定位。

政策工具類別：以目標(biāo)為導(dǎo)向是政策工具制定與實(shí)施過程中一個(gè)極為顯著的特征。對(duì)政策工具類別進(jìn)行計(jì)量分析，可以有效分析地方人才政策的主要功能指向，也是評(píng)價(jià)地方政府人才政策水平、預(yù)估人才政策實(shí)施效果的重要參考因素。依據(jù)《中國(guó)人才發(fā)展報(bào)告2018》與《國(guó)家中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要( 2010—2020) 》的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合成都市實(shí)際情況，將政策工具分為人才引進(jìn)與流動(dòng)(人才選拔、人才吸引、人才出入境及停居留管理)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)(人才扶持、物質(zhì)激勵(lì)與精神激勵(lì)等)、人才保障與服務(wù)(人才服務(wù)、住房、醫(yī)療、子女教育、配偶就業(yè)安排等)、人才評(píng)價(jià)與管理(人才考核、人才的監(jiān)督管理、人才的退出機(jī)制等)5類。

政策文種類別：本文從以下兩個(gè)角度來闡釋“政策文種類別維度”。首先以政策文本是否針對(duì)某一類型或者某一領(lǐng)域內(nèi)的人才，將政策文種劃分為“綜合類”與“專用類”。以《成都市引進(jìn)高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才實(shí)施辦法(2016 修訂)》為例，該政策以高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才為實(shí)施對(duì)象，屬于“專用類”。其次根據(jù)政策本身的文種類型，比如辦法、通知、規(guī)劃等，來探究該地人才政策的規(guī)范性、約束性以及可落地性等特征。

表1 政策分析框架

2.2 樣本選擇及來源

(1)樣本選取。綜合考慮城市的戰(zhàn)略地位與人才政策研究趨勢(shì)，本文以成都市為研究對(duì)象，深入挖掘該市的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策。在具體分析中，考慮到政策的代表性與各區(qū)縣的綜合發(fā)展程度，選取成都市及其主要城區(qū)近5年有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策為研究樣本。與此同時(shí)，出于對(duì)政策文本具有時(shí)效性的現(xiàn)實(shí)考量，在樣本選擇中縮短了政策的時(shí)間范圍，主要查找了近5年的政策文件(其中《成都市中長(zhǎng)期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》不是近5年的文件，考慮到該文件的政策效力，仍將其作為分析對(duì)象)。在政策工具類別的詳細(xì)分析中，通過進(jìn)一步剔除失效文本，提高了政策的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。

(2)樣本來源。為了確保樣本來源的可靠性，通過三步走的方法搜集政策文件。首先通過各個(gè)區(qū)縣的官網(wǎng)、各部門的信息公開查找近5年內(nèi)的政策文件，篩選與本研究有關(guān)的政策。其次，查找成都市的一些公開出版物及年度報(bào)告，比如《2018年成都市人才藍(lán)皮書》比較詳細(xì)記載了成都市以及各區(qū)縣的人才政策。最后，通過搜索官方媒體、微信公眾號(hào)等，回溯檢索已經(jīng)被官方刪除的文件，最大限度保證政策文件的完整性。

最終，檢索到59項(xiàng)與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才有關(guān)的政策，共梳理出255條有效的政策條文，其中成都市61條，青羊區(qū)20條，金牛區(qū)18條，武侯區(qū)60條，成華區(qū)14條，高新區(qū)55條，天府新區(qū)17條，錦江區(qū)10條。

2.3 分析方法

本文采取編碼與文本量化分析等方法對(duì)政策條文進(jìn)行梳理與歸納。其中，文本量化分析通過將文本內(nèi)容轉(zhuǎn)化為數(shù)字化表現(xiàn)形式來揭示文本的特征與規(guī)律，在人才政策研究中運(yùn)用廣泛。在編碼過程中，按照“區(qū)域代號(hào)-政策序號(hào)-條文序號(hào)”的編碼規(guī)則進(jìn)行編碼。政策區(qū)域代號(hào)為1-7，分別代表著成都市、青羊區(qū)、金牛區(qū)、武侯區(qū)、成華區(qū)、高新區(qū)、天府新區(qū)以及錦江區(qū)；政策序號(hào)與條文序號(hào)都采取兩位數(shù)進(jìn)行編碼，代表著某個(gè)區(qū)域某項(xiàng)政策的第幾條政策條文。以1-01-09為例，該項(xiàng)編碼表明這是成都市的第一個(gè)政策文件中的第九條政策條文。

考慮到某一條政策條文可能同時(shí)包含多重政策工具，因此在編碼過程中，本文對(duì)政策工具歸類采取多重定義。

表2 成都市及其主要城區(qū)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策編碼(部分)

3 文本分析

3.1 政策頒布年份

近5年，成都市主要城區(qū)共頒布59項(xiàng)有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策。如圖1，2015-2017年人才政策發(fā)文數(shù)量逐漸增加，增長(zhǎng)趨勢(shì)十分明顯，屬于政策的探索制定與頒布期。2017年、2018年政策頒布幾乎達(dá)到5年里的頂峰，此時(shí)政策逐漸趨于飽和狀態(tài)。自2017年之后，成都市政策發(fā)文數(shù)量幾乎逐年減少，屬于政策執(zhí)行期間。尤其是最近兩年，該區(qū)域新增人才政策的數(shù)量較少，以往的人才政策在人才工作中發(fā)揮著重要作用。

總體來看，成都市及其主要城區(qū)的人才政策頒布具有明顯的階段性特征。結(jié)合成都市的實(shí)際情況以及國(guó)內(nèi)的社會(huì)大環(huán)境，主要有以下幾個(gè)因素：

(1)政府對(duì)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”的推動(dòng)加速著人才政策的出臺(tái)。自2014年末中央政府提出并推進(jìn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”，截止2015年上半年，我國(guó)便陸陸續(xù)續(xù)出臺(tái)了9項(xiàng)有關(guān)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新工作的政策與意見[17]?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》等政策深刻影響著地方省、市政府的發(fā)展方向，推動(dòng)著地方制定與社會(huì)發(fā)展前景相適應(yīng)的人才政策。國(guó)家與地方、地方與其轄區(qū)之間的信息傳遞、政治聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，使各級(jí)政策出臺(tái)單位能夠及時(shí)發(fā)文。因此，成都市有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策出臺(tái)基本緊跟著國(guó)家及四川省的腳步。

(2)對(duì)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略以及人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的高度重視促進(jìn)了地方政府的人才政策制定。在十九大報(bào)告中，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、加快人才強(qiáng)國(guó)建設(shè)被多次提及。創(chuàng)新是提升發(fā)展水平的直接驅(qū)動(dòng)力，人才是創(chuàng)新的主體。因此，人才是地方競(jìng)爭(zhēng)乃至國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵。擁有核心人才的數(shù)量與質(zhì)量，是評(píng)價(jià)和考量地方競(jìng)爭(zhēng)力的重要標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)關(guān)系著地方的發(fā)展目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。四川省2017年正處于要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，大量人才政策出臺(tái)是四川省的戰(zhàn)略布局，同時(shí)也是加快發(fā)展腳步、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)新活力的必要之舉。成都市及其主要城區(qū)2017-2018年大量的政策出臺(tái)與此不謀而合。

圖1 成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的年份分布

細(xì)分成都市及其主要城區(qū)近5年發(fā)布的59項(xiàng)有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策(見圖2)，區(qū)域不平衡性與差異性比較明顯。

就區(qū)域不平衡性而言，主要體現(xiàn)在各主要城區(qū)所出臺(tái)的人才政策的數(shù)量差異。成都市、高新區(qū)、天府新區(qū)、武侯區(qū)及成華區(qū)分別出臺(tái)了11項(xiàng)、10項(xiàng)、8項(xiàng)、8項(xiàng)、8項(xiàng)， 在全區(qū)的人才政策制定方面處于領(lǐng)先地位。錦江區(qū)、青羊區(qū)以及金牛區(qū)近5年人才政策的制定與頒布則稍遜一籌。

就差異性而言，主要是由于各主要城區(qū)的戰(zhàn)略定位、區(qū)域發(fā)展目標(biāo)以及區(qū)內(nèi)的社會(huì)人文資源存在特殊性。以成都高新區(qū)為例，作為國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)、國(guó)家知識(shí)產(chǎn)權(quán)示范園區(qū)及國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化示范區(qū)，成都高新區(qū)是西南片區(qū)發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)科技創(chuàng)新的排頭兵。近5年，高新區(qū)在引育創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，增強(qiáng)園區(qū)創(chuàng)新發(fā)展活力方面取得了較好成效。

3.2 政策頒布主體

通過對(duì)近5年有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策頒布主體的歸納分析，發(fā)現(xiàn)成都市及其主要城區(qū)的頒布主體呈現(xiàn)出以下特征：

(1)多主體參與政策制定。成都市人才政策的發(fā)文主體包括市委、市政府、市人社局、市人民政府辦公廳，其中市政府及其各職能部門在人才政策的制定上占主要地位，占比超過60%；青羊區(qū)與金牛區(qū)的人才政策發(fā)文主體包括區(qū)委辦、區(qū)政府與各職能部門；成華區(qū)與錦江區(qū)的人才政策發(fā)文主體以區(qū)委、區(qū)委辦、區(qū)委組織部為主，區(qū)政府發(fā)文占比較低；武侯區(qū)的區(qū)委、區(qū)委組織部、區(qū)政府、區(qū)府辦、經(jīng)濟(jì)和科技信息化局等主體都參與了政策的頒布工作；天新區(qū)與高新區(qū)的人才政策發(fā)文主體都以區(qū)委與管委會(huì)為主，其中高新區(qū)80%及以上的人才政策都由園區(qū)管委會(huì)制定。

(2)因地制宜、合理賦予區(qū)域行政權(quán)力的特征明顯。天府新區(qū)是四川省下轄的國(guó)家級(jí)新區(qū)，與成都市管轄的傳統(tǒng)5主城區(qū)不同，在人才政策的制定權(quán)限方面有較大的自主性。為了營(yíng)造“創(chuàng)業(yè)天府”的園區(qū)氛圍，加快創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的步伐，該區(qū)成立了天府新區(qū)成都管委會(huì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)更精準(zhǔn)的人才引育與服務(wù)。而成都高新區(qū)更是將這一特征體現(xiàn)地淋漓盡致。作為國(guó)家級(jí)科技園區(qū)，同北京、上海的其他科技園區(qū)一樣，人才政策的制定與出臺(tái)以園區(qū)管委會(huì)為主。政策制定自主權(quán)的賦予，給了高新區(qū)較大的探索空間，幫助其更好摸準(zhǔn)園區(qū)特征，走出一條獨(dú)具特色的發(fā)展之路。

(3)堅(jiān)持黨管人才的原則。在人才政策的制定與出臺(tái)上，成都市各級(jí)地方黨委的參與與指導(dǎo)是堅(jiān)持黨管人才原則的具體體現(xiàn)，也是形成合力，明確工作前進(jìn)方向的必要之舉。此外，我們黨擁有的思想優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)和聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，能夠更好實(shí)現(xiàn)人才管理，激發(fā)人才創(chuàng)造活力。

3.3 政策工具類別

依據(jù)所劃分的人才引進(jìn)與流動(dòng)、人才培養(yǎng)、人才激勵(lì)、人才保障與服務(wù)以及人才評(píng)價(jià)與管理等5項(xiàng)政策工具，首先淘汰了失去效力的政策文件，然后對(duì)成都市及其主要城區(qū)近5年來關(guān)于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策進(jìn)行逐條梳理，共計(jì)255條。

其中，“人才引進(jìn)與流動(dòng)類”共計(jì)108條，“人才激勵(lì)類”共計(jì)124條，“人才保障與服務(wù)類”共計(jì)102條，“人才培養(yǎng)類”與“人才評(píng)價(jià)管理類”數(shù)量較少，分別是35條及27條。說明人才引進(jìn)與流動(dòng)、人才激勵(lì)、人才保障與服務(wù)等政策工具在成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才工作中應(yīng)用較多，在培養(yǎng)人才與評(píng)價(jià)管理人才等工作環(huán)節(jié)發(fā)力不足，略顯薄弱。除了成都市的政策工具分布比較均衡外，各主要城區(qū)政策工具分布幾乎都呈現(xiàn)不均衡的總體特征，說明成都各主要城區(qū)在人才政策工具設(shè)計(jì)上或多或少都存在一些問題。

政策工具的分布雖然不均衡，但成都市在人才引進(jìn)與流動(dòng)、人才激勵(lì)以及人才保障與服務(wù)等方面做出的努力和成效值得肯定與借鑒。

(1)人才引進(jìn)措施多樣化。在人才流動(dòng)與引進(jìn)方面，成都市推進(jìn)“蓉漂計(jì)劃”，引進(jìn)各類人才及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)；成華區(qū)推出“成華英才計(jì)劃”；青羊區(qū)推進(jìn)“青羊人才計(jì)劃”，其他各區(qū)也紛紛制定了與本區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的人才計(jì)劃。結(jié)合政策條文，成都市及其主要城區(qū)在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的引進(jìn)措施中，綜合運(yùn)用資金資助、榮譽(yù)稱號(hào)授予、創(chuàng)業(yè)扶持、稅費(fèi)減免、房租減免等方式。多樣化的措施為人才切實(shí)解決多方面的困難，引才力度大，對(duì)人才的吸引力強(qiáng)。此外，在引才主體上，成都市及各主要城區(qū)對(duì)“引才伯樂”及“引才機(jī)構(gòu)”實(shí)行引才獎(jiǎng)勵(lì)制度與引才補(bǔ)貼制度，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)機(jī)構(gòu)、企業(yè)及個(gè)人的積極性，形成引才合力。

(2)重視人才激勵(lì)，提升服務(wù)水平。激勵(lì)是成都市及其主要城區(qū)人才工作中的重要一環(huán)。激勵(lì)政策的大量制定，是留住在蓉創(chuàng)新創(chuàng)新業(yè)人才的重要因素。通過歸納政策條文，發(fā)現(xiàn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)、職稱評(píng)定、榮譽(yù)授予、根據(jù)人才貢獻(xiàn)按比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)等方式運(yùn)用較多。

在人才保障與服務(wù)方面，成都市對(duì)在蓉優(yōu)秀人才發(fā)放“蓉城綠卡”，持卡人才享受著醫(yī)療、住房、子女教育等多種生活服務(wù)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)以及政務(wù)服務(wù)。成都各區(qū)為了提升引才競(jìng)爭(zhēng)力，甚至還紛紛推出了更具吸引力的服務(wù)政策。綜合來看，成都市的人才服務(wù)體制健全、水平高，尊賢重才的氛圍濃厚。

表3 成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策工具統(tǒng)計(jì)

3.4 政策類別

近5年來，在成都市及其主要城區(qū)發(fā)布的有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的政策中，綜合類45項(xiàng)，約占76%；專用類14項(xiàng)，占比24%。無(wú)論是整體數(shù)量，還是各主要城區(qū)的實(shí)際情況，綜合類的人才政策遠(yuǎn)多于專用類。

綜合類人才政策數(shù)量多，說明當(dāng)前成都市的政策體系以“綜合性”“廣泛性”為主，旨在引進(jìn)各行各業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。而專用類人才政策以精準(zhǔn)引才為導(dǎo)向，主要針對(duì)“高精尖缺”型創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。就政策文種布局而言，多綜合類、少專用類的文種體系具有一定科學(xué)性，但是并不能支撐長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展對(duì)專業(yè)人才、產(chǎn)業(yè)人才的需求。

通過對(duì)成都市及其要主城區(qū)的政策梳理，并按照政策本身的文種劃分，整理如下：

表4 成都市創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策文種分布

由表4可知,成都市及其主要城區(qū)近5年有關(guān)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的文種較為多樣，涉及到政策、方案、措施、細(xì)則、規(guī)劃等10種文種類型。其中，辦法、措施、細(xì)則與方案等文種約束性較弱，可操作性比較強(qiáng)；意見、通知、規(guī)劃、綱要與計(jì)劃等文種可操行性較弱，在人才政策的實(shí)施過程中相對(duì)較為靈活。從政策文種的時(shí)間效力范圍來看，成都市及其主要城區(qū)的人才政策分布兼具長(zhǎng)期指導(dǎo)類與短期執(zhí)行類，細(xì)則、辦法、措施等文種數(shù)量較多，計(jì)劃綱要類文種數(shù)量較少。其中，屬于頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃、計(jì)劃與綱要等文種幾乎在成都市各主要區(qū)域內(nèi)都有分布。就總體而言，成都市的政策體系比較協(xié)調(diào)，兼顧了政策的頂層設(shè)計(jì)與實(shí)施落地。

4 結(jié)論及對(duì)策建議

4.1 結(jié)論與問題歸納

總體來看，成都市近5年的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策可以說是比較成功的。首先，人才政策的制定緊密結(jié)合時(shí)代背景與地方發(fā)展目標(biāo)。比如，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)展現(xiàn)出光明發(fā)展前景的今天，成都市于2019年及時(shí)出臺(tái)了《成都市促進(jìn)5G產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展若干政策措施的通知》、《成都市引進(jìn)培育大數(shù)據(jù)人才實(shí)施辦法》。其次，人才政策數(shù)量合理，短期執(zhí)行類政策與長(zhǎng)期規(guī)劃類政策之間的數(shù)量分布協(xié)調(diào)，兼顧了人才政策的可操作性與規(guī)范性。多主體參與人才政策的制定，體現(xiàn)出各主體之間的配合與互動(dòng)。地方黨委在人才政策制定與發(fā)布中的積極參與，既體現(xiàn)了黨管人才的基本原則，又充分發(fā)揮了黨的政治優(yōu)勢(shì)與組織優(yōu)勢(shì)，激發(fā)人才體制的活力。最后，人才政策實(shí)施效果良好，人才集聚速度加快。截至2018年，成都市人才總量達(dá) 524.11 萬(wàn)，其中兩院院士共計(jì)31名(數(shù)據(jù)來源于2018年成都人才藍(lán)皮書)。來蓉創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的高層次人才(團(tuán)隊(duì))數(shù)量，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的急需緊缺人才數(shù)量增加，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型步伐加快，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力顯著增強(qiáng)。與此同時(shí)，通過文本量化分析，發(fā)現(xiàn)成都市當(dāng)前的人才政策仍然存在著以下主要問題。

(1)政策結(jié)構(gòu)不盡合理。首先，專用類人才政策的數(shù)量較少，人才政策的主體針對(duì)性以及與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的結(jié)合性不夠強(qiáng)，可能會(huì)影響人才的精準(zhǔn)引進(jìn)與使用。其次，人才政策工具的分布不均衡。其中，人才引進(jìn)、激勵(lì)與服務(wù)等政策工具使用較多，綜合采取資金資助、榮譽(yù)稱號(hào)授予、創(chuàng)業(yè)扶持、稅費(fèi)減免、房租減免、綠色醫(yī)療通道、子女教育與配偶就業(yè)等多樣化措施，對(duì)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才的吸引與支持力度較大；人才培養(yǎng)與考核等政策工具使用較少，且各主要區(qū)域?qū)υ撜吖ぞ叩闹匾暢潭雀鳟?，區(qū)域差距較為明顯。總體來說，呈現(xiàn)出一種重人才引進(jìn)、激勵(lì)與服務(wù)，輕人才培養(yǎng)與評(píng)價(jià)考核的特征。

(2)人才引進(jìn)體制待完善。雖然成都市及其主要城區(qū)吸引人才的措施多樣化，但大多數(shù)建立在資金投入的基礎(chǔ)上。無(wú)論是人才獎(jiǎng)勵(lì)、項(xiàng)目資助或者創(chuàng)業(yè)扶持，都需要大量的經(jīng)濟(jì)投入，財(cái)政壓力會(huì)比較大。此外，在引才工作中雖然充分運(yùn)用了社會(huì)各界的力量，但在引才方式上缺乏創(chuàng)新，柔性引才機(jī)制不夠健全。

4.2 對(duì)策建議

結(jié)合以上分析，本文認(rèn)為成都市及其主要城區(qū)應(yīng)當(dāng)結(jié)合以下方面進(jìn)行創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才政策的制定與布局。

(1)加快政策的頂層設(shè)計(jì)，提高人才政策的前瞻性。2020年是“十三五”規(guī)劃期的最后一年，也是地方政府加快沖刺步伐，穩(wěn)步完成發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。此外，成都市當(dāng)前的部分人才政策即將失效，人才政策體系的完整性會(huì)受到一定沖擊。因此，為了提高在全國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)的人才競(jìng)爭(zhēng)力，成都市當(dāng)局應(yīng)該提早謀篇布局，順利向“十四五”過渡。堅(jiān)持黨管人才的基本原則，加快人才政策的頂層設(shè)計(jì)，確保人才政策體系的完整性、科學(xué)性與前瞻性十分必要。具體而言，各區(qū)政府可以對(duì)現(xiàn)有人才政策進(jìn)行評(píng)估與整合，淘汰與當(dāng)前環(huán)境與未來發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)的部分。

(2)建立健全人才評(píng)價(jià)、考核與市場(chǎng)化退出機(jī)制。在人力資源管理的四大環(huán)節(jié)中，選、育、用、留缺一不可。如何因地制宜，科學(xué)的分配與使用人才是影響人才工作成效的重要因素。結(jié)合實(shí)際情況，成都市各區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)人才的評(píng)價(jià)與考核，使科學(xué)管理過程貫穿于人才工作中的各個(gè)環(huán)節(jié)。在人才引進(jìn)前期，應(yīng)當(dāng)對(duì)擬引進(jìn)的各類人才進(jìn)行科學(xué)評(píng)估與選拔，確保引才質(zhì)量。在人才引進(jìn)中期，要堅(jiān)持以成果為導(dǎo)向，理性評(píng)估其工作成效與項(xiàng)目進(jìn)展，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)較大、成果豐厚的人才以分配股權(quán)、資金資助等方式進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。最后，要引入市場(chǎng)化的人才退出機(jī)制，完善人才退出的程序，充分激發(fā)人才工作的積極性。

(3)深化人才引育模式改革。在人才引進(jìn)方面，成都市及各區(qū)要繼續(xù)落實(shí)“不唯地域、不求所有、不拘一格”的12字新人才觀。在人才政策制定工作中，積極推動(dòng)人才引進(jìn)體制改革，探索創(chuàng)新柔性引才方式，將人才來源鎖定到世界范圍，靈活引進(jìn)全球高級(jí)人才，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。此外，要繼續(xù)加大高端人才引進(jìn)力度，統(tǒng)籌重點(diǎn)領(lǐng)域人才隊(duì)伍的建設(shè)。

在人才培育方面，要深入探索產(chǎn)才融合，加快產(chǎn)業(yè)人才隊(duì)伍的培育與建設(shè)。在關(guān)注高端人才培養(yǎng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大人才培育主體與加大力度，重視基礎(chǔ)人才的發(fā)展?jié)摿?。具體而言，就是要關(guān)注挖掘大學(xué)生、農(nóng)民工、普通市民等主體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)潛力，并向其提供多樣化、多層次的創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)與服務(wù)。由此，在成都社會(huì)各界凝聚創(chuàng)新發(fā)展共識(shí)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。

(4)把握歷史機(jī)遇，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作。當(dāng)前，成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)已經(jīng)逐漸步入正軌。加快成都與重慶的協(xié)同發(fā)展、共建共榮已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。在此機(jī)遇下，成都市要更加積極主動(dòng)地與重慶開展廣泛深入的人才合作，探索切實(shí)可行的人才合作模式。具體而言，既要充分發(fā)揮雙城協(xié)同引才的優(yōu)勢(shì)，提升引才的數(shù)量及質(zhì)量，又要充分利用教育資源優(yōu)勢(shì)，培育出一批適應(yīng)未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)向與社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的高質(zhì)量人才。