高校預(yù)算管理的問(wèn)題與改進(jìn)措施

蔡美平

（福建江夏學(xué)院，福建 福州350108）

高校預(yù)算管理不僅影響整個(gè)高等學(xué)校教育資源的有效配置，甚至影響高等學(xué)校財(cái)務(wù)狀況以及未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展能力。但是高校在營(yíng)運(yùn)過(guò)程中的存在著種種漏洞，導(dǎo)致高校內(nèi)部貪腐案件頻發(fā)，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。若要保證高等學(xué)校可持續(xù)的健康發(fā)展，就必須規(guī)范高等學(xué)校的預(yù)算管理。

一、現(xiàn)階段高校預(yù)算管理的主要問(wèn)題與分析

（一）預(yù)算編制周期不符合實(shí)際

高校普遍在每年12月份編制預(yù)算報(bào)告，1月份上報(bào)，編制時(shí)間過(guò)于倉(cāng)促，造成支出項(xiàng)目沒(méi)有足夠的技術(shù)分析和論證，甚至無(wú)法進(jìn)行全面預(yù)算，從而導(dǎo)致預(yù)算偏差和資源的不合理分配。另外，由于新核定的預(yù)算一般在4~5月才下達(dá)，而高校開(kāi)學(xué)時(shí)間大都在2~3月，造成高校至少有1~2個(gè)月沒(méi)有可執(zhí)行的預(yù)算，影響了各部門(mén)經(jīng)費(fèi)的使用，最終導(dǎo)致工作進(jìn)度的延遲；并且在這種情況下，高校都是先行墊支一些緊急的預(yù)算，增加了會(huì)計(jì)核算的難度。還有，高校預(yù)算外收入的實(shí)際上是9月份的學(xué)費(fèi)收入，而且教學(xué)年度也是從9月份開(kāi)始，預(yù)算周期與實(shí)際嚴(yán)重脫離，拖累日常管理和監(jiān)督。

（二）預(yù)算編制方法落后缺少總體的戰(zhàn)略規(guī)劃

高校在預(yù)算編制時(shí)主要采用增量預(yù)算法，這種方法只以基期數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支項(xiàng)目的量化分析和科學(xué)論證，難以保證資源分配公平合理，造成資源使用效率低下，無(wú)法體現(xiàn)預(yù)算的激勵(lì)與制約機(jī)制，不利于盤(pán)活高校的整體資源；同時(shí)，這種方法也無(wú)法編制中長(zhǎng)期發(fā)展項(xiàng)目預(yù)算，如重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室建設(shè)規(guī)劃，大型設(shè)備更新?lián)Q代規(guī)劃等，導(dǎo)致高校發(fā)展滯后。

（三）預(yù)算執(zhí)行與控制不嚴(yán)

高校在預(yù)算管理中，缺乏完整的預(yù)算管理系統(tǒng)，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中的各種變化做出快速反應(yīng)。另外，高校預(yù)算在執(zhí)行過(guò)程中信息交流不暢，預(yù)算執(zhí)行信息只在財(cái)務(wù)部門(mén)停留。有些高校雖然制定了預(yù)算管理制度卻不遵循,預(yù)算執(zhí)行時(shí)往往個(gè)人權(quán)力和人情凌駕于相關(guān)制度,無(wú)法進(jìn)行有效的預(yù)算控制, 內(nèi)部管理混亂；有些高校預(yù)算資金的使用與對(duì)應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目相脫離，沒(méi)有對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行審查及監(jiān)控等。

（四）缺乏預(yù)算評(píng)價(jià)與考核體系

高?；緵](méi)有建立規(guī)范的預(yù)算分析評(píng)價(jià)和考核的體系,以及相應(yīng)業(yè)績(jī)考核和獎(jiǎng)懲制度，使高校預(yù)算管理意識(shí)談薄，無(wú)法調(diào)動(dòng)全體員工加入理財(cái)?shù)姆e極性。而且由于節(jié)約與浪費(fèi)都沒(méi)有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲，造成在編制部門(mén)預(yù)算時(shí)，各部門(mén)只顧夸大支出項(xiàng)目，加大了預(yù)算審核的工作量，最終預(yù)算指標(biāo)下達(dá)以后，使用資金時(shí)也不考慮效率與效果，無(wú)法體現(xiàn)績(jī)優(yōu)績(jī)差的差距，導(dǎo)致資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。目前在高校存在一種通病:由于支出預(yù)算沒(méi)有考核，有些經(jīng)費(fèi)不足的部門(mén)，人為地推遲工作進(jìn)度；相反有些經(jīng)費(fèi)有結(jié)余的部門(mén)，大幅度的增加不必要的開(kāi)支，造成資金浪費(fèi)。最終真正的重要項(xiàng)目的資金得不到保障，破壞了預(yù)算的科學(xué)性和約束性，失去了預(yù)算的調(diào)控作用，導(dǎo)致學(xué)校無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)算總目標(biāo)。

二、高校預(yù)算管理的改進(jìn)措施

（一）擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)

在現(xiàn)有的會(huì)計(jì)制度框架下，高校的記帳基礎(chǔ)采用收付現(xiàn)實(shí)制，然而這種記帳基礎(chǔ)嚴(yán)重制約了高校的財(cái)務(wù)管理。在高校推行權(quán)責(zé)發(fā)生制不僅可以從根本上解決預(yù)算編制周期問(wèn)題，還可以對(duì)高校長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行確實(shí)有效地核算。雖然高校執(zhí)行的是事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，但是現(xiàn)今高校大部分都是多元化、綜合性大學(xué)，其內(nèi)部財(cái)務(wù)管理體制與傳統(tǒng)意義的高校相比已經(jīng)發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變。高校會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)不僅有公益性還有經(jīng)營(yíng)性，這種不同的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)要求高校采用不同核算方法，這樣高校才能更加真實(shí)、準(zhǔn)確、完整地確認(rèn)和計(jì)量經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生。例如，高校的基建項(xiàng)目和校辦產(chǎn)業(yè)核算就應(yīng)該以權(quán)責(zé)發(fā)生為基礎(chǔ)，與教育事業(yè)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)以收付實(shí)現(xiàn)制為基礎(chǔ)，有些涉及高校中長(zhǎng)期發(fā)展教育項(xiàng)目應(yīng)考慮兩種基礎(chǔ)相結(jié)合。

擴(kuò)大權(quán)責(zé)發(fā)生制的記帳基礎(chǔ)在高校內(nèi)部各經(jīng)濟(jì)實(shí)體的運(yùn)用，并與績(jī)效管理理論相結(jié)合，才能對(duì)成本與效益的配比進(jìn)行準(zhǔn)確、公允地反映。與此同時(shí)，如何科學(xué)合理的建立績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，也需要在會(huì)計(jì)核算中引入權(quán)責(zé)發(fā)生制原則,以增強(qiáng)高?？?jī)效預(yù)算管理理念。這樣才能準(zhǔn)確、完整地反映在一個(gè)預(yù)算時(shí)期內(nèi)預(yù)算會(huì)計(jì)主體實(shí)現(xiàn)各個(gè)目標(biāo)所耗費(fèi)的資源,才能將預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際成果進(jìn)行比較,增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性。

（二）改進(jìn)預(yù)算的編制方法

1.運(yùn)用零基預(yù)算法

零基預(yù)算是對(duì)所有的預(yù)算支出均以零為起點(diǎn)，按照各支出項(xiàng)目的實(shí)際情況，分析和判斷每項(xiàng)預(yù)算支出的必要性。通過(guò)零基預(yù)算，能有效縮減高校經(jīng)常性經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支，將有限的資源用在需要的項(xiàng)目上，從而實(shí)現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置。在具體運(yùn)用中,高校需要按照總體目標(biāo)的要求，在效益分析基礎(chǔ)上，逐項(xiàng)審查高校各項(xiàng)活動(dòng)，排列出各項(xiàng)活動(dòng)的次序并進(jìn)行資源的分配，按照重要性的原則并經(jīng)過(guò)反復(fù)溝通測(cè)算出每個(gè)部門(mén)的預(yù)算需求。

2.試用滾動(dòng)預(yù)算法

高校預(yù)算都是以一個(gè)年度為周期，基本沒(méi)有考慮中長(zhǎng)期的發(fā)展戰(zhàn)略和資金的規(guī)劃；同時(shí)，高校的預(yù)算編制工作一般只有三四個(gè)月的時(shí)間，編制時(shí)間太短，因此無(wú)法對(duì)整個(gè)預(yù)算編制過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)地審查并及時(shí)調(diào)整，預(yù)算編制不夠科學(xué)合理。這種情況下，高校的長(zhǎng)期規(guī)劃根本無(wú)法順利實(shí)施。如果采用滾動(dòng)預(yù)算法，為細(xì)化預(yù)算編制提供足夠的時(shí)間，將有利于提高預(yù)算編制的科學(xué)性。具體做法是:在每個(gè)月末或季末，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行修正，按修正后的標(biāo)準(zhǔn)增加下個(gè)階段的預(yù)算，通過(guò)逐期滾動(dòng)及修復(fù)方式，連續(xù)不斷地規(guī)劃高校預(yù)算。滾動(dòng)預(yù)算克服了傳統(tǒng)預(yù)算方法一成不變的方式,將高校近期的規(guī)劃目標(biāo)與遠(yuǎn)期的戰(zhàn)略布局有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，并進(jìn)行滾動(dòng)調(diào)整,有利于增強(qiáng)高校預(yù)算編制的科學(xué)性與透明度。另外，這種方法還可以按照高校教學(xué)周期的要求調(diào)整和修正預(yù)算，保證高校各項(xiàng)事業(yè)連續(xù)、完整地進(jìn)行，充分發(fā)揮預(yù)算的控制及指導(dǎo)作用。

（三）構(gòu)建高校預(yù)算管理系統(tǒng)

高校可以利用其網(wǎng)絡(luò)資源先進(jìn)及電子信息化管理程度高的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建高校預(yù)算管理系統(tǒng)。應(yīng)用預(yù)算管理系統(tǒng)，不僅可以實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制過(guò)程自動(dòng)化及規(guī)范化，而且還可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的情況，并與部門(mén)預(yù)算系統(tǒng)和財(cái)務(wù)系統(tǒng)相聯(lián)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)集成化及數(shù)據(jù)共享。通過(guò)高校預(yù)算管理系統(tǒng)的實(shí)施，可以實(shí)現(xiàn)及時(shí)、快速、準(zhǔn)確、智能化的預(yù)算數(shù)據(jù)處理；也可以按照不同需求時(shí)時(shí)自動(dòng)地獲取預(yù)算數(shù)據(jù)，并通過(guò)與財(cái)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享，及時(shí)準(zhǔn)確地計(jì)算和統(tǒng)計(jì)預(yù)算項(xiàng)目的預(yù)算數(shù)與實(shí)際發(fā)生額的差異，并進(jìn)行分析與預(yù)警，為預(yù)算的編制、執(zhí)行與監(jiān)督提供技術(shù)保障。

在具體的預(yù)算管理系統(tǒng)構(gòu)建工作中，首要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理系統(tǒng)與財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)對(duì)接，并將預(yù)算項(xiàng)目與會(huì)計(jì)科目進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)，這樣才能將經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)生的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)反映到預(yù)算項(xiàng)目中，同時(shí)，才能判斷經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生金額是否超出預(yù)算數(shù)，并提供預(yù)警信息。要實(shí)現(xiàn)此功能，可以采用以下兩種方式：一種是將財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)與預(yù)算管理系統(tǒng)集成到同一個(gè)系統(tǒng)，使用相同的數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，在這種方式下數(shù)據(jù)處理效率高、系統(tǒng)資源耗費(fèi)少，但是如果高校已經(jīng)使用了財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)的就需要對(duì)原系統(tǒng)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)過(guò)程較為復(fù)雜；另一種是定義相同數(shù)據(jù)通道標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)交互，在這種方式下預(yù)算管理系統(tǒng)及財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)中只要有數(shù)據(jù)導(dǎo)入與導(dǎo)出功能即可實(shí)現(xiàn)，缺點(diǎn)是數(shù)據(jù)傳遞會(huì)發(fā)生延遲，但是實(shí)現(xiàn)過(guò)程比較簡(jiǎn)單。

高校預(yù)算管理系統(tǒng)主要實(shí)現(xiàn)功能設(shè)想：

1.數(shù)據(jù)自動(dòng)提交和下發(fā)功能

為預(yù)算管理部門(mén)提供預(yù)算數(shù)據(jù)自動(dòng)下發(fā)功能，為各部門(mén)提供在網(wǎng)絡(luò)上錄入預(yù)算數(shù)據(jù)的接口并自動(dòng)提交，并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核、計(jì)算、匯總。

2.接口功能

為部門(mén)預(yù)算軟件提供數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)部門(mén)預(yù)算軟件直接向預(yù)算管理系統(tǒng)下達(dá)預(yù)算指標(biāo)的功能。為高校財(cái)務(wù)系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目對(duì)應(yīng)會(huì)計(jì)科目，保證預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性。

3.數(shù)據(jù)查詢(xún)功能和用戶權(quán)限控制

為員工提供的查詢(xún)功能，主要包括：查詢(xún)各預(yù)算項(xiàng)目資金使用情況，包含本月、本年和歷年收支情況等詳細(xì)信息；查詢(xún)科研項(xiàng)目款項(xiàng)入帳、實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目款項(xiàng)入帳、其他項(xiàng)目款項(xiàng)入帳情況；部門(mén)負(fù)責(zé)人可以查詢(xún)本部門(mén)預(yù)算使用情況；校領(lǐng)導(dǎo)等可查詢(xún)?nèi)ｎA(yù)算執(zhí)行情況。并提供相關(guān)財(cái)務(wù)政策查詢(xún)和各項(xiàng)目的預(yù)算考核情況查詢(xún)。

4.預(yù)算的追加功能

將預(yù)算控制和審批權(quán)限應(yīng)用到系統(tǒng)中，各部門(mén)可以在系統(tǒng)中提出追加預(yù)算申請(qǐng)，系統(tǒng)自動(dòng)提交財(cái)務(wù)審核，再由校領(lǐng)導(dǎo)審批即可追加。

5.預(yù)警功能

為預(yù)算項(xiàng)目使用情況提供預(yù)警和監(jiān)控的功能，能自動(dòng)發(fā)送電子郵件給項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人。對(duì)非常規(guī)使用預(yù)算的情況實(shí)施監(jiān)控。

6.數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、導(dǎo)出及打印功能

為各數(shù)據(jù)錄入界面提供數(shù)據(jù)的導(dǎo)入功能，方便各部門(mén)通過(guò)其他格式的電子表格將數(shù)據(jù)導(dǎo)入系統(tǒng)。為數(shù)據(jù)反饋界面提供導(dǎo)出功能，方便各部門(mén)下載和使用數(shù)據(jù)。為各報(bào)表提供打印功能，以便打印各類(lèi)數(shù)據(jù)表。

此外，通過(guò)建立預(yù)算管理系統(tǒng)將大大簡(jiǎn)化預(yù)算工作的流程，縮短編制時(shí)間，使財(cái)務(wù)人員從繁瑣的數(shù)據(jù)整理中解放出來(lái)，將更多的時(shí)間投入到預(yù)算審核和預(yù)算優(yōu)化研究中。

（四）建立預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核和獎(jiǎng)懲約束機(jī)制

預(yù)算績(jī)效考評(píng)是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的效果及其影響進(jìn)行評(píng)價(jià)的行為，主要通過(guò)定量評(píng)判與定性分析來(lái)實(shí)現(xiàn)。高校如何建立和實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)體系，首要任務(wù)是要組建專(zhuān)門(mén)、獨(dú)立的預(yù)算執(zhí)行績(jī)效考核評(píng)價(jià)部門(mén)；其次要建立健全相關(guān)制度，例如由誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)，怎么來(lái)評(píng)價(jià)，怎么進(jìn)行監(jiān)督等。另外，高校在制定相關(guān)考核制度時(shí)，不僅要考慮各個(gè)方面的效益，還要采用客觀、公正地評(píng)價(jià)方法兼顧合理與公平。例如，對(duì)于高校重點(diǎn)教育支出、大型預(yù)算項(xiàng)目和部門(mén)的固定經(jīng)費(fèi)，應(yīng)建立多種考核指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)體系，重點(diǎn)分析與考核各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與項(xiàng)目的相關(guān)性、合法性與可靠性，以及重大決策是否科學(xué)、合理等，并引進(jìn)問(wèn)責(zé)機(jī)制，與各相關(guān)負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考核相結(jié)合，建立合并后的獎(jiǎng)勵(lì)措施和追責(zé)制度。對(duì)于一般預(yù)算項(xiàng)目的考評(píng)，應(yīng)重點(diǎn)考核資金使用效果。比如考評(píng)專(zhuān)項(xiàng)工程預(yù)算，主要檢驗(yàn)工程質(zhì)量與節(jié)支程度。高校在考核評(píng)價(jià)時(shí)要一切從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持客觀公正，才能調(diào)動(dòng)全體員工的創(chuàng)造性與積極性，還要注重責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，賞罰分明、不偏不倚。同時(shí)績(jī)效考評(píng)應(yīng)注意處理好投入與產(chǎn)出的關(guān)系，如果有些項(xiàng)目評(píng)價(jià)要耗費(fèi)大量的資源而取得效果甚微，這時(shí)不應(yīng)拘泥于相關(guān)制度，應(yīng)該找出關(guān)鍵點(diǎn)有針對(duì)地修復(fù)相關(guān)考核指標(biāo)及方法，避免績(jī)效考核無(wú)效化。

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