村務(wù)監(jiān)督委員會的組織再造：與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的有效銜接和互動

張文玥

摘要：自我國的民主自治制度施行以來，農(nóng)村基層民主制度體系逐漸完善，實踐內(nèi)容不斷豐富，但同時也面臨很多挑戰(zhàn)，尤其是民主監(jiān)督方面尚在探索階段。近年來，隨著浙江省武義縣后陳村第一個村務(wù)監(jiān)督委員會的成立，各地市紛紛效仿學(xué)習(xí)和推行村務(wù)監(jiān)督委員會制度，在實踐中取得了一定的成果。本文通過分析發(fā)現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會存在虛置化、監(jiān)督職能弱化、組織銜接和職責(zé)模糊和認(rèn)可度低等問題，有必要從增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性和認(rèn)可度，等方面實現(xiàn)村務(wù)監(jiān)督委員會的組織再造以推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理水平的提升。

關(guān)鍵詞：村務(wù)監(jiān)督委員會;鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理;結(jié)構(gòu)再造

黨的十九屆四中全會提出“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中廣泛實行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”[9]。村民自治是基層治理的重要組成部分，其主要內(nèi)容是指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，以達(dá)到村民有效自我處理村民內(nèi)部的事務(wù)。隨著基層改革的不斷推進(jìn)，村民自主選舉、決策和自我管理都已經(jīng)形成相應(yīng)的機(jī)制，但是關(guān)于民主監(jiān)督的機(jī)制和制度卻相對滯后。2004年，浙江省武義縣后陳村創(chuàng)建了首個村務(wù)監(jiān)督委員會，以解決村級組織村務(wù)公開不透明，村務(wù)決策不民主、村規(guī)民約難執(zhí)行等問題，這是我國農(nóng)村成立的第一個村務(wù)監(jiān)督委員會，是我國村民自治制度的創(chuàng)新探索。2011年，上級領(lǐng)導(dǎo)做出批示，對浙江省率先建立村務(wù)監(jiān)督委員會的實踐探索表示了高度肯定和支持。自此，全國開始了一股創(chuàng)建村務(wù)監(jiān)督委員會的活動，以武義縣后陳村作為典范，各地市在效仿學(xué)習(xí)經(jīng)驗后，都實行起村務(wù)監(jiān)督委員會制度，并取得了一定的實踐成果。村務(wù)監(jiān)督委員會作為一個新興的組織，維護(hù)群眾利益，滿足群眾訴求，化解農(nóng)村矛盾，對預(yù)防村級腐敗現(xiàn)象起到了威懾的作用。但是在組織和職能等方面還不是很完善，在實際推行的過程中暴露許多問題，需要進(jìn)一步反思和優(yōu)化。

一、村務(wù)監(jiān)督委員會存在的問題

（一）村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)力的虛置化

村務(wù)監(jiān)督委員會權(quán)力的虛置化是指在村級權(quán)力運(yùn)行中，由于受到某些因素的影響，村務(wù)監(jiān)督委員會無法有效行使監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致監(jiān)督功能缺位和組織設(shè)置虛化的現(xiàn)象。具體表現(xiàn)在以下四個方面：

一是成員之虛，在村民對監(jiān)督制度的知曉率低的情況下，基層政府的相關(guān)宣傳和指導(dǎo)又不到位，使村民或村民代表在推選監(jiān)督委員會成員時仍選擇在村民中較有威望的現(xiàn)任村委會或黨支部成員，形成了選舉定式。

二是內(nèi)容之虛，村務(wù)監(jiān)督委員會的工作重點就是監(jiān)督村莊集體經(jīng)濟(jì)的收支情況，沒有集體經(jīng)濟(jì)對村民私人利益的有效整合與匯聚，極易加劇村莊個體的原子化、分散性，形成單純以家庭為核心的利益細(xì)胞體，使村民自治的大部分內(nèi)容流于形式。這種村莊集體經(jīng)濟(jì)的萎縮造成了村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督內(nèi)容的空白。

三是地位之虛，村務(wù)監(jiān)督委員會具有監(jiān)督村支兩委的獨立地位，并不隸屬于村兩委，只有獲得了這種地位的獨立性和平行性，才有可能代表村民對權(quán)能較大的村兩委實施有力的監(jiān)督。但在實踐中，黨支部和村委會仍居于掌握農(nóng)村權(quán)力資源的優(yōu)勢地位，村務(wù)監(jiān)督委員會，一旦變?yōu)橄录?，那么下級對上級的監(jiān)督必然使監(jiān)督流于形式。

四是制度之虛，從目前村務(wù)監(jiān)督相關(guān)制度的制定情況來看，對于村務(wù)監(jiān)督委員會的產(chǎn)生方式、組織結(jié)構(gòu)和職責(zé)范圍等內(nèi)容都有一般性規(guī)定，但保障村務(wù)監(jiān)督委員會真正實現(xiàn)監(jiān)督職能的制度尚待完善。同時，監(jiān)督委員會成員大部分是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，只盡義務(wù)沒有權(quán)利或給予的現(xiàn)實補(bǔ)貼遠(yuǎn)低于預(yù)期收益將無法保證其工作的積極性和有效性。

（二）村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)作中監(jiān)督職能弱化

村務(wù)監(jiān)督委員會運(yùn)作中監(jiān)督職能的削弱是由于監(jiān)委會成員自身素質(zhì)有待提高，以及外部環(huán)境提供的保障措施和支持不足所致，具體體現(xiàn)在以下三個方面：

一是監(jiān)督能力不強(qiáng)。村務(wù)監(jiān)督委員會監(jiān)督能力不強(qiáng)首先是因為監(jiān)委會存在組織結(jié)構(gòu)不合理，監(jiān)督成員年齡普遍偏大、專業(yè)能力欠缺，后備人才不足等方面的問題，無法有效履行監(jiān)督職能。

二是監(jiān)督動力不足。外部環(huán)境提供給監(jiān)委會的保障措施和支持不足主要是指監(jiān)委會成員的工資福利補(bǔ)貼無法滿足日常需求，同時監(jiān)督所需的必要辦公設(shè)施與相關(guān)工作制度規(guī)范不完善。

三是監(jiān)督壓力不夠。在村民參與方面，村民參與態(tài)度冷漠，對于村務(wù)監(jiān)督工作的認(rèn)識和配合不夠，并未形成相應(yīng)的外部監(jiān)督。在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，上級部門尚未制定對村監(jiān)委會成員定期指導(dǎo)的規(guī)范和計劃，對村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)和管理缺少實質(zhì)性的建議。在績效考核方面，對村監(jiān)委會成員的績效考核和評估的過程和考評結(jié)果的反思不夠嚴(yán)格、規(guī)范，流于形式化。

（三）村務(wù)監(jiān)督委員會組織銜接和職責(zé)模糊

目前由于《村民委員會組織法》沒有明確規(guī)定村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財小組等村級監(jiān)督組織以及他們與村務(wù)監(jiān)督委員會的關(guān)系。這導(dǎo)致在實踐的過程中，村監(jiān)委與村務(wù)公開小組、民主理財小組等村務(wù)監(jiān)督組織銜接不暢，多重監(jiān)督的局面嚴(yán)重削弱了村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督地位和監(jiān)督效果。就職責(zé)而言，村級紀(jì)檢組織的主要職責(zé)主要監(jiān)督村黨務(wù)工作。此外，村級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督村監(jiān)委和監(jiān)事會履行監(jiān)督職責(zé)的情況。然而，相關(guān)的制度并未作進(jìn)一步的說明和指導(dǎo)，這就容易造成紀(jì)檢組織過多干預(yù)村務(wù)監(jiān)督委員會和監(jiān)事會的工作。從與上級紀(jì)檢部門日常聯(lián)系的角度來看，基層政府紀(jì)律監(jiān)察部門與村務(wù)監(jiān)督委員會之間的關(guān)系不夠明確。也就是說，當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和村事監(jiān)督委員會的聯(lián)系并不緊密，缺少相應(yīng)的工作指導(dǎo)和合作。

（四）村務(wù)監(jiān)督委員會受認(rèn)可度偏低

實踐中，與村支兩委會相比，村民對于村務(wù)監(jiān)督委員會的認(rèn)可度不高，對這一委員會的職責(zé)、工作內(nèi)容等方面缺乏了解，因此也就無法采取有效的方式積極的配合村監(jiān)委的工作，無法與之進(jìn)行良好的溝通。當(dāng)村民自身的利益受到損害時，他們往往選擇向村委會尋求幫助，直接與村委主任進(jìn)行溝通，如果問題在村級得不到有效解決，就會向上級部門尋求幫助，少有人考慮到村務(wù)監(jiān)督委員會所發(fā)揮的溝通職責(zé)。尤其受傳統(tǒng)思想的影響，村務(wù)監(jiān)督委員會得不到認(rèn)可，許多村民普遍認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會與村委會聯(lián)系密切，并非相對獨立的主體，如果村委會無法處理自己的問題，村務(wù)監(jiān)督委員會自然也不能。此外，很多人認(rèn)為村務(wù)監(jiān)督委員會隸屬于村委會，并不能夠?qū)崿F(xiàn)對問題的有效監(jiān)督，導(dǎo)致村務(wù)監(jiān)督委員會形同虛設(shè)，起不到任何的作用，既無法幫助人民解決問題，也無法實現(xiàn)對村干部行為的有效監(jiān)督。

二、村務(wù)監(jiān)督委員會的優(yōu)化路徑

為確保村務(wù)監(jiān)督委員會更好地服務(wù)廣大村民，推動村民自治的擴(kuò)大和發(fā)展，針對村務(wù)監(jiān)督委員建設(shè)和運(yùn)行中存在的問題，可以從增強(qiáng)獨立性、權(quán)威性、專業(yè)性和認(rèn)可度等四個方面強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會的結(jié)構(gòu)再造。

（一）理順與村級組織的關(guān)系，保持村務(wù)監(jiān)督委員會的獨立性

從獨立性來看，村務(wù)監(jiān)督委員會人員選擇、待遇及機(jī)構(gòu)是保障獨立性的重要方面。在人員構(gòu)成方面，應(yīng)當(dāng)選擇非村支兩委成員的黨員擔(dān)任村監(jiān)委的負(fù)責(zé)人，這樣既能更好的與上級紀(jì)檢機(jī)關(guān)進(jìn)行業(yè)務(wù)對接，又可以保持監(jiān)督工作的專業(yè)性和獨立性。在工作場所方面，村務(wù)監(jiān)督委員會應(yīng)當(dāng)同村支兩委一樣，有專門的辦公場所、辦公設(shè)備和工作經(jīng)費(fèi)。在工資待遇方面，村務(wù)監(jiān)督委員會成員應(yīng)享受一定的工資補(bǔ)貼，村務(wù)監(jiān)督委員會主任的工資待遇與村兩委一把手應(yīng)基本一致。

（二）有機(jī)銜接鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和民政工作，增強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會的權(quán)威性

從權(quán)威性來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和民政等工作指導(dǎo)是村監(jiān)委權(quán)威性的主要來源，要強(qiáng)化紀(jì)委監(jiān)察系統(tǒng)、民政系統(tǒng)與村務(wù)監(jiān)督委員會的有效銜接和指導(dǎo)。各地民政部門應(yīng)正確認(rèn)識村務(wù)監(jiān)督委員會制度的有效性，把村務(wù)監(jiān)督委員會視為對村民進(jìn)行有序民主化訓(xùn)練的制度平臺，并給予指導(dǎo)和引導(dǎo)。同時，紀(jì)委也不能完全放手，由于村務(wù)監(jiān)督委員會自身處罰職能較弱，民政部門也缺乏強(qiáng)制性的手段，當(dāng)村務(wù)監(jiān)督委員會遇到難于實施監(jiān)督的情況時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和民政部門應(yīng)及時作出反應(yīng)并妥善處理。尤其面對村務(wù)監(jiān)督委員會反映的村干部違紀(jì)違法問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委和民政部門應(yīng)及時調(diào)查處理以增強(qiáng)監(jiān)督的威懾力和有效性。

（三）強(qiáng)化后備人才隊伍建設(shè)，提升村務(wù)監(jiān)督委員會的專業(yè)性

從專業(yè)性來看，要加強(qiáng)對村監(jiān)委會成員的相關(guān)專業(yè)知識和技能的培訓(xùn)，同時強(qiáng)化紀(jì)委、民政系統(tǒng)等的指導(dǎo)。一是加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會后備人才建設(shè)。重視培養(yǎng)村務(wù)監(jiān)督委員會后備干部的發(fā)掘和選拔，把具有管理、財務(wù)、法律等專業(yè)知識和技能的村級青年、鄉(xiāng)鎮(zhèn)退休干部、退休教師等人才納入后備人才庫，選拔優(yōu)秀人才，按照法定程序向村民大會推薦后進(jìn)入村務(wù)監(jiān)督委員會履行職責(zé)。二是注重后續(xù)的培育和發(fā)展。新的村務(wù)監(jiān)督委員創(chuàng)建后，應(yīng)進(jìn)行崗前培訓(xùn);在平時工作中增加對監(jiān)委會成員的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，邀請審計、財政、紀(jì)檢等系統(tǒng)人員組織專題講座，提高專業(yè)知識技能;不定時選派優(yōu)秀的人才參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委、民政部門的工作，接受專業(yè)指導(dǎo)，在實踐中鍛煉和提升其專業(yè)技能。

（四）增強(qiáng)村民監(jiān)督參與感，強(qiáng)化村務(wù)監(jiān)督委員會的認(rèn)可度

除了要使群眾對民主政治問題加深理解以外，還要從操作層面，切實的提升村民參與政治生活的能力。首先要對我國當(dāng)前的實際情況進(jìn)行了解，在對經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)和借鑒的基礎(chǔ)上，設(shè)置能夠有效吸引群眾參與，與本地情況相適應(yīng)的監(jiān)督途徑。既要鼓勵村民參與，又要為其提供合理的途徑。在當(dāng)前的時代背景下，可以采用一些高科技手段，比如構(gòu)建微信公眾號的形式，將村里的大事小情發(fā)布到公眾號當(dāng)中，讓村民及時的了解信息。并且要拓寬溝通渠道，實現(xiàn)對意見的收集，再此基礎(chǔ)上對工作進(jìn)行調(diào)整。此外，要與村民構(gòu)建緊密的聯(lián)系，通過不斷的溝通了解村民最近熱議的問題，并且對問題進(jìn)行解釋;同時還能夠從村民手中獲取證據(jù)，為監(jiān)督工作的順利進(jìn)行提供保證。當(dāng)村民認(rèn)識到自身的權(quán)力得到落實，并且具備效果的時候，也就愿意積極的參與進(jìn)來，使得民主監(jiān)督的作用得到有效增強(qiáng)。

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