英國國家安全體系構建

王昉

一、英國國家安全法律體系

（一）國民防務與緊急狀態(tài)

1948年，英國政府頒布實施了《國民防務法案》。明確界定了國民防務和緊急狀態(tài)的范圍。規(guī)定了戰(zhàn)時政府的調整和恢復步驟，以及分散各地的中央政府地區(qū)辦事處與地方政府的繼續(xù)治理問題。1986年，英國通過了《和平時期國民防務法案》，進一步明確了中央政府和地方政府在應急安全管理方面的職責范圍。

不過，英國仍缺乏能夠有效協(xié)調中央與地方關系的組織機構。2000年因燃油漲價引發(fā)的抗議活動、2000年英國洪災、2001年英國口蹄疫爆發(fā)以及美國“9·11”等一系列重大公共安全事件表明，先前法案難以作出有效應對。為進一步加強應急能力建設，2001年7月，英國政府成立內閣國民緊急事態(tài)秘書處，主要負責組織協(xié)調各級政府部門以及相關利益方參與國民緊急事務的處理，進行突發(fā)事件前的研判與訓練、風險評估和事后恢復工作。

為了更有效地應對各類緊急事態(tài)，英國試圖建立一套從地方到中央的應急管理框架和立法體系。2004年11月，英國議會通過《國民緊急應變法》，取代此前的相關立法。該法界定了緊急事態(tài)，規(guī)定了從地方到中央各級應急管理機構的角色和職責、規(guī)范了應急管理機構的行動，并授予政府緊急事態(tài)權力，明確政府在緊急狀態(tài)時期為應對突發(fā)事件可以進行臨時立法。

根據(jù)《國民緊急應變法》的有關規(guī)定，英國政府制定了《緊急應變與復原準則》，明確地方政府根據(jù)嚴重程度可以將緊急事態(tài)分為三級，并判斷是否需要跨機構合作，同時明確了其中的指揮層級、操作程序、信息傳遞等具體問題。全國重大緊急事態(tài)發(fā)生時，中央政府負責處理，首相為最高行政長官，并啟動最高應急機構“內閣緊急應變會”，國民緊急事態(tài)秘書處協(xié)調處理跨部門跨機構事務。

經過一系列調整，英國在國民防務與緊急事態(tài)的法律體系建設日趨完善。

（二）反恐怖主義

為了應對恐怖主義威脅，英國建立了針對恐怖主義犯罪嫌疑人的預防性控制體系。英國2000年7月20日通過了《2000年反恐怖主義法》，該法屬于永久性立法，取代了此前針對北愛分裂和恐怖主義的《北愛爾蘭（緊急規(guī)定）》等法律。

“9·11”恐怖襲擊事件后，英國議會于2001年11月通過了《反恐怖主義、犯罪和安全法》。規(guī)定可對恐怖分子實施金融監(jiān)管和制裁。該法第四部分，針對國際恐怖活動嫌疑人創(chuàng)設了預防性羈押制度，以限制其在英國的活動。這一制度的內容包括對國家恐怖嫌疑人身份的認定、驅逐、羈押、保釋及相應的權利救濟程序。規(guī)定英國政府可以對因人權法緣故無法驅逐出境，又無法提起刑事訴訟的外國恐怖主義嫌疑人剝奪自由，進行無限期羈押直至其自愿離開英國或有他國愿意接收為止。由于違反《人權法》，2004年12月16日，英國上議院最終裁定該法案內容包含對外國人的歧視性內容，英國政府不得不廢除該法案。

2005年12月，英國議會通過了《預防恐怖主義法》，去掉了針對外國人的歧視性內容。該法中的預防性措施被稱為“控制令”（Control Order）。該措施可以要求被控制人長時間待在其住所內（最長可達18小時），不得使用電話和互聯(lián)網，甚至可以強制被控制人到另一地區(qū)居住。不少人認為這些措施過分地限制了人身自由。另外，在控制令的決策程序中，政府可以使用來自情報機關的秘密證據(jù)，而當事人卻無法直接對證據(jù)進行質證。歐洲人權法院以及英國上議院的判決裁定，這樣的程序侵犯了被控制人“獲得公正審判的權利”。鑒于法律上的正義以及在執(zhí)行期間出現(xiàn)的問題，英國政府再次對該法進行了修改。

2005年倫敦“7·7”恐怖襲擊后，英國制定《2006年反恐怖主義法》，將鼓勵、縱容恐怖主義定義為刑事犯罪。包括：宣揚恐怖主義、傳播恐怖主義刊物（如傳播恐怖主義出版物、通過互聯(lián)網傳播恐怖主義宣傳資料等），準備、策劃或協(xié)助他人從事恐怖主義活動，指導或接受恐怖主義培訓，參加恐怖主義訓練營等，還規(guī)定對證據(jù)不足、尚無法起訴的恐怖犯罪嫌疑人可適用監(jiān)控令予以嚴格管制。

2011年12月，《恐怖主義預防和偵查措施法》獲得議會通過。在廢除“控制令”制度的基礎上繼承了《預防恐怖主義法》的大部分內容。全文共11章和8個附件。核心內容是針對恐怖主義嫌疑人的人身控制體系，并通過“限制令”實施。該法第3條第1款規(guī)定，限制令的使用對象為內政部有合理理由相信的“正在或已經參與恐怖主義相關活動”的個人。所謂“與恐怖主義相關活動”（Terrorism-related activity），法律將其范圍界定為四類：實施、籌備、煽動實施恐怖主義行為;為實施、籌備煽動恐怖主義的行為提供便利和鼓勵;明知他人參與恐怖主義活動而為其提供支持和幫助;其他恐怖主義行為。該法的附件還列舉了12項先執(zhí)行措施，政府可以根據(jù)當事人的具體情況選擇其中的一種或多種適用。每一項限制措施的初始有效期為一年。即將屆滿時，當政府認為當事人仍然符合使用條件，可以將有效期延長一年，但只能延長一次?！犊植乐髁x預防和偵查措施法》的有效期為五年，除非經過議會批準延長，到期將會自動失效。

為應對“伊斯蘭國”的國際招募、網絡恐怖主義、涉恐極端主義思潮蔓延等嚴重威脅，2015年，英國議會頒布了《2015反恐與安全法案》，以更大力度組織英國人到國外參戰(zhàn)，要求中小學、大學等幫助防止青少年被思想極端化，禁止保險公司提供贖金保險，航空公司必須有效地提供乘客信息，等等。

2019年11月以來，英國已發(fā)生多起由自動釋放的恐怖分子策劃的恐怖襲擊事件。2020年2月2日，英國倫敦南部發(fā)生一起持刀襲擊事件，兇手蘇德什·安曼（Sudesh Amman）在刺傷兩人后被警察當場擊斃，而這一事件的發(fā)生距離安曼自動獲釋僅過去不到半個月。在2月2日的襲擊事件后，英國政府擔心其他恐怖分子通過同一途徑被釋放，如原定于2月28日出獄的穆罕默德·扎希爾·汗（Mohammed Zahir Khan）。此人曾在社交平臺上大肆發(fā)布煽動性信息鼓動恐怖襲擊。2020年2月26日，英國《緊急反恐法》生效，阻止釋放正在服刑且刑期過半、具有恐襲嫌疑的重刑犯。規(guī)定只有在犯人刑期即將結束且獨立的假釋委員會評估通過后，才有可能得到釋放，且出獄后會受到最嚴格監(jiān)視和控制。根據(jù)該法律要求，約50名刑期過半的恐怖分子將不會得到釋放，而是繼續(xù)服刑等待評估。

（三）國家情報秘密

英國早在1911年和1920年就先后頒布國家保密法，規(guī)定公職人員未經授權傳播和泄露任何官方信息構成犯罪且該罪的構成不以故意為必要條件。1989年，英國政府頒布了新的國家保密法。新法縮小了國家秘密的范圍，將國家秘密界定為安全與情報、國防、國際關系、犯罪和特別調查權、未經許可泄露或秘密轉交的信息和交給外國或國際組織的秘密信息。由于英國沒有設立專門的保密機構，該法的具體執(zhí)行由司法部負責，首相安全事務顧問在保密方面向首相負責。內閣辦公室秘書處負責制定政策，進行保密檢查確保不發(fā)生泄密問題。各部門設有保密專員，負責定密、制定保密制度，等等。

1989年，英國議會頒布了《國家安全機構法》，首次將情報機構的活動納入法治軌道，明確了各相關機構的職責權限和管轄范圍。根據(jù)《1994年情報機構法》，英國成立了情報和安全委員會，負責審查安全局、秘密情報局和政府通信總部的財政支出、行政行為和政策制定。委員會由九名來自上下議院的議員組成，他們經由首相和反對黨領導人磋商后任命，內閣成員不得兼任。委員會每年向首相遞交報告，由首相刪除有礙國家安全的內容后送交議會審議。上述兩個法律和《2000年調查權規(guī)范法》一并規(guī)范了國家安全機構的調查活動，明確了對國家安全機構的監(jiān)督機制。

二、英國國家安全的中樞指揮系統(tǒng)——英國國家安全委員會

2010年5月卡梅倫就職后，宣布建立國家安全委員會。英國國家安全委員會成為目前英國最高安全決策機構，在國家戰(zhàn)略層面上整合相關資源來處理英國安全問題，以便及時有效地進行解決。它的建立集中體現(xiàn)了英國的“大國安全”戰(zhàn)略。

（一）英國國家安全委員會的建立及組織結構

英國國家安全委員會具有很高的權威性。作為英國國家安全的中樞指揮系統(tǒng)，它負責英國國家安全事務的戰(zhàn)略規(guī)劃、協(xié)調不同部門之間的觀點、解決不同派別之間的矛盾。人員的組成充分保證了該委員會在英國安全決策中的最高地位和權威性，使得英國在應對安全問題和作出安全決策時效率更高。

英國國家安全委員會由首相擔任主席，常任成員包括副首相、外交和聯(lián)邦事務大臣、財政大臣、國際發(fā)展大臣、內政大臣、國防大臣、政府政策內閣部長、財政部首席大臣、能源和氣候變化大臣。在涉及具體議題時，其他內閣成員如情報部門首腦、國防參謀機構的負責人也按要求參會。英國國家安全委員會是政府關于國家安全主要集體討論論壇，在首相的主持下，每周碰頭一次，也可以根據(jù)國家安全事務需要舉行臨時性會議。由于英國國家安全委員會沒有法律基礎，因此在涉及相關法律的安全議題時，還會邀請英國總檢察長或副總檢察長等官員參加會議。如圖一所示，英國國家安全委員會下設負責威脅、災害、恢復和突發(fā)事件委員會;核威懾與安全委員會;網絡計劃與政策發(fā)展委員會;反恐事務委員會;實施戰(zhàn)略防務與安全評估與安全戰(zhàn)略委員會。此外，英國國家安全委員會設有常設秘書機構——國家安全秘書處，并設國家安全顧問作為秘書處負責人，負責處理英國國家安全委員會的日常事務，為英國國家安全委員會會議討論、決議和協(xié)調做準備。

（二）特蕾莎·梅政府對國家安全委員會的調整與改革

特蕾莎·梅于2016年7月接替因英國“脫歐”公投辭職的卡梅倫擔任英國新一任首相。特蕾莎·梅首相上臺后，英國面臨的國內外安全環(huán)境發(fā)生了一些變化，恐怖主義對英國的威脅更加嚴重，由英國“脫歐”帶來的一系列安全問題正考驗著特蕾莎·梅政府的執(zhí)政智慧?；诖?，特蕾莎·梅首相對英國國家安全委員會進行了相應的調整與改革，以滿足英國當時的安全需要。

特蕾莎·梅政府執(zhí)政后基本延續(xù)了卡梅倫時期英國國家安全委員會的組織架構，常任成員沒有發(fā)生大的變化。但是特蕾莎·梅首相撤銷了原來隸屬于英國國家安全委員會下屬委員會的敘利亞和伊拉克委員會，并強化了實施戰(zhàn)略防務與安全評估與安全戰(zhàn)略委員會，由內政大臣取代原來的蘭開斯特公爵大臣擔任該委員會的主席。該委員會主要成員由內政大臣（主席），外交和聯(lián)邦事務大臣，國防大臣，商業(yè)、能源和產業(yè)戰(zhàn)略大臣，國際發(fā)展大臣，財政部首席大臣組成，其他大臣根據(jù)會議需要酌情參會。特蕾莎·梅政府還加強英國情報機構的權力，確保英國國家安全委員會獲取更豐富、及時的情報。到2021年，對安全和情報機構的額外投入將達到25億英鎊，以保證他們有能力維護國家安全的優(yōu)先事項，并且設法招募1900多名安保和情報人員以應對全球安全威脅。2016年11月，《調查權力法案》獲得批準，該法賦予執(zhí)法部門和情報安全機構獲得通訊數(shù)據(jù)的權力。

特蕾莎·梅政府在2016年9月推出了國防創(chuàng)新計劃，政府將尋求新技術與方法，作為國防部實時應對未來挑戰(zhàn)的一部分。該倡議主要包括以下四個方面的內容：成立一個新的國防部顧問小組，理清發(fā)展思路;成立防務與安全加速器，幫助私營部門、盟友、學術界將思想變成創(chuàng)新解決方案，從中小型企業(yè)、更廣泛的行業(yè)和學術界通過競爭獲得新的解決方案;設立“創(chuàng)新與研究深入見解小組”，收集政府其他部門、學術界、工業(yè)部門及主要盟友的相關信息;擴大“國防創(chuàng)新基金”，國防部設立了總額約八億英鎊的“國防創(chuàng)新基金”，支持未來創(chuàng)新解決方案開發(fā)與交付，并吸引非國防企業(yè)提供創(chuàng)造性的軍事與安全解決方案。

英國國家安全委員會在應對具體安全威脅上發(fā)揮了重要作用。自建立之日起，由于首相全權負責、重要大臣悉數(shù)出席的特殊身份，使得其在應對安全威脅、作出安全決策方面發(fā)揮了重要的作用，這其中包括英國從阿富汗撤軍等重大安全決策。英國國家安全委員會作為英國安全決策的一個重要平臺，使首相和各位內閣大臣可以就安全問題在這里自由交流。2011年利比亞危機爆發(fā)后，英國國家安全委員會迅速作出反應，認為“英國在該地區(qū)存在著廣泛的安全利益，它為英國提供了一個機會，使它的安全戰(zhàn)略利益與它反對專制主義所支撐的規(guī)范性價值觀相符合”。英國國家安全委員會下設專門處理利比亞危機的利比亞委員會，從2011年3月20日到10月25日共舉行了62次會議。其中，首相擔任主席的36次，副首相和外交大臣擔任主席的各13次。這些措施有效地協(xié)調了各部門的運轉，彰顯了新建立的英國國家安全委員會工作的效率。英國國家安全委員會推動了英國重大安全決策的實施，英國開始建立第一艘“無畏級”核潛艇保持獨立核威懾，310億英鎊的投入方案為北約集體防御提供了堅實的基礎，確保對歐洲—大西洋安全承諾可以維持到2060年左右。增加軍隊數(shù)量幫助訓練伊拉克軍隊，增加對伊拉克、索馬里的人道主義援助，增加聯(lián)合國維和部隊中英國軍人的數(shù)量。發(fā)起倡議以聯(lián)合國的名義打擊現(xiàn)代奴隸制和追究恐怖組織“伊斯蘭國”法律責任的行動。推動聯(lián)合國有史以來第一次對確保民航安全作出的決議，幫助安全地消除利比亞境內的500噸化學武器。

英國國家安全委員會縝密和完善的組織系統(tǒng)是其有效發(fā)揮作用的物質載體，同時也體現(xiàn)了英國國家安全決策治理的職能化、專業(yè)化。

（責任編輯：馮苗苗）