俄羅斯國家安全立法和實(shí)踐

蔣文軍 李皛

一、俄羅斯國家安全法律體系

俄羅斯國家安全法律體系包括一系列不同效力等級(jí)和效力范圍的法律文件，主要有聯(lián)邦憲法、聯(lián)邦憲法性法律及其他聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令、俄羅斯政府規(guī)章，以及跨部門規(guī)章和部門規(guī)章。俄羅斯的國家安全立法實(shí)行綜合性立法、專門立法與分散立法相結(jié)合的立法模式，重要相關(guān)法律包括《俄聯(lián)邦憲法》《俄聯(lián)邦安全法》《俄聯(lián)邦安全局法》《偵緝行動(dòng)法》《對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)法》《國防法》《俄聯(lián)邦國境法》《武器法》《反對(duì)恐怖主義法》《緊急狀態(tài)法》《戰(zhàn)爭狀態(tài)法》《信息、信息技術(shù)和信息保護(hù)法》《國家秘密法》，等等。

《俄聯(lián)邦憲法》和《俄聯(lián)邦安全法》是俄羅斯國家安全制度的基本法。《俄聯(lián)邦憲法》確立了俄羅斯國家安全的概念范疇和根本原則，各種國家安全相關(guān)法規(guī)及機(jī)構(gòu)，其訂立與設(shè)置的程序和目的、實(shí)施范圍和工作內(nèi)容等必須遵循憲法的規(guī)定?！抖砺?lián)邦憲法》規(guī)定，聯(lián)邦憲法和聯(lián)邦法律在俄羅斯聯(lián)邦全境擁有至高無上的地位。自普京出任總統(tǒng)以來，采取多項(xiàng)措施不斷強(qiáng)化中央權(quán)威，確保各聯(lián)邦主體立法、司法和行政機(jī)關(guān)必須服從聯(lián)邦憲法與聯(lián)邦法律。2010年頒布的新《俄聯(lián)邦安全法》是俄羅斯國家安全法律體系的基石。

《俄聯(lián)邦安全法》分四章，共20條。第一章是總則部分，明確指出安全法適用于國家安全、公共安全、生態(tài)安全、人員安全、法律規(guī)定的其他安全活動(dòng)的內(nèi)涵和基本原則，確定了俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議的地位、聯(lián)邦和地方權(quán)力機(jī)構(gòu)的職能。第二章規(guī)定了國家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)關(guān)、自治地方和其他權(quán)力機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，第三章明確了安全會(huì)議的地位、性質(zhì)、任務(wù)、職能、成員、書記、活動(dòng)組織、決議，第四章規(guī)定了該法生效時(shí)間及相應(yīng)失效的法律。

俄羅斯國家安全的基本原則包括：尊重和保護(hù)公民自由和權(quán)利，合法性，安全預(yù)防措施優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力機(jī)關(guān)、聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)關(guān)、地方和其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)與公共團(tuán)體、國際組織和公民共同維護(hù)安全。俄羅斯國家安全范疇包括：預(yù)測、辨識(shí)、分析和評(píng)估安全威脅，確定國家安全政策和戰(zhàn)略規(guī)劃方向，制定國家安全法規(guī)，制定和實(shí)施一整套長期操作措施以辨識(shí)、預(yù)防、消除安全威脅。

俄羅斯國家安全政策是政治、組織、社會(huì)經(jīng)濟(jì)、軍事、法律、信息和其他措施的總和，是俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)政外交政策的一部分。國家安全政策的總體方向由總統(tǒng)確定，由聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)關(guān)、地方機(jī)關(guān)依照國家安全戰(zhàn)略和聯(lián)邦安全會(huì)議提交總統(tǒng)批準(zhǔn)的其他文件實(shí)施，公民和公共團(tuán)體參與實(shí)施國家安全政策。

俄羅斯維護(hù)國家安全的法律基礎(chǔ)是聯(lián)邦憲法和法律、國際法原則、國際條約、其他規(guī)范性法律文件、各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)在職權(quán)范圍內(nèi)通過的關(guān)于國家安全的規(guī)范性法律文件，等等。

俄羅斯依國際法準(zhǔn)則和國際條約開展國家安全領(lǐng)域的國際合作，保護(hù)俄羅斯國家主權(quán)和領(lǐng)土完整，保護(hù)海外俄羅斯公民的合法權(quán)益，加強(qiáng)與戰(zhàn)略伙伴的合作關(guān)系，參與國際組織安全事務(wù)，發(fā)展雙邊和多邊關(guān)系維護(hù)國家安全，協(xié)助解決沖突，參加維和行動(dòng)。

俄羅斯聯(lián)邦安全法賦予總統(tǒng)極大的權(quán)力?？偨y(tǒng)有權(quán)組建并領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦安全會(huì)議，確定國家安全政策總體方向，批準(zhǔn)國家安全戰(zhàn)略，宣布聯(lián)邦和地方的緊急狀態(tài)，實(shí)施特別經(jīng)濟(jì)措施維護(hù)安全，打擊恐怖主義和極端主義活動(dòng)，憲法和法律授予維護(hù)安全的其他權(quán)力。俄羅斯杜馬負(fù)責(zé)通過國家安全法律。俄羅斯聯(lián)邦政府參與制定和實(shí)施國家安全總體政策，設(shè)立聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)關(guān)并向聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)關(guān)、聯(lián)邦主體執(zhí)行機(jī)關(guān)、地方機(jī)關(guān)履行國家安全職能提供必要的資源。

二、俄羅斯國家安全的主要決策和執(zhí)行機(jī)關(guān)

俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議是俄羅斯國家安全的主要決策機(jī)關(guān)。自1992年成立以來數(shù)次改組，依據(jù)《俄聯(lián)邦憲法》規(guī)定，安全會(huì)議與聯(lián)邦政府、中央銀行、憲法法院、最高法院、最高仲裁院、最高檢察院、總統(tǒng)辦公室、武裝力量指揮部共同構(gòu)成俄羅斯重要的國家機(jī)構(gòu)。2010年新《俄聯(lián)邦安全法》規(guī)定：“俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議是憲法咨詢機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在俄聯(lián)邦總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下制定關(guān)于安全問題的決定?！倍砹_斯聯(lián)邦安全會(huì)議由俄總統(tǒng)依據(jù)其憲法權(quán)力全權(quán)領(lǐng)導(dǎo)，為總統(tǒng)行使國家安全權(quán)力提供條件，制定國家安全政策，向總統(tǒng)提出相關(guān)建議，其主要職能包括：審議國家安全、國防組織和生產(chǎn)、軍隊(duì)建設(shè)、與外國軍事技術(shù)合作、維護(hù)國家憲法體制、維護(hù)國家主權(quán)、維護(hù)國家獨(dú)立與領(lǐng)土完整、安全國際合作及其他相關(guān)事務(wù)，分析關(guān)于國家安全政策的實(shí)施、社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)形勢及遵守人權(quán)和自由的有關(guān)情報(bào)，制定和修訂國家安全戰(zhàn)略、相關(guān)文件、國家安全規(guī)范和指標(biāo)，制定安全戰(zhàn)略規(guī)劃，審議俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議職權(quán)范圍內(nèi)的法案和規(guī)章草案，為總統(tǒng)起草安全法案，監(jiān)督聯(lián)邦執(zhí)行機(jī)關(guān)的安全工作，組織聯(lián)邦安全方案并監(jiān)督實(shí)施，開展俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議的相關(guān)科學(xué)研究，完成總統(tǒng)交辦的其他事項(xiàng)和任務(wù)。

俄聯(lián)邦軍隊(duì)以及以俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部（MVD）為代表的執(zhí)法機(jī)關(guān)、以俄聯(lián)邦安全局（FSB）為代表的情報(bào)機(jī)關(guān)、以國民警衛(wèi)隊(duì)（又譯為國家近衛(wèi)軍，F(xiàn)SVNG）為代表的專門武裝力量是俄羅斯國家安全的主要執(zhí)行機(jī)關(guān)。

俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部是俄羅斯的主要執(zhí)法機(jī)關(guān)。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，但各聯(lián)邦主體（車臣共和國除外）的內(nèi)務(wù)部機(jī)關(guān)均為俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部直接領(lǐng)導(dǎo)下的分支機(jī)構(gòu)。內(nèi)務(wù)部除打擊一般犯罪外，也是反恐怖、防范“顏色革命”的主要力量，內(nèi)務(wù)部曾下轄強(qiáng)大的特種警察部隊(duì)，總兵力約4.5萬人。內(nèi)務(wù)部于2008年設(shè)立打擊極端主義總局，其職能包括參與打擊極端主義政策的制定和修訂，組織、領(lǐng)導(dǎo)各內(nèi)務(wù)部機(jī)關(guān)打擊極端主義犯罪和極端主義組織的活動(dòng)。2016年內(nèi)務(wù)部進(jìn)行大規(guī)模機(jī)構(gòu)改革，原先的獨(dú)立機(jī)關(guān)俄聯(lián)邦藥物管制局和俄聯(lián)邦移民局被并入。與此同時(shí)，以內(nèi)務(wù)部所轄的特種警察部隊(duì)等武裝力量為基礎(chǔ)，組建了獨(dú)立的國民警衛(wèi)隊(duì)。

俄聯(lián)邦安全局是蘇聯(lián)“克格勃”的主要繼承機(jī)構(gòu)之一，相對(duì)于俄羅斯其他對(duì)外情報(bào)機(jī)關(guān)，其主要在國內(nèi)履行職責(zé)，包括反間諜、捍衛(wèi)憲政秩序與反恐怖、邊境保衛(wèi)、維護(hù)金融安全以及參與調(diào)查其他類型的重大犯罪，在俄羅斯各聯(lián)邦主體及軍隊(duì)等部門設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。目前俄聯(lián)邦安全局旗下?lián)碛小鞍柗ā迸c“信號(hào)旗”兩支特種部隊(duì)，其設(shè)在國內(nèi)主要城市的各個(gè)分局也部署有地方特種部隊(duì)，總兵力約4000人，2003年該局合并了原俄聯(lián)邦邊防局和俄聯(lián)邦政府通訊與信息局的大部分職權(quán)。出于反恐斗爭的需要，自2010年起俄聯(lián)邦安全局被賦予了一定的執(zhí)法權(quán)，安全局官員可依法向公民發(fā)出警告，如被警告人違反安全局命令，可能被逮捕并被羈押不超過15天。

俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊(duì)于2016年成立，以原轄于內(nèi)務(wù)部的多支特種警察部隊(duì)，俄軍傘兵、空軍、海軍及憲兵部隊(duì)的部分人員，以及俄聯(lián)邦緊急情況部下屬民防、消防、救援等部門的部分人員為基礎(chǔ)整合而成，現(xiàn)有總兵力約34萬人，分別部署在按照全國八個(gè)聯(lián)邦管區(qū)劃分的八個(gè)國民警衛(wèi)區(qū)。俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊(duì)是主要致力于維護(hù)國內(nèi)秩序、保衛(wèi)政權(quán)安全的武裝力量，直接服從于俄羅斯總統(tǒng)。其職能包括配合國家安全局保衛(wèi)邊境安全、反恐、打擊嚴(yán)重有組織犯罪、保護(hù)公共安全和秩序、保衛(wèi)重要國家設(shè)施等。此外，俄聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊(duì)還被賦予了管理、監(jiān)督俄羅斯國內(nèi)私人保安公司及民間持槍情況的職權(quán)。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，國民警衛(wèi)隊(duì)也將為俄軍提供支援。國民警衛(wèi)隊(duì)的成立增強(qiáng)了俄羅斯以軍事手段回應(yīng)極端主義與“顏色革命”等安全威脅的能力，原俄聯(lián)邦國防部第一副部長、武裝力量總參謀長，現(xiàn)任國民警衛(wèi)隊(duì)顧問尤里·巴盧耶夫斯基上將指出，國民警衛(wèi)隊(duì)將與正規(guī)軍合作應(yīng)對(duì)“21世紀(jì)的新型戰(zhàn)爭威脅”，即“不是以占領(lǐng)領(lǐng)土為目的，而是企圖改變他國政治制度，控制他國人民”?！邦伾锩本褪沁@一新型戰(zhàn)爭威脅的重要表現(xiàn)。

三、俄羅斯維護(hù)國家安全實(shí)踐

（一）不斷更新俄羅斯國家安全戰(zhàn)略

國家安全戰(zhàn)略是確保俄羅斯國家安全任務(wù)、目標(biāo)、方針和措施的重要文件，對(duì)維護(hù)國家安全、確定國家戰(zhàn)略和利益方向具有重要意義。俄羅斯于1992年繼承蘇聯(lián)后，便著手編制《俄羅斯聯(lián)邦國家安全構(gòu)想》，于1997年由總統(tǒng)頒布。此后，俄羅斯持續(xù)面臨嚴(yán)峻的國家安全挑戰(zhàn)。經(jīng)歷了反對(duì)北約東擴(kuò)、防范顏色革命、打擊國內(nèi)外極端主義勢力、敘利亞戰(zhàn)爭以及與格魯吉亞、烏克蘭等國的沖突等保障國家安全的重大斗爭后，普京政府不斷推動(dòng)俄羅斯國家安全法律體系的革新，以適應(yīng)國內(nèi)形勢的發(fā)展變化。2009年底，俄總統(tǒng)批準(zhǔn)了《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，標(biāo)志著冷戰(zhàn)后俄羅斯國家安全學(xué)說和國家安全體系構(gòu)建的重大變化。該戰(zhàn)略體現(xiàn)了俄羅斯在新時(shí)期形成的全球視野、綜合全面、與時(shí)俱進(jìn)的國家安全觀。它強(qiáng)調(diào)了在全球化進(jìn)程中，國家間競爭與發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的國際沖突不斷加劇，世界各國都面臨極端主義、跨國犯罪、環(huán)境危機(jī)、顏色革命、武器擴(kuò)散等全球性非傳統(tǒng)安全威脅越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn);指出維護(hù)國家利益是俄羅斯保障國家安全的出發(fā)點(diǎn)，在強(qiáng)調(diào)重視經(jīng)濟(jì)、文化、科技、信息等各領(lǐng)域國家安全的同時(shí)，仍高度重視國防能力建設(shè)，強(qiáng)調(diào)軍事力量是保障國家安全的最重要手段。2015年底，面對(duì)更加復(fù)雜多變的國際國內(nèi)局勢，俄羅斯出臺(tái)新的《2020年前俄聯(lián)邦國家安全戰(zhàn)略》，進(jìn)一步突出對(duì)全球化、信息化時(shí)代新型全球性非傳統(tǒng)安全威脅的有效應(yīng)對(duì)。該戰(zhàn)略進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了美國等西方國家策動(dòng)“顏色革命”的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)，并指出，在國際格局向多極化演變的過程中，全球與區(qū)域的不穩(wěn)定性持續(xù)上升，特別是一些國家企圖利用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)其地緣政治目標(biāo)，例如通過媒體操縱公眾意識(shí)，使信息領(lǐng)域的對(duì)抗不斷加劇;利用信息技術(shù)傳播和促進(jìn)各種極端主義思想已成為國家安全面臨的主要威脅之一。2015年的新版國家安全戰(zhàn)略共六章116條，系統(tǒng)闡述了俄羅斯對(duì)于當(dāng)前安全形勢的觀點(diǎn)和判斷。

（二）實(shí)施恢復(fù)控制克里米亞等重大國家安全決策

2013年底烏克蘭爆發(fā)“顏色革命”后，俄羅斯不斷關(guān)注烏克蘭局勢對(duì)俄國家安全的影響。公開資料顯示，烏克蘭危機(jī)爆發(fā)后，2014年1月24日、1月31日、2月21日、2月25日、3月6日、3月13日、3月21日、3月28日、4月11日、5月8日、5月19日、6月20日、6月26日，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議常務(wù)委員會(huì)召開了12次協(xié)調(diào)會(huì)議和一次俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議討論烏克蘭問題。俄總統(tǒng)普京于2014年2月23日作出“我們必須開始致力于收回克里米亞”的決策，2月25日，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議常務(wù)委員會(huì)會(huì)議決定出手干預(yù)克里米亞局勢，恢復(fù)俄羅斯對(duì)克里米亞的控制。此后數(shù)天內(nèi)，親俄羅斯群眾、當(dāng)?shù)匚溲b力量和不明身份的武裝人員控制了克里米亞戰(zhàn)略要地和重要機(jī)關(guān)，親俄羅斯的政治家謝爾蓋·阿克索諾夫隨后控制了克里米亞政局。2014年3月4日，普京總統(tǒng)表示，如果烏克蘭發(fā)生革命，那將是一個(gè)俄羅斯尚未與之締結(jié)任何條約的新國家，從而為俄羅斯恢復(fù)控制克里米亞提供了合法性聲明。3月13日，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議常務(wù)委員會(huì)在索契舉行會(huì)議，討論俄被迫卷入與克里米亞關(guān)系事宜，3月16日，克里米亞地區(qū)舉行全民公投，97%的選民投票支持加入俄羅斯，3月17日，克里米亞宣布從烏克蘭獨(dú)立并申請(qǐng)加入俄羅斯聯(lián)邦，3月18日，俄羅斯總統(tǒng)普京宣布克里米亞成為俄羅斯的一部分，3月21日，俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議討論了美國對(duì)俄制裁、俄與北約合作項(xiàng)目受到的影響、聯(lián)合國和歐洲安全合作組織派觀察員到烏克蘭東部和東南部地區(qū)、克里米亞烏克蘭駐軍自愿加入俄羅斯武裝部隊(duì)、俄烏能源和債務(wù)事宜等，3月28日的俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議決定向杜馬提出退出俄烏兩國關(guān)于黑海艦隊(duì)的若干協(xié)議，并決定增補(bǔ)總統(tǒng)駐克里米亞全權(quán)代表為俄羅斯聯(lián)邦安全會(huì)議成員。2014年4月17日，普京總統(tǒng)承認(rèn)了俄羅斯曾直接干預(yù)克里米亞局勢，并感謝俄羅斯軍方支持克里米亞親俄民眾，稱俄羅斯的干預(yù)是“確保克里米亞人民能夠自由表達(dá)其意愿的適當(dāng)條件”所必需的。2014年5月9日，俄羅斯刑法修正案生效，“煽動(dòng)反對(duì)俄聯(lián)邦領(lǐng)土完整”被定為刑事犯罪。2015年7月，時(shí)任俄羅斯總理梅德韋杰夫宣布克里米亞已完全融入俄羅斯。

（三）持續(xù)打擊極端主義及外國間諜活動(dòng)

俄聯(lián)邦安全局局長擔(dān)任國家反恐委員會(huì)主席，與俄聯(lián)邦內(nèi)務(wù)部等強(qiáng)力部門緊密合作。據(jù)俄官方透露，僅2018年，俄強(qiáng)力部門成功阻止36起恐怖主義性質(zhì)的犯罪圖謀，行動(dòng)中共消滅69名恐怖分子，逮捕37名恐怖組織頭目，封堵關(guān)停6.4萬個(gè)傳播恐怖和極端主義信息的網(wǎng)站。俄聯(lián)邦安全局與內(nèi)務(wù)部協(xié)作，將一萬多名涉嫌參與極端、恐怖主義活動(dòng)的外國人列入禁止入境人員名單，另有60多名俄羅斯和外國公民被阻止出境前往中東沖突地區(qū)。僅2017年、2018年，俄羅斯反間諜機(jī)構(gòu)分別破獲了469名和594名外國間諜。2016年9月，俄聯(lián)邦安全局逮捕烏克蘭記者蘇先科，2018年6月，俄法院以間諜罪判處其12年徒刑。2018年12月，又逮捕了美國商人保羅·惠蘭，2020年6月，其因間諜罪被判處16年徒刑。

（責(zé)任編輯：馮苗苗）