涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化研究

摘 要：綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化有利于有利于維護(hù)社會(huì)秩序、提高行政效率、落實(shí)依法行政。涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中存在法律依據(jù)不足、權(quán)限劃分不明、行政裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)等問題。對(duì)此，需要完善綜合行政執(zhí)法相關(guān)依據(jù)、健全綜合執(zhí)法主體權(quán)限規(guī)定、促進(jìn)執(zhí)法裁量的規(guī)范化等。

關(guān)鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政裁量;規(guī)范化

一、綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的意義

（一）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有利于維護(hù)社會(huì)秩序

良好的社會(huì)秩序包括制度規(guī)則的公平公正、制度的穩(wěn)定、制度的有序運(yùn)行。良好的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)秩序已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障公民生活、推進(jìn)國家長治久安的前提條件。隨著中國社會(huì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，我們?cè)谑称钒踩?、工商?zhí)法、環(huán)境保護(hù)、城市管理等方面存在的問題，也對(duì)于政府行政提出了更高的要求。綜合行政執(zhí)法就是對(duì)原先分散執(zhí)法的集中和改革，其任務(wù)在于化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)環(huán)境秩序和諧穩(wěn)定，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。在此過程中，行政主體還需要不斷提高執(zhí)法專業(yè)化水平、理順執(zhí)法機(jī)制，為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理提供保障。

（二）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于提高行政效率

效率是行政的生命，我們推進(jìn)依法行政要在保障執(zhí)法公平公正的同時(shí)保證執(zhí)法效率，正如有一句諺語所講“遲到的正義等于非正義”。綜合行政執(zhí)法需要解決行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題，目的就在于提高行政效率，促進(jìn)依法行政。綜合行政執(zhí)法的改革，要求執(zhí)法的重心不斷下移，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，配齊行政執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法效率。綜合行政執(zhí)法，既可以避免執(zhí)法中的推諉扯皮和執(zhí)法盲區(qū)，而且有助于將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，保證及早發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，提高行政效率。

（三）綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于落實(shí)依法行政

作為依法治國的重要內(nèi)容，依法行政不僅要求行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立，而且要求其依法行使權(quán)力及承擔(dān)責(zé)任。同時(shí)，依法行政，也是憲法和法律針對(duì)行政機(jī)關(guān)的基本要求。我們推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員下沉，首先要解決的就是行政機(jī)關(guān)依法設(shè)立的問題。只有通過法律法規(guī)的規(guī)定和授權(quán)，使綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)成為合法的執(zhí)法主體，才能為依法行政提供基礎(chǔ)。實(shí)踐中，有些基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的執(zhí)法空白、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法等問題，就是沒有依法行使權(quán)力的表現(xiàn)。對(duì)此，我們應(yīng)通過主體和權(quán)力的調(diào)整，使得執(zhí)法主體能夠嚴(yán)格、全面依照法律法規(guī)行使權(quán)力。另外，隨著執(zhí)法主體權(quán)力范圍的擴(kuò)大，其承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)隨之增大，如果出現(xiàn)執(zhí)法不公平、執(zhí)法漏洞、暴力執(zhí)法、執(zhí)法惰怠等問題，執(zhí)法主體也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中的問題表象

目前，涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法改革仍然未完成，雖然有的地方取得了一定成績，但是綜合行政執(zhí)法規(guī)范化方面仍然存在一些問題值得反思。

（一）行政執(zhí)法的法律依據(jù)不足

首先，職責(zé)范圍的依據(jù)不足。不管是行政許可法、行政強(qiáng)制法、行政處罰法，還是其他法規(guī)規(guī)定，都缺乏對(duì)于綜合行政執(zhí)法的具體規(guī)定。在綜合行政執(zhí)法中，執(zhí)法主體明確了，執(zhí)法方式、程序和界限如何規(guī)范仍然存在一些問題，這些問題不解決，多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法現(xiàn)象就可能死灰復(fù)燃。在近年來的綜合行政執(zhí)法立法探索中，我們發(fā)現(xiàn)，由于綜合行政執(zhí)法面臨著地域差異較大、涉及領(lǐng)域較廣、立法經(jīng)費(fèi)要求等因素，制定統(tǒng)一的規(guī)范具有一定的困難;所以，綜合行政執(zhí)法仍然面臨著法律依據(jù)不足的問題。

其次，執(zhí)法過中的法律解釋沖突。表現(xiàn)為：首先，法律解釋不規(guī)范，表現(xiàn)為哪一級(jí)的主體有權(quán)作出解釋。例如，對(duì)于網(wǎng)約車的“合法”問題，北京市通過的《深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實(shí)施意見》以政府規(guī)章的形式明確、杭州市的《杭州市客運(yùn)出租汽車管理?xiàng)l例》以地方性法規(guī)的形式規(guī)定、臨汾市的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實(shí)施辦法》以規(guī)范性文件的形式明確。其次，不同機(jī)關(guān)解釋的沖突問題，如果一個(gè)行業(yè)同時(shí)被多個(gè)部門監(jiān)督管理，就成為了許多領(lǐng)域出現(xiàn)的問題，這也就造成不同機(jī)關(guān)法律解釋相沖突。例如，關(guān)于什么是“煙花爆竹”的問題、什么是“藥品”等概念的內(nèi)涵與外延，具有不同的理解。另外，執(zhí)法人員的法律解釋隨意化，也造成了執(zhí)法恣意現(xiàn)象。

（二）行政執(zhí)法主體的權(quán)限劃分不明

首先，職權(quán)劃轉(zhuǎn)的標(biāo)準(zhǔn)模糊。在我國行政體制中，由于行政機(jī)關(guān)部門之間存在的權(quán)責(zé)交叉，行政執(zhí)法中長期存在重復(fù)執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等問題，這也嚴(yán)重影響了法治政府的建設(shè)。由于，職權(quán)本身等界定比較模糊，一些地方在之職能劃轉(zhuǎn)時(shí)，將管理職能劃轉(zhuǎn)，與其密切相關(guān)的職能卻保留;有的部門在劃轉(zhuǎn)過程中“打折扣”，只將職能的一部分劃轉(zhuǎn)出去，嚴(yán)重影響了原來職能的行使效果。

其次，行政協(xié)商與部門合作的匱乏。我國大多數(shù)領(lǐng)域采用的仍然是專業(yè)執(zhí)法的模式，各部門按照專業(yè)維度、法律規(guī)定程序、對(duì)其管轄范圍內(nèi)的人或事進(jìn)行分類執(zhí)法。這也容易導(dǎo)致長期以來部門之間執(zhí)法不明、溝通不暢等問題。在綜合行政執(zhí)法改革中，擁有足夠權(quán)力的高位的協(xié)調(diào)組織，能夠在短時(shí)間內(nèi)協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)之間利益、化解執(zhí)法糾紛;而其缺位，也將導(dǎo)致縱向的聯(lián)動(dòng)機(jī)制與橫向的協(xié)同機(jī)制失靈，進(jìn)而對(duì)于綜合行政執(zhí)法改革產(chǎn)生阻礙。

（三）行政裁量權(quán)濫用風(fēng)險(xiǎn)

1.執(zhí)法怠惰。推進(jìn)綜合行政執(zhí)法，需要諸多的機(jī)制保障。在執(zhí)法中，由于涉及到行政權(quán)力的選擇與裁量，所以要求執(zhí)法人員具有相應(yīng)的法律保障機(jī)制，對(duì)于執(zhí)法人員所具有的權(quán)力進(jìn)行明確規(guī)定，以規(guī)范權(quán)力的濫用，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象發(fā)生。同時(shí)，由于來自上級(jí)問責(zé)監(jiān)督壓力的加大，執(zhí)法人員對(duì)上負(fù)責(zé)的心態(tài)和工作形式?jīng)]有改變;而隨著綜合執(zhí)法工作量和工作難度的增加，執(zhí)法人員面臨上級(jí)的問責(zé)壓力，有的單位和個(gè)人陷入“不求有功，但求無過”的消極心理。缺乏科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，也導(dǎo)致有的執(zhí)法人員工作積極性不高，“干多干少一個(gè)樣”、執(zhí)法“大鍋飯”;有的單位和個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制不公平，嚴(yán)重影響了干事者的積極性。

2.執(zhí)法恣意。根據(jù)“法律+事實(shí)=決定”的行政執(zhí)法模式，羈束性執(zhí)法模式是按照法律規(guī)定進(jìn)行，符合執(zhí)法的規(guī)范性要求;而在自由裁量模式下，行政執(zhí)法則并不一定符合該要求，反而容易造成執(zhí)法恣意。在綜合行政執(zhí)法改革中，雖然有的地方流程再造、積極推進(jìn)，但是卻缺乏有效的落實(shí)程序，導(dǎo)致出現(xiàn)了“換湯不換藥”的形式主義傾向，行政權(quán)力并未受到影響;雖然有的地方執(zhí)法權(quán)力被整合，但是整合后的行政機(jī)關(guān)仍然無法適應(yīng)新的工作要求和能力，嚴(yán)重地影響了綜合行政執(zhí)法體制的改革。同時(shí)，存在于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督監(jiān)督評(píng)價(jià)與考核的自我監(jiān)督的也不夠完善。在此情形下，行政恣意現(xiàn)象顯然難以得到有效遏制。

3.強(qiáng)制性執(zhí)法手段過多。在執(zhí)法中，執(zhí)法人員不僅要經(jīng)常與公眾打交道，而且會(huì)經(jīng)常觸及群眾切身利益。有的執(zhí)法人員在執(zhí)法中對(duì)于法律政策的解釋不到位，就可能導(dǎo)致群眾對(duì)于執(zhí)法行為不理解，引起群眾性事件;有的執(zhí)法人員對(duì)于群眾訴求傾聽了解不夠、對(duì)于執(zhí)法情景把我出現(xiàn)偏差，而采取暴力手段，就可能引起群眾不滿。從北京“城管執(zhí)法人員被女商販咬傷手臂事件”到石家莊“六十、歲老人被圍毆事件”，從江蘇“城管暴力執(zhí)法事件”到湖南臨武“城管執(zhí)法沖突事件”等近年來發(fā)生的眾多典型案例中，行政執(zhí)法手段“硬化”、暴力執(zhí)法等成為我國綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域的另類“代名詞”。

三、涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的實(shí)施路徑

（一）完善綜合行政執(zhí)法相關(guān)依據(jù)

首先，法律規(guī)定是執(zhí)法裁量實(shí)行的前提。如果我們具有完善的法律規(guī)定，那么執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)提高。綜合行政執(zhí)法需要在立法上確認(rèn)的基礎(chǔ)上，修改相關(guān)法律規(guī)律。顯然，我國綜合行政執(zhí)法的立法中的零散規(guī)定，不利于其執(zhí)行。但是我們可以逐步對(duì)部門行政法進(jìn)行修改。筆者以為，重慶市可以在《行政許可法》、《行政處罰法》以《行政復(fù)議法》等基礎(chǔ)性法律中完善執(zhí)法裁量的相關(guān)規(guī)定，通過過錯(cuò)推定原則，明確執(zhí)法惰怠的主觀要件，即除了執(zhí)法惰怠的故意之外，還可以充分發(fā)揮行政法有責(zé)性的特征，根據(jù)造成相對(duì)人、社會(huì)利益受損的情形來推定行政主體的是否具有主觀過錯(cuò)。對(duì)于存在執(zhí)法惰怠的相對(duì)人，通過法律法規(guī)給予明確處罰。

其次，推進(jìn)綜合行政體制改革的地方立法。在行政執(zhí)法中，每個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)有法律保障。綜合行政執(zhí)法權(quán)可以在執(zhí)法中行使或調(diào)適，但是其要規(guī)范、穩(wěn)定權(quán)力的行使就需要明確的法律規(guī)定。實(shí)踐中，我們從國家層面到縣級(jí)地方都缺乏綜合行政執(zhí)法改革的統(tǒng)一的法律法規(guī)，這樣其勢必對(duì)原有的體制造成影響。在近年來的綜合行政執(zhí)法立法探索中，我們發(fā)現(xiàn)，由于綜合行政執(zhí)法面臨著地域差異較大、涉及領(lǐng)域較廣、立法經(jīng)費(fèi)要求等因素，制定統(tǒng)一的規(guī)范具有一定的困難。對(duì)此，我們一方面可以提高綜合行政執(zhí)法的科學(xué)性，另一方面能夠加強(qiáng)對(duì)于執(zhí)法人員的約束，提升行政執(zhí)法的公信力。重慶市可以通過出臺(tái)地方性法規(guī)來明確規(guī)定各部門的職責(zé)權(quán)限范圍、監(jiān)管范圍和監(jiān)管力度等內(nèi)容。“要通過盡可能的細(xì)化、明確規(guī)則為行政裁量的行使設(shè)定各種刻度，最大限度地壓縮執(zhí)法者的行政裁量空間”[1]。通過確立統(tǒng)一執(zhí)法行政法規(guī)，來推進(jìn)執(zhí)法配套機(jī)制的規(guī)范。

3.通過立法解釋對(duì)于不確定法律概念進(jìn)行解釋。在法律的制定和事實(shí)中，我們?cè)诰C合行政執(zhí)法中對(duì)于不確定法律概念的適用不可避免。而由于司法權(quán)與行政權(quán)具有明顯的界限，如果單純的依靠司法手段來判斷適用顯然也難以有效抑制行政權(quán)力。所以，我們不妨通過立法解釋規(guī)定進(jìn)行明確。立法解釋源自于由立法機(jī)關(guān)根據(jù)具體案件現(xiàn)，對(duì)法律概念進(jìn)行的說明?！霸谝欢ǔ潭壬希山忉岓w現(xiàn)了立法智慧，各種各樣的解釋方法使執(zhí)法在形式合理性和實(shí)質(zhì)合理性之間獲得了一個(gè)閃轉(zhuǎn)騰挪的空間”[2]。

（二）健全綜合執(zhí)法主體權(quán)限規(guī)定

首先，明確職責(zé)范圍。綜合行政執(zhí)法厘定職責(zé)范圍，一方面要嚴(yán)格依照法律規(guī)定制定本單位的權(quán)力清單、責(zé)任清單，應(yīng)積極參考法律規(guī)定、立法解釋和司法解釋，并按照規(guī)定報(bào)上級(jí)部門審批;另一方面要學(xué)習(xí)綜合行政執(zhí)法體制改革較為成功的地方，從中思考利于自身的改革思路，再根據(jù)本地試點(diǎn)地方出現(xiàn)的問題進(jìn)行總結(jié)，出具改革方案。同時(shí)，涪陵區(qū)各部門要對(duì)于整改后的機(jī)構(gòu)、職權(quán)通過法定方式予以公示，接受群眾和相關(guān)部門監(jiān)督。對(duì)于實(shí)施中有爭議的地方要及時(shí)向地方黨委反應(yīng)、協(xié)調(diào)，確保各級(jí)綜合行政執(zhí)法主體的職責(zé)范圍明確。

其次，部門協(xié)商與合作的規(guī)范化。對(duì)此在機(jī)構(gòu)改革中，一方面我們應(yīng)當(dāng)將職能相似的機(jī)構(gòu)予以合并，嚴(yán)格依據(jù)法律法規(guī)行使職能、化解職能權(quán)限爭議;例如在《食品安全法》修改以前，食品安全的生產(chǎn)領(lǐng)域的監(jiān)管呈現(xiàn)“九龍治水”的局面;機(jī)構(gòu)改革后由統(tǒng)一的食品藥品監(jiān)督管理部門管轄。另一方面要出臺(tái)部門協(xié)商與合作的規(guī)范性文件，實(shí)現(xiàn)部門協(xié)商與合作的規(guī)范化，建立從政務(wù)信息平臺(tái)的建立、信息的共享、到執(zhí)法協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制。

（三）促進(jìn)執(zhí)法裁量的規(guī)范化

首先，落實(shí)執(zhí)法全過程記錄機(jī)制。執(zhí)法過程全紀(jì)錄制度，要堅(jiān)持記錄的一般性原則，以不記錄為例外原則;要注重執(zhí)法檔案的依法歸檔保存，執(zhí)法人員要在執(zhí)法結(jié)束后及時(shí)將檔案送存，不得擅自進(jìn)行修改、編輯，否則要追究相關(guān)人員責(zé)任;要加強(qiáng)記錄信息的調(diào)閱監(jiān)督，執(zhí)法信息的調(diào)閱監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過相關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，履行相應(yīng)手續(xù)，并及時(shí)歸還，任何人不得違反規(guī)定擅自調(diào)閱、公開執(zhí)法信息;制定地方性的《行政執(zhí)法全過程記錄實(shí)施細(xì)則》增強(qiáng)制度的可操作性和實(shí)施性。

其次，完善調(diào)查取證、告知、罰款等行為。綜合行政執(zhí)人員的調(diào)查取證、告知、罰款等行為都要嚴(yán)格依照《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行落實(shí)。調(diào)查取證，綜合行政執(zhí)法的調(diào)查取證是為了證據(jù)的搜集，因而要遵循嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的工作程序，要有兩名以上執(zhí)法人員進(jìn)行，并邀請(qǐng)見證人在場。告知，根據(jù)正當(dāng)程序理念，包括告知執(zhí)法相對(duì)人事實(shí)行為的違法性、違反的法律規(guī)定、以及權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)路徑等信息，保障相對(duì)人的知情權(quán)。從長遠(yuǎn)來看，可以在未來的綜合行政執(zhí)法立法中進(jìn)行明確規(guī)定;短期內(nèi)涪陵區(qū)可以通過規(guī)范性文件予以明確。

再次，落實(shí)重大執(zhí)法決定的法治審核。首先，要根據(jù)執(zhí)法標(biāo)的額、社會(huì)影響、相對(duì)人人數(shù)等內(nèi)容，在相關(guān)規(guī)定中明確“何為重大”的問題。其次，要在地方性地方性法規(guī)、規(guī)章中明確法治審核的程序，引入專家咨詢程序，提高執(zhí)法決定的科學(xué)性。專家，是對(duì)特定領(lǐng)域?qū)I(yè)的、深入研究的人。專家對(duì)于特定領(lǐng)域的認(rèn)識(shí)相對(duì)于一般人而言更為深刻。同時(shí)，立足于第三方的立場，專家能夠克服偏私狹隘，在決定中做到相對(duì)中立公正，可以增強(qiáng)處分決定的公正性和說服力。例如，2015年8月發(fā)生的天津危險(xiǎn)品爆炸事件的事故原因調(diào)查中，國務(wù)院調(diào)查組是由公安部牽頭，最高檢參與、并聘請(qǐng)有關(guān)專家參與，對(duì)事故引發(fā)的原因進(jìn)行深入分析。

參考文獻(xiàn)

[1] 王錫鋅.行政自由裁量權(quán)控制的四個(gè)模型，兼論中國行政自由裁量權(quán)控制模式的選擇[ J].北大法律評(píng)論袁2009（2）.

[2] 桑本謙.法律解釋的困境[J].法學(xué)研究，2004（9）.

作者簡介：龐鵬（1990—），男，中共重慶市涪陵區(qū)委黨校，講師，研究方向：依規(guī)治黨與法治政府建設(shè)。