新時代中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化研究

趙楠

摘 要：黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“標準秤”、連接黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作的“橋梁”，是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)全面依法治國與全面從嚴治黨有機統(tǒng)一的重要保障。新時代對于黨內(nèi)法規(guī)實施后制度化的研究和實踐尚未完全展開，仍留有許多發(fā)展空間。文章認為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化的構(gòu)建可以通過遵循相關(guān)的原則，科學選擇評估模式、完善多元參與機制，科學設計評估指數(shù)體系、完善評估標準，構(gòu)建評估結(jié)果的反饋機制來實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);實施后評估;制度化

所謂制度化，簡單來講就是一種制度從不健全到健全的發(fā)展過程。中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化就是將黨內(nèi)法規(guī)實施后評估作為一種制度固定下來，使其規(guī)范化、體系化、法治化。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化作為衡量黨內(nèi)法規(guī)制定質(zhì)量的“標準秤”、連接黨內(nèi)法規(guī)與黨建工作的“橋梁”，是完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設的重要環(huán)節(jié)，也是實現(xiàn)全面依法治國與全面從嚴治黨有機統(tǒng)一的重要保障。

一、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化的現(xiàn)狀分析

目前，國內(nèi)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的相關(guān)理論研究與實踐活動均不充分。從學術(shù)角度來看，對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的研究較為分散，在學理上沒有形成一個較為完善的理論體系。從實踐角度來看，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作仍然處于起步階段，還未全面推開，全國僅有福建、四川等少數(shù)省市進行試點工作。從黨規(guī)制定的角度來看，中央對黨內(nèi)法規(guī)實施后評估也只是做出了原則性規(guī)定，尚未形成常態(tài)化工作機制。相比于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的滯后，學術(shù)界對立法后評估的研究己經(jīng)比較深入全面，實際工作開展的也比較成熟。因此，本文以立法后評估為對照，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的現(xiàn)有狀態(tài)，分析在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化過程中可能會出現(xiàn)的問題。

（一）評估標準體系是否健全

客觀、科學、可操作性強的評估指數(shù)體系直接決定著評估的方向和評估的結(jié)論是否正確。然而，從目前現(xiàn)有的實踐活動來看，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估標準體系還不完善，特別是在統(tǒng)一性和可操作性問題上。首先，評估標準統(tǒng)一問題。如果中央和地方對評估標準的設定不一致，就會出現(xiàn)相同情形不同結(jié)論的情況，最終會影響黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。其次，評估標準的操作性和適用性問題。以立法后評估為例，一些地方在立法后評估的標準設定上過于簡單，缺少精細化的評估指標，而且對于這些標準的適用范圍也沒有明確說明，使評估的效果大打折扣。還有就是評估標準老化、僵化的問題。一些地方立法后評估標準陳舊，沒有隨著時代的發(fā)展變化及時進行更新，采用一把尺子量到底的辦法，甚至在評估過程中出現(xiàn)了評估標準與被評估法規(guī)“驢唇不對馬嘴”的尷尬局面。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估在未來的實踐過程中是否會出現(xiàn)類似的問題，應如何解決。這是應該提前考慮的問題。

（二）評估方法是否恰當全面

盡管黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的方式方法眾多。但隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，傳評估方法的局限性表現(xiàn)得越來越明顯。以問卷調(diào)查為例，問卷調(diào)查是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估最常用的方式之一。但是從現(xiàn)有的實踐來看，問卷調(diào)查也有不足，如受專業(yè)知識的影響，調(diào)查受眾對被調(diào)查的問題是否能夠準確理解，參與度如何等這些因素都會影響問卷調(diào)查的實際效果。同時，大規(guī)模的問卷調(diào)查需要投入大量的人力、物力、財力，無形中會增加評估的成本。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，如何有效的運用好黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的方式方法也是一個有待研究解決的問題。

（三）第三方是否發(fā)揮應有作用

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的第三方是指除黨內(nèi)法規(guī)制定和實施主體之外的國家機關(guān)、政府部門、社會組織、企業(yè)團體、社會公眾等。以立法后評估為例，第三方參與在實際評估中發(fā)揮著重要作用，是提升評估實效，推動評估制度化的重要動力。但從實際效果來看，第三方作用發(fā)揮還不盡如人意，主要表現(xiàn)為積極主動性不高。對于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作如何處理上述問題，發(fā)揮第三方參與的積極作用，也是需要重點考量的問題。

（四）評估結(jié)果運用是否準確

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果的運用是為了實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的立、改、廢。如果黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果沒有被有效利用，那么，評估工作也就失去了應有之意，成為一紙空文。以立法后評估為例，一些地方缺乏對評估結(jié)果的有效應用，對于發(fā)現(xiàn)的問題的處理缺乏強制性，存在改不改均可的現(xiàn)象，導致立法后評估報告被“束之高閣”。還有一些地方，對評估中發(fā)現(xiàn)的問題雖進行了處理，當處理不及時也不到位，進而影響了立法后評估結(jié)果作用的發(fā)揮。立法評估中出現(xiàn)的種種問題，可以作為一種借鑒，為今后黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果的運用提供有益的經(jīng)驗。

二、中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化的構(gòu)建路徑

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估要想成為一套內(nèi)容詳細、體系完整、發(fā)揮實效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，完成制度化，僅僅依靠黨內(nèi)立規(guī)程序是不可能實現(xiàn)的，需要在實際運行中不斷升級、不斷優(yōu)化。

（一）遵循相關(guān)的原則

客觀來講，制度化具有兩面性，好的一面在于能夠使制度固定下來，成為社會群體共同遵守的行為準則。但從另一個角度來講，有時制度化就意味著僵化和保守。因此，在實現(xiàn)制度化的過程中，應盡可能地發(fā)揮其正效應，減小其負面性。而要減少制度化的負面影響，就要遵循一定的原則。

首先在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化過程中，要堅持合法性原則，也就是黨內(nèi)法規(guī)實施后評估不能與國家法律、特別是憲法相抵觸。憲法是國家的根本大法，是制定其他法律法規(guī)的“總指揮”。就黨內(nèi)法規(guī)與憲法的關(guān)系來看，國法高于黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)嚴于國法。其次，要堅持科學性原則，這主要是指黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化的要素選擇、體系設計要科學。第三，要堅持系統(tǒng)性原則。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度是一個豐富而系統(tǒng)的制度架構(gòu)，從制度內(nèi)部來看，各要素之間緊密聯(lián)系，具有規(guī)律性;從整個黨內(nèi)法規(guī)建設來看，黨內(nèi)法規(guī)實施后評估作為其中一環(huán)，與黨內(nèi)法規(guī)的制定、實施、監(jiān)督之間聯(lián)系密切，形成一個大的運行系統(tǒng)。第四，要堅持應用性原則。制度化的目的不是為了僵化，而是通過規(guī)范化更好地發(fā)揮制度的作用。黨內(nèi)法規(guī)實施后評估本身就是一種評價制度，應注重其應用性。

（二）科學選擇評估模式、完善多元參與機制

現(xiàn)階段我國在黨內(nèi)法規(guī)實施后評估模式選擇上進行了不少嘗試，但是并沒有找到一種“最佳”狀態(tài)。結(jié)合立法后評估實踐，本課題認為采用多元化的評估模式是實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化的必經(jīng)之路。所謂多元參與就是除了黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施部門外，引入第三方機構(gòu)，共同主導黨內(nèi)法規(guī)實施后評估活動。多元化的評估模式可以有效地避免內(nèi)外部評估的缺點，解決評估主體專業(yè)性弱、人員力量分散的問題，也可以最大限度減少部門利益沖突，增強評估的公開性和透明性，有利于實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的公正性。

但在完善多元參與機制的過程中，要注意幾個方面：首先是第三方的能力問題。第三方機構(gòu)的是否具有較高的專業(yè)水準直接關(guān)系到評估的質(zhì)量，一定要嚴格設定條件。獨立、專業(yè)、誠信應當是第三方機構(gòu)具有的基本特征。其次，通過第三方參與評估來推動其向?qū)I(yè)化發(fā)展?，F(xiàn)階段能夠?qū)I(yè)從事黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的第三方機構(gòu)少之又少，多是由高校、研究所作為第三方。其從事評估工作也都是臨時性的，專業(yè)性和人員穩(wěn)定性也都難以保證。但隨著黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作的不斷展開，這些第三方評估機構(gòu)就很難滿足市場的需要，這就需要逐步培育形成真正專業(yè)的第三方機構(gòu)。建議從中央到地方各省建立黨內(nèi)法規(guī)實施后評估第三方備選庫，嚴格設定準入條件，強化備選庫管理，真正為專業(yè)能力強、業(yè)界口碑好的機構(gòu)搭建平臺，推動第三方機構(gòu)的正規(guī)化、專業(yè)化發(fā)展。

（三）科學設計評估指數(shù)體系、完善評估標準

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系作為評估系統(tǒng)中的一個重要組成部分，能夠為黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化提供科學的評價標準及必要的技術(shù)保障。那么究竟應該如何設計建立評估指數(shù)體系？

一般來講，一個完整的、科學的黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指數(shù)體系應該由指標層級和指數(shù)權(quán)重兩個要素構(gòu)成。在具體設計過程中，指標層級至少包括三個層級，三級為宜，四級及以上就較為復雜，不便于實際操作。鑒于黨內(nèi)法規(guī)實施后評估工作處于起步階段，本課題建議將黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標體系細化為三級指標。其中，一級為最高指標。2018年，四川省委出臺的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》中設計了八個一級指標，分別為政治性、合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、實效性、規(guī)范性和必要性。這八個指標涵蓋了黨內(nèi)法規(guī)實施后評估所需的基本標準。但其中政治性標準量化較為抽象，不好把握。因此，本課題參照四川省委制定的《省委黨內(nèi)法規(guī)實施評估辦法（試行）》，提出構(gòu)建“七指標式”評估指標體系，包括必要性、合理性、合法性、協(xié)調(diào)性、可行性、規(guī)范性、實效性七大評估標準。這七個一級指標內(nèi)涵全面，外延周密，既滿足黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的一般要求，也符合黨內(nèi)法規(guī)實施后評估的基本規(guī)律。二級指標是對一級指標的進一步描述。二級指標的細化要體現(xiàn)專業(yè)性。三級指標是對二級指標的進一步細化，是對一級指標的二次細化。在做好黨內(nèi)法規(guī)實施后評估指標層級設計的同時，還要設計好指數(shù)權(quán)重。指數(shù)權(quán)重的確定在評估指數(shù)體系中占據(jù)重要地位，權(quán)重的合理性會直接決定評估結(jié)果的真實性、有效性。在評估指數(shù)體系中，權(quán)重比例越高，該項指標的重要程度也就越高。

（四）構(gòu)建評估結(jié)果的反饋保障機制

黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果能夠客觀反映出被評估黨內(nèi)法規(guī)所存在的問題，是黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的重要依據(jù)。所以，要實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施后評估制度化就要建立評估結(jié)果反饋機制。唯有如此，才能使評估結(jié)果獲得指導黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢的權(quán)限。

（1）建立外部評估結(jié)果的反饋機制

對于由外部主體自主進行的評估，要使評估結(jié)果真正成為黨內(nèi)法規(guī)的廢、改、立的依據(jù)，就需要將評估報告交給相關(guān)部門。經(jīng)相關(guān)部門對其進行審議、表決后，發(fā)揮其應有作用。如果缺乏相應的反饋機制，即使外部評估程序再嚴謹、結(jié)果再科學也只能是一紙空文，無法真正落到實處、發(fā)揮實效。而外部評估結(jié)果的反饋機制就是黨內(nèi)相關(guān)機構(gòu)在接到報告后針對問題及時進行解決。同時，外部評估主體對評估結(jié)果的審議和表決過程具有監(jiān)督權(quán)，對評估結(jié)果實施不力的現(xiàn)象有權(quán)進行批評和建議。

（2）建立評估結(jié)果的保障機制

為保證黨內(nèi)法規(guī)實施后評估結(jié)果及時生效，還需要建立相關(guān)的保障制度：一是評估結(jié)果執(zhí)行責任制，明確評估報告由誰接收、審議和執(zhí)行;二是評估結(jié)果監(jiān)督制，明確由誰來監(jiān)督評估報告的審議和表決;三是評估結(jié)果反饋問責制。當外部評估主體遞交評估報告后，要求接收評估報告的部門確定審議、表決時限。對于不能在規(guī)定時間內(nèi)完成審議表決的部門進行問責。從制度上杜絕“懶政怠政”現(xiàn)象。

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