多元參與 創(chuàng)新機(jī)制讓城市更強(qiáng)韌

本刊記者 李動(dòng)

2020年，中國相繼遭遇新冠肺炎疫情、地震、洪澇災(zāi)害等突發(fā)事件，尤其是疫情給中國乃至全球帶來前所未有的沖擊。在突發(fā)事件沖擊下，作為區(qū)域資源要素聚集地的城市，顯露出其脆弱性。

為了應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)，提高人民群眾的安全感，城市除了在經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化等方面不斷進(jìn)步外，還應(yīng)加速城市韌性的建設(shè)和提升。

從城市規(guī)劃到城市防災(zāi)

“韌性”一詞，源于物理學(xué)領(lǐng)域，主要用于描述材料在外力作用下形變之后的復(fù)原能力。上世紀(jì)70年代，“韌性”這一概念首先被引入生態(tài)系統(tǒng)研究中。而后，韌性被引入城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中，尤其是在城市防災(zāi)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用。

就理論體系而言，韌性城市還是一個(gè)較新的領(lǐng)域，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)識。概言之，韌性城市是指面對不確定風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能夠憑借其動(dòng)態(tài)反饋、自我修復(fù)、冗余緩沖等自身特性，保持城市的主要功能和正常運(yùn)行。這里所說的風(fēng)險(xiǎn)，既包括慢性壓力，如空氣污染；也包括突然沖擊，如此次新冠肺炎疫情；既指自然風(fēng)險(xiǎn)，如地震、臺風(fēng)等；也指社會風(fēng)險(xiǎn)，如恐怖襲擊、社會動(dòng)亂等。

韌性城市具備以下特性，一是多樣性，功能多樣化的城市更能抵抗不可預(yù)測的風(fēng)險(xiǎn)；二是冗余性，即具備應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的備份資源；三是穩(wěn)健性，通俗的講整個(gè)城市系統(tǒng)是經(jīng)得起“摔打”的；四是適應(yīng)性和恢復(fù)能力，即城市系統(tǒng)能夠根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)變化調(diào)整自身形態(tài)、功能或結(jié)構(gòu)，同時(shí)在風(fēng)險(xiǎn)之后能夠自我恢復(fù)。

城市韌性描述的是城市應(yīng)對發(fā)展過程中不可預(yù)測的沖擊，其范疇不僅僅指的是基礎(chǔ)設(shè)施，還應(yīng)當(dāng)包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、社會、文化、制度等多方面，只有建立多維度的韌性體系，方能抵御多方面的風(fēng)險(xiǎn)沖擊。

上世紀(jì)90年代末，人們?nèi)找嬗^察到城市特別是大城市滋生種種“城市病”，看似活力四射、動(dòng)力澎湃的城市在應(yīng)對不確定性風(fēng)險(xiǎn)時(shí)顯得尤為脆弱。因此，在城市規(guī)劃領(lǐng)域，人們試圖通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及組織系統(tǒng)、社會框架等調(diào)整來提升城市韌性。

而韌性城市較廣泛地為人們所認(rèn)知?jiǎng)t是在2002年，倡導(dǎo)地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上提出“韌性”概念。此后，國際性政府組織、非政府組織以及跨國企業(yè)開始推動(dòng)地區(qū)間的韌性城市建設(shè)，逐步形成實(shí)踐、交流、合作的網(wǎng)絡(luò)平臺。其中，聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略署、聯(lián)合國人居規(guī)劃署等機(jī)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。

2012年，聯(lián)合國減災(zāi)戰(zhàn)略署提出了“讓城市更具韌性十大指標(biāo)體系”，其中包括制定減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)算、維護(hù)更新并向公眾公開城市抗災(zāi)能力數(shù)據(jù)、維護(hù)應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施、評估校舍和醫(yī)療場所的安全性能、確保學(xué)校和社區(qū)開設(shè)減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的教育培訓(xùn)等指標(biāo)。

2013年，洛克菲洛基金會啟動(dòng)“全球100韌性城市”項(xiàng)目，除了巴黎、紐約等國際性大都會外，中國的黃石、德陽、海鹽、義烏四城也相繼入選。2015年，聯(lián)合國通過《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，將減輕自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)社會災(zāi)害韌性納入目標(biāo)和指標(biāo)體系。2016年，在第三屆聯(lián)合國住房與可持續(xù)城市發(fā)展大會上，“城市的生態(tài)與韌性”成為核心議題之一。

在相關(guān)理論推動(dòng)下，歐美日等地區(qū)和國家進(jìn)行了韌性城市建設(shè)的探索，紐約、倫敦、東京等城市提出了具體規(guī)劃方案并進(jìn)行了實(shí)踐，取得了初步成效。

推動(dòng)城市安全和可持續(xù)發(fā)展

相較于發(fā)達(dá)國家，我國韌性城市理論研究和建設(shè)實(shí)踐尚處于摸索階段，其重點(diǎn)主要是應(yīng)急救災(zāi)領(lǐng)域，尤其是抗震方面。

1976年，河北唐山發(fā)生7.6級大地震，人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全遭受極大損失，在震后的恢復(fù)工作如供水、供電的應(yīng)急搶修等，對我國城市應(yīng)急救災(zāi)體系提出了警示。此后，2008年的汶川地震、2010年的玉樹地震，災(zāi)后重建規(guī)劃工作中強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施在抗震方面的韌性設(shè)計(jì)。

2018年，國家應(yīng)急管理部成立，統(tǒng)籌管理全國應(yīng)急救災(zāi)工作，包括負(fù)責(zé)組織編制國家應(yīng)急總體預(yù)案和規(guī)劃，指導(dǎo)各地區(qū)各部門應(yīng)對突發(fā)事件工作，推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)和預(yù)案演練；組織災(zāi)害救助體系建設(shè)，指導(dǎo)安全生產(chǎn)類、自然災(zāi)害類應(yīng)急救援，承擔(dān)國家應(yīng)對特別重大災(zāi)害指揮部工作，等等。

在具體的政策措施方面，2017年6月中國地震局提出實(shí)施《國家地震科技創(chuàng)新工程》，包含“透明地殼、解剖地震、韌性城鄉(xiāng)、智慧服務(wù)”四大計(jì)劃。其中，“韌性城鄉(xiāng)”計(jì)劃旨在科學(xué)評估全國地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，研發(fā)并廣泛采用先進(jìn)抗震技術(shù)，顯著提高城鄉(xiāng)可恢復(fù)能力，不斷促進(jìn)我國地震安全發(fā)展。這是國家層面上首次明確提出韌性城市建設(shè)。

除了應(yīng)急救災(zāi)，住建領(lǐng)域近年來也對韌性城市建設(shè)提出要求。2016年11月，住建部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)抗震防災(zāi)“十三五”規(guī)劃》，特別提出探索抗震防災(zāi)韌性城市建設(shè)，即開展抗震防災(zāi)韌性城市建設(shè)體系研究，探索以提高承災(zāi)體抗震能力為重點(diǎn)的韌性城市建設(shè)；研究建立韌性城市風(fēng)險(xiǎn)評估、生命線工程抗震安全保障、應(yīng)急處置和恢復(fù)等技術(shù)體系。

2017年8月，住建部印發(fā)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)科技創(chuàng)新“十三五”專項(xiàng)規(guī)劃》，提出根據(jù)不同城市規(guī)模、城市功能、自然地質(zhì)條件、氣候風(fēng)險(xiǎn)，研究基于大數(shù)據(jù)分析的城市運(yùn)行安全綜合風(fēng)險(xiǎn)識別、脆弱性評估技術(shù)，開展安全韌性城市構(gòu)建與防災(zāi)技術(shù)研究。

新冠肺炎疫情后，韌性城市建設(shè)的重要性更為人們所認(rèn)知認(rèn)同。2020年4月，國務(wù)院印發(fā)《全國安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治三年行動(dòng)計(jì)劃》，明確了2個(gè)專題實(shí)施方案、9個(gè)專項(xiàng)整治實(shí)施方案。其中，住建部牽頭制定了《城市建設(shè)安全專項(xiàng)整治三年行動(dòng)實(shí)施方案》，該方案的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)就是加強(qiáng)對各地城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的指導(dǎo)，將城市安全韌性作為城市體檢評估的重要內(nèi)容，將城市安全發(fā)展落實(shí)到城市規(guī)劃建設(shè)管理的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)；充分運(yùn)用現(xiàn)代科技和信息化手段，建立國家、省、市城市安全平臺體系，推動(dòng)城市安全和可持續(xù)發(fā)展。

另外，海綿城市、綜合管廊、老舊小區(qū)改造等行動(dòng)，同樣也是提升城市韌性的措施；北京、成都、合肥等部分城市也進(jìn)行韌性城市建設(shè)的探索。

多元參與強(qiáng)健城市機(jī)能

很顯然，我國傳統(tǒng)應(yīng)急救災(zāi)管理策略主要放在災(zāi)后恢復(fù)、重建，而韌性城市則是注重城市通過規(guī)劃設(shè)計(jì)、制度調(diào)整等增強(qiáng)自身抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。相較于國際前沿理論體系，我國在韌性城市理論研究上尚處于追蹤、借鑒、引進(jìn)階段，沒有形成符合我國城市特性的理論體系，在創(chuàng)新性、實(shí)用性上存在較大不足，這極大地制約了韌性城市在我國的落地實(shí)施。

如前所述，雖然韌性城市越來越受到中央及地方政府的關(guān)注，但無論是政策措施、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范還是法律法規(guī)，都沒有形成清晰、明確且具有操作性的體系。同時(shí)，韌性城市建設(shè)需要多部門協(xié)同，目前條塊化的管理體系也阻礙了城市風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對、應(yīng)急管理的效能發(fā)揮。

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，強(qiáng)韌的社會體系需要多元參與、多元共治，尤其是應(yīng)對突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅需要政府層面強(qiáng)有力的行動(dòng)，企業(yè)、社會組織、個(gè)人等主體都要參與進(jìn)來。而我國目前主要推行的是從上至下、層層推進(jìn)的治理模式，其他社會主體缺乏參與度，雖然在整體上保障了強(qiáng)有力的行動(dòng)力，但在社會組織末端缺乏靈活性，不僅降低了效能，也容易激化不必要的矛盾。同時(shí)，下情難以上達(dá)導(dǎo)致部分政策不接地氣、難以實(shí)施，而由于基層組織薄弱，一些好的政策在執(zhí)行過程中也容易荒腔走板。

在城市建設(shè)方面，重形象輕內(nèi)涵、重硬件輕軟件的現(xiàn)象依然存在。我國超高層建筑建設(shè)規(guī)模連續(xù)多年位居世界第一，但不少城市在雨季來臨時(shí)仍然面臨“城市看海”的窘境。雖然近年來國家不斷在海綿城市建設(shè)、地下綜合管廊上發(fā)力，但仍然有不少短板要補(bǔ)。

因此，推進(jìn)我國韌性城市建設(shè)，必須加強(qiáng)理論創(chuàng)新和制度建設(shè)，建立健全長效機(jī)制；進(jìn)一步優(yōu)化管理流程，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)部門協(xié)同，促進(jìn)資源共享，建立反應(yīng)迅捷、高效靈活的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對體系。與此同時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會多元主體參與的作用，不斷完善共建共治共享的社會治理體系，提升人民群眾防范風(fēng)險(xiǎn)的意識。另外，金融體系支撐也是韌性城市建設(shè)的重要一環(huán)。

經(jīng)過此次疫情，我們應(yīng)當(dāng)看到，就風(fēng)險(xiǎn)防范而言，城市規(guī)模增長的收益有其上限，絕非規(guī)模越大越好。相較于不斷膨脹的超大型城市，城市圈、城市群或許是一個(gè)更優(yōu)的解決方案。