新基建條件下國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)存在的問(wèn)題與對(duì)策

趙東升，何宗耀，楊 斌

(河南城建學(xué)院 河南省城鄉(xiāng)規(guī)劃大數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)工程研究中心，河南 平頂山 467036)

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南和可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，是黨中央、國(guó)務(wù)院的重大部署。2014年2月，習(xí)近平總書記在北京市規(guī)劃展覽館考察時(shí)提出：“規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費(fèi)，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(后稱《意見》)發(fā)布標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計(jì)和“四梁八柱”基本形成，目標(biāo)是通過(guò)建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，形成全國(guó)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”。

隨著以人工智能(AI,Artificial Intelligence)、區(qū)塊鏈(Block Chains)、云計(jì)算/霧計(jì)算/邊緣計(jì)算(CC,Cloud Computing/ Fog Computing/Edge Computing)、大數(shù)據(jù)(Big Data)、數(shù)字孿生體(Digital Twin)、5G等ABCD技術(shù)的快速發(fā)展，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(新基建)被提到了新的高度和速度。在新基建的加持下，國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)的建設(shè)成為當(dāng)前研究的熱點(diǎn)、關(guān)注的重點(diǎn)和智慧城市建設(shè)的發(fā)力點(diǎn)。

1 發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 政策發(fā)展

2013年11月，十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“通過(guò)建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。

2013 年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出：“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革”。

2015年9 月，國(guó)家《生態(tài)文明改革總體方案》強(qiáng)調(diào)：“編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋”。

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》發(fā)布。

相關(guān)政策、文件的出臺(tái)，標(biāo)志著“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)入了新時(shí)代。

1.2 學(xué)術(shù)研究

根據(jù)知網(wǎng)中文數(shù)據(jù)庫(kù)以“國(guó)土空間規(guī)劃”為關(guān)鍵詞查詢，文獻(xiàn)共計(jì)793篇，其中2019年開始趨于高位，如圖1所示，與政策發(fā)布同步。

圖1 知網(wǎng)中文數(shù)據(jù)庫(kù)“國(guó)土空間規(guī)劃”關(guān)鍵字查詢分布圖

在萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)中，以“國(guó)土空間規(guī)劃”為關(guān)鍵詞，查詢關(guān)聯(lián)關(guān)鍵詞以“多規(guī)合一”、“大數(shù)據(jù)”等關(guān)聯(lián)度較高，關(guān)鍵詞頻次和詞云如圖2所示。

圖2 萬(wàn)方數(shù)據(jù)庫(kù)“國(guó)土空間規(guī)劃”關(guān)鍵字詞頻和詞云圖

由圖2可知：“國(guó)土空間規(guī)劃”在2019年成為研究的熱點(diǎn)，眾多學(xué)者在體系建設(shè)、規(guī)劃編制、技術(shù)體系等方面進(jìn)行了大量的探索和研究，同時(shí)2020年會(huì)出現(xiàn)更多的研究成果。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范

統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)是各項(xiàng)規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)必須遵循的依據(jù)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系不僅為規(guī)劃的編制審批和管理實(shí)施提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持，還為行政部門和社會(huì)公眾對(duì)規(guī)劃制定和監(jiān)督實(shí)施提供清晰的參考依據(jù)[1]，結(jié)合現(xiàn)狀國(guó)情的“四梁八柱”、“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系，編制與之相協(xié)調(diào)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系成了當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)梳理，現(xiàn)有涉及國(guó)土空間規(guī)劃的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)共513項(xiàng)，其中，土地、地礦國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)169項(xiàng)，海洋國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)127項(xiàng)，測(cè)繪國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)165項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)和工程建設(shè)方面的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)32項(xiàng)，基于智慧城市的標(biāo)準(zhǔn)20項(xiàng)。同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施作為國(guó)家戰(zhàn)略有效實(shí)施的必然要求(見《意見》)，需要以大數(shù)據(jù)作為支撐、形成數(shù)據(jù)資產(chǎn)，為此數(shù)據(jù)安全成為國(guó)土空間規(guī)劃的基本要求。現(xiàn)有的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)信息技術(shù)安全類標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)253項(xiàng)，涵蓋了技術(shù)、管理、工程和設(shè)備等。

2 存在問(wèn)題

2.1 治理體系

國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)家或地區(qū)政治、行政體制聯(lián)系緊密，包括空間發(fā)展、空間布局兩層內(nèi)容，具備綱領(lǐng)性和法定性的特征[2]。現(xiàn)有的各類各級(jí)法律法規(guī)、部門規(guī)章、技術(shù)規(guī)范等與建設(shè)“五級(jí)三類四體系”的國(guó)土空間規(guī)劃體系相矛盾，同時(shí)缺少統(tǒng)領(lǐng)國(guó)土空間規(guī)劃的主干法律、存在現(xiàn)有法律法規(guī)的要素不全、可操作性差等現(xiàn)象。參與國(guó)土空間規(guī)劃的自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境、住建等部門存在“以我為主”、標(biāo)注不統(tǒng)一、期限不一致等，導(dǎo)致全局性的國(guó)土空間規(guī)劃落實(shí)不到位。規(guī)劃編制過(guò)程中存在編制、實(shí)施和監(jiān)督三位一體[3]，管理體制和評(píng)價(jià)機(jī)制不夠健全等問(wèn)題。

2.2 技術(shù)應(yīng)用

新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展為國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施帶來(lái)新的契機(jī)，國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)無(wú)疑將成為智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)性智慧項(xiàng)目，是一個(gè)全局性的自組織與他組織共存的巨型系統(tǒng)工程和改革工作過(guò)程[4]，需要成熟、規(guī)范的技術(shù)支撐。

數(shù)字孿生體、數(shù)據(jù)中臺(tái)等架構(gòu)和技術(shù)尚處于技術(shù)成熟度曲線的過(guò)高期望的峰值(Peak of Inflated Expectations)，還需不斷沉淀和積累；5G通信的應(yīng)用正處于推廣階段，二、三線城市的建設(shè)還需一定的時(shí)間；國(guó)土空間時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)的主要支撐軟件GIS系統(tǒng)，國(guó)外軟件占據(jù)了較大市場(chǎng)份額。當(dāng)前，國(guó)產(chǎn)替代化的需求對(duì)系統(tǒng)和平臺(tái)建設(shè)需要的計(jì)算、存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)庫(kù)、中間件技術(shù)和設(shè)備提出更為迫切的要求。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范

按照《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》的要求，標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB和GB/T)、地方標(biāo)準(zhǔn)(DB)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)(QB)等，上文所統(tǒng)計(jì)均為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，在國(guó)土空間規(guī)劃編制匯總領(lǐng)域存在很多的地方標(biāo)準(zhǔn)，在系統(tǒng)實(shí)施過(guò)程中還有很多企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，造成標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一，數(shù)據(jù)孤島大量存在。

從系統(tǒng)實(shí)施的規(guī)范上來(lái)看，國(guó)家層面有《智慧城市時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)技術(shù)大綱2019》、《城市綜合管理平臺(tái)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)》、《城市三維建模技術(shù)規(guī)范》、《“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同平臺(tái)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(征求意見稿)》、《海洋信息云計(jì)算服務(wù)平臺(tái)安全規(guī)范》、《電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指南》等相關(guān)規(guī)范，雖然擁有眾多的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，但規(guī)范類型的多樣化、條塊化造成規(guī)劃編制體系和主體的多元和沖突。

2.4 數(shù)據(jù)共享與數(shù)據(jù)安全

新時(shí)期基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)土空間規(guī)劃的編制和實(shí)施依賴于地理信息、測(cè)繪、規(guī)劃、交通、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等相關(guān)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的集成和共享也是智慧城市建設(shè)的關(guān)鍵基礎(chǔ)。從統(tǒng)計(jì)來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃項(xiàng)目是智慧城市建設(shè)的一個(gè)智慧項(xiàng)目，但從政府開放數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)來(lái)看，有11個(gè)省或自治區(qū)、3個(gè)直轄市建立了自己的省級(jí)行政大數(shù)據(jù)平臺(tái)，共有65個(gè)市建立了自己的市級(jí)行政大數(shù)據(jù)平臺(tái)[5],這種現(xiàn)狀與國(guó)家要求建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系(見《意見》)還有較大的差距。

由于國(guó)土資源數(shù)據(jù)大多屬于保密數(shù)據(jù)，在系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享的同時(shí)，還要充分加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全、隱私保護(hù)、數(shù)據(jù)主權(quán)、數(shù)據(jù)倫理等方面的研究和建設(shè)。

3 對(duì)策與思考

3.1 健全與完善國(guó)土空間規(guī)劃法律體系、法制能力

3.1.1 立法本質(zhì)上，以提高現(xiàn)代化治理能力為目標(biāo)，推動(dòng)國(guó)土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展

運(yùn)用法律法規(guī)去完善國(guó)土空間規(guī)劃管理和治理能力，是國(guó)土空間規(guī)劃立法的根本出發(fā)點(diǎn)，相關(guān)的法律法規(guī)制度是國(guó)家法治體系現(xiàn)代化建設(shè)不可或缺的一環(huán)，是國(guó)土空間規(guī)劃高質(zhì)量發(fā)展、治理能力全面提高、多部門參與、充分發(fā)揮國(guó)土空間治理效益的有力保障。因此，制定橫向全面兼顧，縱向上下銜接的《國(guó)土空間規(guī)劃法》是健全國(guó)土空間規(guī)劃法律體系的首要任務(wù)。

3.1.2 法律關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)《國(guó)土空間規(guī)劃法》與配套法律的無(wú)縫對(duì)接

從規(guī)劃管理體系的頂層設(shè)計(jì)來(lái)看，合理劃分層級(jí)進(jìn)行規(guī)劃管控是落實(shí)法律保障的重要手段。將許可事項(xiàng)和土地處置權(quán)力過(guò)于集中的下放給地方，容易使城市發(fā)展邊界無(wú)序擴(kuò)張、國(guó)有土地資源浪費(fèi)、環(huán)境治理效果不佳、農(nóng)田總量難以保證等問(wèn)題。而將規(guī)劃的權(quán)力統(tǒng)一收至中央，又會(huì)造成審批程序繁雜，辦事效率低下、管理手段單一等問(wèn)題。

3.1.3 法律體系上，形成以《國(guó)土空間規(guī)劃法》為先導(dǎo)，部門及地方配套實(shí)施條例有效配合的體系

國(guó)土空間規(guī)劃法律制度構(gòu)成體系是影響社會(huì)發(fā)展的制度基礎(chǔ)之一，與國(guó)家其他法律、行政、經(jīng)濟(jì)制度以及各種約定的鄉(xiāng)約民規(guī)一起，共同影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家建設(shè)的發(fā)展。這就要求即將出臺(tái)的《國(guó)土空間規(guī)劃法》在實(shí)施過(guò)程中，制定多項(xiàng)配套的條例進(jìn)行細(xì)節(jié)完善，確?！秶?guó)土空間規(guī)劃法》的落地實(shí)施。

3.1.4 執(zhí)法程序上，從依據(jù)政策法規(guī)走向依法行政軌道

2007年國(guó)家頒布《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，首次明確了城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中各類規(guī)劃的法定地位、編制程序、“一書三證”制度以及規(guī)劃核實(shí)、驗(yàn)收等涉及規(guī)劃層面的定義。但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要是針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律問(wèn)題，并沒(méi)有對(duì)土地征收、補(bǔ)償、劃撥、協(xié)議出讓與收益等公共利益問(wèn)題做出約定。因此在制定《國(guó)土空間規(guī)劃法》過(guò)程中，重點(diǎn)是使項(xiàng)目從進(jìn)行規(guī)劃編制、獲得建設(shè)用地到落地實(shí)施的全過(guò)程走向依法行政的道路，統(tǒng)籌考慮國(guó)土空間規(guī)劃的編制、監(jiān)督和實(shí)施管理，對(duì)土地、建設(shè)等活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范化、一體化管理，確保公共利益不受損失。未來(lái)《空間規(guī)劃法》需要進(jìn)一步探索如何在滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展需求與保護(hù)私權(quán)之間尋找利益平衡點(diǎn)[6]。

3.2 優(yōu)化提升國(guó)土空間規(guī)劃新技術(shù)應(yīng)用

3.2.1 以新技術(shù)加強(qiáng)國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)代化建設(shè)

“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”，這一科學(xué)論斷充分表明了現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)發(fā)展的重要特點(diǎn)，也指出了科學(xué)技術(shù)發(fā)展最終結(jié)果。在智慧城市建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程中，科學(xué)技術(shù)無(wú)疑會(huì)發(fā)揮重要作用，例如人工智能、數(shù)字孿生、云計(jì)算以及物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)。建立智慧城市，首先要做好數(shù)字城市，利用先進(jìn)的云計(jì)算功能處理和城市有關(guān)的各類數(shù)據(jù)，將處理結(jié)果反饋給國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)，最后利用物聯(lián)網(wǎng)的強(qiáng)大功能，有效的控制城市機(jī)器的每個(gè)零部件，同時(shí)應(yīng)用數(shù)字孿生技術(shù)，搭建以 3DGIS、BIM 等圖形引擎為核心的 “城市時(shí)空信息云平臺(tái)”，基于統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，集成并建立集基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)、各類規(guī)劃數(shù)據(jù)、多規(guī)融合成果數(shù)據(jù)、項(xiàng)目建設(shè)數(shù)據(jù)等“城市時(shí)空信息模型數(shù)據(jù)庫(kù)”，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、監(jiān)督全過(guò)程的數(shù)字資源集中管理與應(yīng)用、信息互通與共享。

3.2.2 多學(xué)科融合保證國(guó)土空間規(guī)劃“一張藍(lán)圖”的落實(shí)

以往城鄉(xiāng)規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)大多使用Autodesk公司軟件制作規(guī)劃成果，而原國(guó)土部門的土地利用規(guī)劃習(xí)慣把GIS作為成果制作和管理平臺(tái)。國(guó)家行政機(jī)構(gòu)改革后，新成立的自然資源管理部門在國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)使用GIS平臺(tái)，在該平臺(tái)上構(gòu)建時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)和實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)對(duì)不同類型規(guī)劃的管控。時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)集成了國(guó)土空間規(guī)劃方面的各項(xiàng)詳細(xì)規(guī)劃數(shù)據(jù)、管理文件資料、地區(qū)發(fā)展數(shù)據(jù)、“雙評(píng)價(jià)”指標(biāo)要求的數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了“多規(guī)合一”，用一張藍(lán)圖管理不同部門的規(guī)劃，還通過(guò)城市三維模擬仿真、輔助決策支持、三區(qū)三線預(yù)警等智能化應(yīng)用，為城市建設(shè)提供了扎實(shí)的服務(wù)支撐，極大改善了傳統(tǒng)規(guī)劃的管理方式和技術(shù)含量。

3.2.3 運(yùn)用大數(shù)據(jù)和地理信息系統(tǒng)助力規(guī)劃體系編制

自然資源管理部門成立后，要求全面整合國(guó)土和規(guī)劃方面的業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展為這種新業(yè)務(wù)的重構(gòu)提供了可能。一方面，大數(shù)據(jù)分析由于能夠提供相對(duì)準(zhǔn)確及時(shí)的規(guī)劃基礎(chǔ)信息，如對(duì)自然環(huán)境的變遷、人口遷移規(guī)模去處、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)力、道路交通狀況、公共基礎(chǔ)設(shè)施配套完好率、土地開發(fā)強(qiáng)度等方面都提供了強(qiáng)有力的支撐，使國(guó)土空間規(guī)劃的相關(guān)需求、編制、監(jiān)督管理更為科學(xué)和理性；另一方面，地理信息系統(tǒng)技術(shù)的升級(jí)為國(guó)土空間規(guī)劃的空間尺度分析、坡度坡向分析、水文地質(zhì)分析、公共設(shè)施服務(wù)范圍分析等問(wèn)題研究提供更為準(zhǔn)確、可視化的分析工具，很大程度提升了規(guī)劃基礎(chǔ)資料的準(zhǔn)確性和成果的合理性。

3.3 建立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的國(guó)土空間信息平臺(tái)聯(lián)動(dòng)工作體系

3.3.1 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范設(shè)計(jì)

為了保證國(guó)土空間信息平臺(tái)實(shí)施和運(yùn)行維護(hù)中始終處于穩(wěn)定有序、科學(xué)合理的狀態(tài)，保證成果的銜接和數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，保障數(shù)據(jù)精度，有效地實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)建庫(kù)和管理應(yīng)用，發(fā)揮信息化建設(shè)成果的整體和集成效應(yīng)，需要制定國(guó)家層面的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化體系，形成指導(dǎo)國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)管理的基本規(guī)則。為了提高國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容的適用性，需要對(duì)各類空間規(guī)劃加以分析，充分了解不同空間規(guī)劃的內(nèi)涵，并找出不同規(guī)劃的共同點(diǎn)及基本標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類規(guī)劃的規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，從而有效促進(jìn)規(guī)劃內(nèi)容的融合[7]。

3.3.2 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)施路線

作為國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)保障基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的編寫和管理辦法的制定使系統(tǒng)平臺(tái)在技術(shù)上能夠有法可依。在標(biāo)準(zhǔn)制定的程序上，首先要對(duì)國(guó)內(nèi)外已經(jīng)發(fā)布實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和管理辦法做一個(gè)深入的研究，分析哪些部分適合我國(guó)國(guó)情，對(duì)于已經(jīng)成熟并成功應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，可直接引用；在標(biāo)準(zhǔn)制定的范圍上，充分考慮地理信息行業(yè)、測(cè)繪行業(yè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃行業(yè)等相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，充分考慮不同標(biāo)準(zhǔn)在現(xiàn)行制度條件下的可行性，群策群力，制定出一套涉及面廣，技術(shù)先進(jìn)、切實(shí)可行、中國(guó)特色鮮明的標(biāo)準(zhǔn)體系，滿足國(guó)土空間數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、管理與服務(wù)的要求，用以保障國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)的順利建設(shè)。配合各類管理?xiàng)l例，以期形成“職責(zé)體系健全、事權(quán)清晰、程序協(xié)調(diào)”的管理機(jī)制，使我國(guó)空間治理能力不斷提升[8]。

3.3.3 國(guó)土空間信息平臺(tái)的基本功能研究

基于國(guó)土空間規(guī)劃管理體制和業(yè)務(wù)流程搭建的國(guó)土信息管理平臺(tái)，應(yīng)包括以下基本功能模塊：數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)方面，包含各類國(guó)土空間數(shù)據(jù)的集成和政府網(wǎng)多部門共享功能；業(yè)務(wù)重構(gòu)方面,面向公建審批制度改革,建設(shè)項(xiàng)目審批部門的一站式聯(lián)審聯(lián)批功能，面向公眾的查詢和瀏覽功能。另外，還將實(shí)現(xiàn)多部門規(guī)劃“一張圖”和城市三維空間輔助決策功能。通過(guò)建設(shè)國(guó)土空間信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目審批、管理工作信息化、透明化，全面提升行政效能，助推智慧中國(guó)建設(shè)[9]。

3.4 數(shù)據(jù)安全為前提的數(shù)據(jù)共享策略

3.4.1 數(shù)據(jù)安全保障

安全是一切工作的基礎(chǔ)。結(jié)合我國(guó)目前的網(wǎng)絡(luò)安全現(xiàn)狀，按照國(guó)土空間規(guī)劃信息的保密要求和工作需要，國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)要符合國(guó)家涉密網(wǎng)建設(shè)和軟件系統(tǒng)、運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)安全的文件要求，本著可實(shí)施性、可管理性、安全完備性、可擴(kuò)展性和專業(yè)性原則，參考國(guó)內(nèi)、外的計(jì)算機(jī)軟、硬件和網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)，滿足“全方位、多層次、系統(tǒng)化”構(gòu)架要求，建立牢固的安全控制體系，如圖3所示。

圖3 安全控制體系

國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)安全所需的控制體系具體包含物理安全、系統(tǒng)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、應(yīng)用安全、安全管理五個(gè)層次，為系統(tǒng)提供完善的保障，并包含數(shù)字簽名、密鑰管理、信息過(guò)濾、安全檢測(cè)，數(shù)據(jù)存儲(chǔ)管理等相關(guān)安全管控機(jī)制。

3.4.2 加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)使用效率

通過(guò)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確共享范圍，使得數(shù)據(jù)共享成為可能。數(shù)據(jù)共享是數(shù)據(jù)生態(tài)的核心，能夠有效促進(jìn)系統(tǒng)對(duì)于數(shù)據(jù)挖掘、更新、使用的效率。數(shù)據(jù)的開放共享，需要有制度的約束，是建立在一系列法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)施的。從立法層面上制定好數(shù)據(jù)開放規(guī)則，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、使用者在進(jìn)行操作時(shí)才能夠各取所需，使數(shù)據(jù)發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

對(duì)數(shù)據(jù)的需求往往不是數(shù)據(jù)本身，而是通過(guò)數(shù)據(jù)運(yùn)算帶來(lái)的結(jié)果，例如某項(xiàng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以及由統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)折射出的社會(huì)現(xiàn)象等，可以考慮不共享原始數(shù)據(jù)，只共享數(shù)據(jù)產(chǎn)品或經(jīng)過(guò)脫敏后的數(shù)據(jù)。以國(guó)土空間信息共享為例，如果使用者想要了解的只是項(xiàng)目進(jìn)展的情況和基本信息，那么只需要通過(guò)平臺(tái)上運(yùn)算出這些信息結(jié)果，然后將最終數(shù)據(jù)提交給平臺(tái)進(jìn)行共享。

3.4.3 積極采用新技術(shù)破解共享難題

從本質(zhì)上講，要解決數(shù)據(jù)共享遇到的主要問(wèn)題，最終還要依靠技術(shù)的發(fā)展。采用聯(lián)合學(xué)習(xí)算法和區(qū)塊鏈技術(shù)，可以有效解決面臨的問(wèn)題。之所以需要大數(shù)據(jù)，是因?yàn)閷⒋罅繑?shù)據(jù)集合后，就可以發(fā)掘出更多數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)以外的信息。換個(gè)思路，如果可以通過(guò)其他方法達(dá)到同樣目的，就沒(méi)有必要采用這種大批量數(shù)據(jù)整合的構(gòu)思了。利用分散在世界各地的微型計(jì)算機(jī)及終端設(shè)備，通過(guò)協(xié)同訓(xùn)練，讓個(gè)人電腦學(xué)習(xí)事先搭建的模型，而不需要將訓(xùn)練數(shù)據(jù)集中到統(tǒng)一的設(shè)備上，這就是常說(shuō)的聯(lián)合學(xué)習(xí)算法。如果這種算法能有效解決數(shù)據(jù)集合的問(wèn)題，以后數(shù)據(jù)所有者在不需要將自己的數(shù)據(jù)開放共享的前提下，就可以享受到與開放數(shù)據(jù)相同的便利。

4 結(jié)論

在當(dāng)今新基建條件下，國(guó)家宏觀政策和技術(shù)發(fā)展為國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)帶來(lái)了新機(jī)遇，而國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)建設(shè)對(duì)于規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)督起著舉足輕重的作用。通過(guò)分析建設(shè)國(guó)土空間規(guī)劃系統(tǒng)過(guò)程中存在的問(wèn)題，提出在完善治理法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，制定出各部門統(tǒng)一的建設(shè)管理標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用人工智能、數(shù)字孿生、云計(jì)算等新技術(shù)手段，借助大數(shù)據(jù)分析和地理信息系統(tǒng)的海量數(shù)據(jù)支撐，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，用一張藍(lán)圖管理國(guó)土空間規(guī)劃，以期實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的最大效益。