總規(guī)編審改革下的總規(guī)實施評估研究

孫宜然

摘 要： 本課題結(jié)合總體規(guī)劃編制審批改革試點工作，首先分析梳理了現(xiàn)行實施評估辦法中存在的問題，其次對改革后的總體規(guī)劃實施評估方案和技術(shù)路線進(jìn)行重點解讀，主要創(chuàng)新性的分為階段評估、年度評估及專項評估。

關(guān)鍵詞： 總規(guī)編審改革; 實施評估; 宣城

【中圖分類號】TU526 ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A ? ? 【文章編號】1674-3733（2020）13-0291-01

前言：

2016年9月1日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在濟(jì)南市召開全國城鄉(xiāng)規(guī)劃改革工作座談會，研究推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的總體思路，部署城鄉(xiāng)規(guī)劃改革重點任務(wù)。會議重點指出要加快推動城市總體規(guī)劃改革，將城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容改革簡化為“一張圖”、“一張表”，加強(qiáng)城市總體規(guī)劃實施評估和監(jiān)督改革，實施“一督查”、“一公開”、“一報告”，同時按照誰審批、誰監(jiān)管、誰有同意修改權(quán)力的原則，明確各級政府的審查內(nèi)容。

本文即為對住建部城市總體規(guī)劃編制審批改革精神進(jìn)行研究后，對總規(guī)實施評估部分所做的新體系的研究探索。

1 現(xiàn)行實施評估辦法的問題梳理

《城市總體規(guī)劃實施評估辦法（試行）》自2009年實行以來，大部分城市都基于此編制了實施評估報告，但基于對各省城市總規(guī)實施評估工作的梳理及分析，可以看出《辦法》對各地總規(guī)實施評估管理工作取得了一定的成效，但同時也暴露出《辦法》本身的一些突出問題。

從現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃實施效果評估指導(dǎo)意見來看，盡管其內(nèi)容涵蓋了總體規(guī)劃的主體內(nèi)容范圍，但從城市總體規(guī)劃實施效果評估的根本目的和作用來看，尚存在若干缺陷和不足：（1）評估內(nèi)容過于繁雜，評估周期過長;（2）未對城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容本身進(jìn)行綜合性評估;（3）難以從整體上清晰地判識規(guī)劃實施評估的內(nèi)容框架及其價值導(dǎo)向;（4）城市總體規(guī)劃的公共政策屬性難以得到客觀的評估;（5）難以對現(xiàn)行總體規(guī)劃的適應(yīng)性及未來調(diào)整思路進(jìn)行評估。

2 改革后總規(guī)實施評估方案

2.1 建立一套“年度評估”+“階段評估”+“專項評估”相結(jié)合的評估機(jī)制

2.1.1 階段評估?！半A段評估”是對現(xiàn)行總規(guī)在一定階段時間內(nèi)的總體實施成效進(jìn)行評估，評估期限上不固定，主要與近期建設(shè)規(guī)劃周期對應(yīng)，同時滿足本級政府實施管理和省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳監(jiān)督檢查的需求。

“階段評估”思路分為定性、定量、定型、定界、定策。內(nèi)容相對較為全面，重點在于系統(tǒng)總結(jié)總規(guī)階段性的實施績效和實施機(jī)制。在我們本次總規(guī)改革中將實施績效的部分進(jìn)行創(chuàng)新性的分成三類：

一個是總體的階段性目標(biāo)，也就是定性的一些指標(biāo)。第二個是城市總體的空間結(jié)構(gòu)以及各類型用地評估的一些指標(biāo)，也就是定型和定量。第三個是對三區(qū)四線這些強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行核查，這就是定界的部分。實施績效部分主要運(yùn)用定性與定量的技術(shù)手段，如gis等，對城市總規(guī)階段性主要目標(biāo)落實情況、城市空間結(jié)構(gòu)、“三區(qū)四線”的符合性進(jìn)行查驗。

實施機(jī)制部分則是屬于定策的范疇。主要核查總體規(guī)劃實施的行動計劃制定和執(zhí)行情況，將其內(nèi)容精簡為總規(guī)對下層次規(guī)劃的編制引導(dǎo)情況，總體規(guī)劃實施的責(zé)任落實情況，信息公開、公眾參與等決策機(jī)制的建立和運(yùn)行情況。

2.1.2 年度評估?！澳甓仍u估”每年評估一次，是一種“常態(tài)化評估”。是將總體規(guī)劃評估工作作為總規(guī)動態(tài)調(diào)整的年度監(jiān)測手段。年度評估重點在于及時掌握城市建設(shè)發(fā)展動態(tài)，為城市發(fā)展建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫。主要是核查城市發(fā)展落地與年度實施計劃匹配性的重要工作，客觀分析年度城市建設(shè)各類用地及項目的實施情況，并對下一年度城市規(guī)劃的重點關(guān)注方向提出建議，在方法上，通常采用“一致性”的方法，即比對現(xiàn)狀情況與規(guī)劃目標(biāo)是否一致，判斷實施效果及原有的目標(biāo)是否實現(xiàn)，更多是反饋預(yù)警作用。同時年度評估是各專項系統(tǒng)規(guī)劃編制的重要依據(jù)和參考。

注重年度評估報告簡潔、好用、評估周期短。重點評估現(xiàn)行城市總體規(guī)劃中強(qiáng)制性內(nèi)容的執(zhí)行情況，保持強(qiáng)制性內(nèi)容的連續(xù)性，及時掌握城市建設(shè)發(fā)展動態(tài)，提出動態(tài)維護(hù)建議，并為城市發(fā)展建立動態(tài)數(shù)據(jù)庫。年度評估是動態(tài)維護(hù)糾偏及修改和作為考量各市規(guī)劃實施情況的依據(jù)。

2.1.3 專項評估。因行政區(qū)劃調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計、重大項目落地等原因，對城市總體規(guī)劃進(jìn)行專題評估的行為。若只因為某一重大問題與城市總體規(guī)劃產(chǎn)生沖突，則需要加入針對重大問題進(jìn)行專題研究。針對各專項任務(wù)的不同需求，進(jìn)行具體分析，并詳細(xì)研究其對總體規(guī)劃實施產(chǎn)生的影響。

2.2 評估技術(shù)手段革新。評估技術(shù)手段方面也進(jìn)行大幅度更新。國內(nèi)對規(guī)劃的評估多是定性的分析，這樣規(guī)劃的評估可能參入較多的主觀因素，缺乏對評估標(biāo)準(zhǔn)的界定，因此得到的結(jié)果也是模棱兩可的，缺乏有足夠說服力的數(shù)據(jù)分析。本研究采用定量與定性相結(jié)合的方式，利用GIS技術(shù)，通過疊加土地利用規(guī)劃圖和土地利用現(xiàn)狀圖，定量的得到城市總體規(guī)劃的實施情況，利用大數(shù)據(jù)、地理國情普查數(shù)據(jù)、城市總體規(guī)劃數(shù)字化信息管理平臺、“多規(guī)合一”空間信息平臺、“一書兩證”審批平臺等技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析。借助“一書兩證”審批平臺、總體規(guī)劃數(shù)字化信息管理平臺和高清衛(wèi)片對建設(shè)用地和建設(shè)項目進(jìn)行基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)匯總和用地差異比對，為評估工作奠定堅實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，大大縮短了評估工作的周期。從而定量有效的全面總結(jié)現(xiàn)行城市總體規(guī)劃各項內(nèi)容的執(zhí)行情況。

2.4 評估成果=技術(shù)報告+“一張表”+“一張圖”。根據(jù)具體類別的評估項目體系，編制完成實施評估技術(shù)報告。同時將評估結(jié)果指標(biāo)體系匯總成“一張表”，會同技術(shù)報告一并上報，以便于上級行政主管部門和公眾對評估的結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。“一張圖”指的是一張中心城區(qū)用地對比圖。

這樣精簡后的成果體系，能簡明扼要的反映評估的成果，真正實現(xiàn)總規(guī)評估改革的精髓：簡潔、好用、周期短。

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