論英國越權(quán)無效原則

薛陽

摘 要：越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則，在英國乃至世界有著深遠(yuǎn)的影響。從越權(quán)無效原則的產(chǎn)生和發(fā)展來看，我們能夠了解到英國行政法從產(chǎn)生發(fā)展到現(xiàn)在的歷史。隨著英國政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展，行政法也在不斷完善，一些英國學(xué)者和法官對(duì)越權(quán)無效原則提出了質(zhì)疑，在當(dāng)時(shí)引發(fā)了一場關(guān)于“越權(quán)無效原則是否是基本原則”的爭論。通過對(duì)英國行政法的發(fā)展進(jìn)行研究，從而對(duì)我國的行政法有所啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：越權(quán)無效原則;議會(huì)之上;行政自由裁量權(quán)

在英美法系中，英國是一個(gè)典型的代表，同一法源，不區(qū)分公法和私法，所有的糾紛都是用普通法來解決，并且英國是一個(gè)以判例組成普通法的國家，從而產(chǎn)生了衡平法。在英國行政法中最重要的一個(gè)原則，并且居于中心地位的是——越權(quán)無效原則，這個(gè)觀點(diǎn)不僅僅被我國學(xué)者認(rèn)同，同時(shí)也是英國行政法學(xué)學(xué)者的共識(shí)。英國著名的行政法學(xué)家威廉·韋德將越權(quán)無效原則稱之為“行政法的核心原則”。

一、越權(quán)無效原則的含義

1.越權(quán)無效原則的含義

從詞義上分析越權(quán)無效原則，字面意思上的“越權(quán)”，即指“在權(quán)利（力）范圍以外活動(dòng)”，任何人或者組織不得超越起法定權(quán)利（力）是法治的中心特征。[1]

從理論上分析越權(quán)無效原則，可以分為兩種：程序上的越權(quán)與實(shí)質(zhì)上的越權(quán)。首先是“程序上的越權(quán)”，即是指行政機(jī)關(guān)違反明文規(guī)定的必須遵守的程序而言，故可以理解為違反普通法上的程序。這些程序不僅僅包括行政機(jī)關(guān)關(guān)于立法行為方面的一些程序，也包括行政機(jī)關(guān)有關(guān)司法行為方面和行政行為方面的所規(guī)定的一些程序。如果行政機(jī)關(guān)違反了任何一方面的程序，法院都可以對(duì)其行為提出越權(quán)無效。行政機(jī)關(guān)和行政裁判所除必須遵守普通法上和制定法上程序方面的強(qiáng)制性規(guī)則以外，還必須遵守遵守實(shí)體法所規(guī)定的權(quán)限范圍。行政機(jī)關(guān)與行政裁判所超過法定權(quán)力范圍的行為就是實(shí)質(zhì)的越權(quán)，現(xiàn)在所討論就是“實(shí)質(zhì)上的越權(quán)”。[2]根據(jù)英國法院的判例，實(shí)質(zhì)的越權(quán)可以分以下四種：超越管轄權(quán)的范圍、不履行法定的義務(wù)、權(quán)力濫用、記錄中所表現(xiàn)的法律錯(cuò)誤。

越權(quán)無效原則是在法治原則、議會(huì)主權(quán)原則、政府服從法律的基礎(chǔ)上建立的。越權(quán)無效原則，即是指：行政機(jī)關(guān)的行政行為必須依照會(huì)議授權(quán)作出，不能超越議會(huì)的范圍，否則法院有權(quán)對(duì)其審查，并作出無效和撤銷的判決。

二、越權(quán)無效原則的起源

越權(quán)的行為是沒有任何法律效果的，沒有法律的授權(quán)其行為是不被法律所承認(rèn)的。法院一旦宣布行政機(jī)關(guān)實(shí)施的某一行政行為在法律上無效，該行政行為如同不存在一般。[3]思想淵源、憲法基礎(chǔ)以及社會(huì)背景是越權(quán)無效原則產(chǎn)生的根基，這個(gè)原則不是無緣無故就能產(chǎn)生的，而是有著深刻的三個(gè)基礎(chǔ)先做鋪墊。

1.越權(quán)無效原則產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)

自然法觀點(diǎn)和法律實(shí)證主義都對(duì)越權(quán)無效原則的產(chǎn)生有著重要的影響，現(xiàn)在具體分析一下自然法觀點(diǎn)和法律實(shí)證主義是如何影響越權(quán)無效原則的。

（1）自然法觀點(diǎn)

西方的自然法觀點(diǎn)經(jīng)歷了數(shù)百年的歷史，[4]它開始于古希臘，經(jīng)歷了古羅馬、中世紀(jì)，繁榮于十七世紀(jì)，經(jīng)過一段時(shí)間的衰落后，從20世紀(jì)上半葉后期起，自然法思想開始復(fù)興，形成了現(xiàn)在我們所看到的關(guān)于權(quán)利的理論，而不再是法律的范疇。自然法觀點(diǎn)的代表有霍布斯、洛克、盧梭，他們認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是最大的權(quán)利，維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的利益?；舨妓故菑摹白匀蝗恕钡慕嵌瘸霭l(fā)的，他所說的“自然規(guī)律”指的就是“尋求和平、信守和平”[5]霍布斯的自然法觀點(diǎn)促成了自然法學(xué)說轉(zhuǎn)變成為權(quán)力學(xué)說。洛克的自然法觀點(diǎn)是從人性出發(fā)的，他認(rèn)為自然法觀點(diǎn)是建立在人性善之上的，人生而平等，所擁有的權(quán)利也是相等的。他的觀點(diǎn)對(duì)于后世的影響是超過霍布斯的，代表著近代自然法學(xué)說的主要觀點(diǎn)，同時(shí)也是近代憲法體制理論的奠基人。盧梭則認(rèn)為，自然法完全出自人的理性，是普遍正義和人民的公意，所有的法律必須由公意指導(dǎo)下的主權(quán)者制定，也由人民來加以修改。[6]

通過上述論述，我們可以了解到17世紀(jì)產(chǎn)生的越權(quán)無效原則的主要目的就是為了加強(qiáng)對(duì)政府的控制，維護(hù)公民的權(quán)利，這些方面都是受到自然法觀點(diǎn)的影響所產(chǎn)生的。

（2）法律實(shí)證主義

在19世紀(jì)出現(xiàn)了法律實(shí)證主義，法律實(shí)證主義的一個(gè)重要維度是功利主義自由觀，這功利主義與自由主義具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，實(shí)證主義法學(xué)其實(shí)就是一種自由主義法，其代表人物是邊沁、戴雪、奧斯汀。[7]功利主義法學(xué)是由英國的法理學(xué)家邊沁創(chuàng)立的，邊沁同時(shí)也是法律實(shí)證主義的第一人，他認(rèn)為利益鋪平了通向信仰的道路，同時(shí)邊沁否認(rèn)洛克的契約，但是他是贊成議會(huì)至上的。英國行政法的產(chǎn)生是從邊沁的功利主義法學(xué)中受到了重要的教化，實(shí)際上邊沁的功利主義原則是一種政治和法律的倫理原則，為政治和法律提供了目的要求和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而這些原則對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行為有了很好的限制。[8]奧斯汀的觀點(diǎn)不僅僅繼承了邊沁的功利主義法學(xué)而且也借鑒了歷史學(xué)派學(xué)說，從而創(chuàng)立了實(shí)證主義法學(xué)。奧斯汀認(rèn)為要最大可能的增進(jìn)人的幸福，法律的目的就是為了追求最大多數(shù)人的最大快樂。奧斯汀還提倡“惡法亦法”，堅(jiān)持主張法律的實(shí)然和應(yīng)然要相互分離，同時(shí)還主張法官造法，這些觀點(diǎn)都為司法審查奠定了平臺(tái)。戴雪也是一個(gè)功利主義者，他精通英國這個(gè)國家的全部法律，他是在英國實(shí)證法的基礎(chǔ)之上建立的自己的法治思想，提出了議會(huì)主權(quán)和法治原則，跟那些研究英國法律史的學(xué)者相比，他的思想更為貼近現(xiàn)實(shí)，貼近生活。[9]

2.越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)

法治原則和議會(huì)至上原則是產(chǎn)生越權(quán)無效原則的憲法基礎(chǔ)，同時(shí)這兩個(gè)原則也作為英國行政法的憲法基礎(chǔ)。越權(quán)無效原則作為英國行政法中最重要的一個(gè)原則就由此而產(chǎn)生了。英國是議會(huì)至上的資本主義國家，議會(huì)法律效力是最高的，行政機(jī)關(guān)必須在議會(huì)制定的法律范圍內(nèi)行使自己的權(quán)力，行政機(jī)關(guān)一旦作出了超越議會(huì)制定的法律范圍，該行為會(huì)被法院宣布無效甚至被撤銷。

在1688年光榮革命中，資產(chǎn)階級(jí)取得了勝利的果實(shí)，法官不再服從國王的領(lǐng)導(dǎo)。議會(huì)成為了英國的掌權(quán)人，法官聽從議會(huì)的指揮，議會(huì)主權(quán)原則因此被確立。議會(huì)的權(quán)力是至高無上的，是絕對(duì)的權(quán)力，是全面的。議會(huì)不僅僅有立法權(quán)還有監(jiān)督權(quán)。議會(huì)制定的法律是英國具有法律效力最高的法律，任何其他法律都不能優(yōu)于議會(huì)制定的法律，同時(shí)任何機(jī)關(guān)都不能對(duì)議會(huì)進(jìn)行審查 [10]

法治原則要求行政機(jī)關(guān)行使自己權(quán)力的時(shí)候必須是在法律允許的范圍內(nèi)，不得超越法律的特權(quán)。1215年制定的《大憲章》是英國法治歷史上第一個(gè)奠定法治基礎(chǔ)的制度性文件，使得法治原則有了理論性基礎(chǔ)。法治原則排斥武斷，認(rèn)為權(quán)力不能武斷，人民只能服從于法律。并且所有的人在法律面前都是平等的，政府和君主都不能越權(quán)，憲法的作用就是保障作用。法制原則實(shí)質(zhì)上就是為了防止權(quán)力的濫用，從而為越權(quán)原則奠定了基礎(chǔ)。

3.越權(quán)無效原則的社會(huì)背景

深刻的社會(huì)背景也是產(chǎn)生越權(quán)無效原則的基礎(chǔ)之一，根據(jù)英國行政法歷史的發(fā)展，具體可以從兩方面來論述，這兩方面的社會(huì)因素都使得行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)大。

議會(huì)想要對(duì)龐大的行政權(quán)進(jìn)一步的加強(qiáng)控制。隨著17世紀(jì)資產(chǎn)階級(jí)革命的的勝利，英國憲政體制發(fā)生了巨大的變化，議會(huì)成了英國的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。19世紀(jì)末期，英國現(xiàn)代黨政制度發(fā)展形成，內(nèi)閣在議會(huì)中的作用增強(qiáng)。隨著自由經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也出現(xiàn)了一些復(fù)雜的社會(huì)問題，為了解決這些問題，議會(huì)將權(quán)利授予給行政機(jī)關(guān)，使得行政權(quán)不斷膨脹，行政機(jī)構(gòu)也在日益變大。

委任立法的出現(xiàn)。由于社會(huì)問題的不斷出現(xiàn)，議會(huì)將涉及范圍廣且專業(yè)性較強(qiáng)的行政權(quán)利授予給行政機(jī)構(gòu)，授權(quán)給行政機(jī)關(guān)使其制定相關(guān)的行政法規(guī)。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，英國政府的職務(wù)越來越寬泛，授權(quán)立法達(dá)到了一個(gè)頂峰時(shí)期，并且在此后并沒有廢除這一時(shí)期的立法而是繼續(xù)使用。[11]控制授權(quán)立法最有效的措施便是越權(quán)無效原則。

到了20世紀(jì)，英國的行政裁量權(quán)已經(jīng)擴(kuò)大到一個(gè)前所未有的程度，行政權(quán)已經(jīng)滲透到英國社會(huì)的方方面面，甚至還出現(xiàn)了濫用權(quán)力的現(xiàn)象。如果不對(duì)急速增長的行政權(quán)進(jìn)行控制，會(huì)對(duì)英國造成重大損失。

三、越權(quán)無效原則的缺陷

在1987年之前的英國，人們都是認(rèn)為越權(quán)無效原則是法院審查行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)的法律基礎(chǔ)，盡管議會(huì)沒有明確的表示，但是在人們心中已經(jīng)普遍接受法官就行政機(jī)關(guān)是否越權(quán)這一問題對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。越權(quán)無效原則在行政法中的重要地位讓它在很多情況下成了司法審查的代名詞。[12]如果行政機(jī)關(guān)沒有越權(quán)，那么法院就無權(quán)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，由此我們可以了解到，在英國司法審查是以越權(quán)無效原則為基礎(chǔ)的，法院是無權(quán)干涉沒有越權(quán)的行政機(jī)關(guān)的。

對(duì)越權(quán)無效原則提出質(zhì)疑的第一人應(yīng)該是D·奧利弗，他認(rèn)為越權(quán)無效原則不能作為一項(xiàng)基本原則。在此之后，有越來越多的學(xué)者發(fā)表相關(guān)文章，對(duì)“越權(quán)無效原則是基礎(chǔ)原則”進(jìn)行反對(duì)，認(rèn)為越權(quán)無效原則具有不確定性、脫離現(xiàn)實(shí)、自相矛盾以及偏離公法等缺陷①，最主要的代表人是克雷格教授，現(xiàn)在克對(duì)雷格教授的觀點(diǎn)進(jìn)行討論。

1.越權(quán)無效原則具有不確定性

越權(quán)無效原則中的“權(quán)”含義不清楚，并且彈性過大?！皺?quán)限”的含義始終是含糊不清的，無法給司法機(jī)關(guān)提供清楚并且準(zhǔn)確的司法審判理由。正如約翰爵士提到的，越權(quán)無效原則在這方面簡直是一塊遮羞布，法院認(rèn)為他們干預(yù)的程度只要沒有面對(duì)行政機(jī)關(guān)太赤裸就是適當(dāng)?shù)?。?/p>

2.脫離了現(xiàn)實(shí)

當(dāng)時(shí)的學(xué)者對(duì)越權(quán)無效原則的還有一個(gè)分明的批評(píng)就是認(rèn)為越權(quán)無效原則與現(xiàn)實(shí)情況相脫節(jié)，脫離現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重，這一重大表現(xiàn)主要突出在行政自由裁量權(quán)上，并且議會(huì)立法并沒有為法院提供任何合理的引導(dǎo)對(duì)于法院行使審查權(quán)。

3.自相矛盾

議會(huì)制定了有一些非常輕清楚的法律來表示法院有某些方面不能干涉行政機(jī)關(guān)作出的決定。按照原則，法院是沒有權(quán)利審理這些案件的，但是法院進(jìn)行了有技巧的解釋避開了議會(huì)所禁止的法令，對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，最著名的判例就是安尼斯米尼克案。

4.對(duì)公法范圍的偏離

越權(quán)無效原則對(duì)于正義來說，應(yīng)該是在行政機(jī)關(guān)超越權(quán)力范圍的基礎(chǔ)上來進(jìn)行的，但是法院卻對(duì)越權(quán)無效原則進(jìn)行了拓展，使得法院不僅僅對(duì)行政機(jī)關(guān)行使司法審查權(quán)，甚至對(duì)許多公共機(jī)構(gòu)組織也行使司法審查權(quán)。

結(jié)語

英國越權(quán)無效原則是英國行政法的核心原則，也是英國法院行使司法審查權(quán)的理論基礎(chǔ)。無論越權(quán)無效原則在英國行政法中都占據(jù)著十分重要的地位，甚至對(duì)全世界行政法都具有一定的影響。通過借鑒英國的越權(quán)無效原則，我國應(yīng)當(dāng)完善行政立法，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法，不得侵犯國家專有的立法權(quán)。完善行政許可、行政公開、行政執(zhí)行、行政執(zhí)法等程序規(guī)定，完善民主監(jiān)督。嚴(yán)格管控行政機(jī)關(guān)的行政自由裁量權(quán)，通過事前控制和事后控制相結(jié)合對(duì)行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制并且對(duì)權(quán)力范圍要進(jìn)行設(shè)置，防止未經(jīng)授權(quán)行使權(quán)力或者權(quán)力濫用。

參考文獻(xiàn)

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[2]王名揚(yáng)·英國行政法[M].徐炳等譯，北京：中國政法大學(xué)百科全書出版社，1987

[3]何海波：《司法審查的合法性基礎(chǔ)——英國話題》，中國政法大學(xué)出版社2007年版，第197頁

[4]高祥榮.西方自然法觀念的演變和現(xiàn)實(shí)功效[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，25（03）：4-7.

[5][英]霍布斯.利維坦[M].北京：商務(wù)印書館，2012.

[6]高祥榮.西方自然法觀念的演變和現(xiàn)實(shí)功效[J].長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013，25（03）：4-7.

[7]諶洪果.法律實(shí)證主義的功利主義自由觀：從邊沁到哈特[J].法律科學(xué).西北政法學(xué)院報(bào)，2006（04）：17-28.

[8]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學(xué)，2012.

[9]何均平.英國法學(xué)家戴雪法治思想探析[J].武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科版），2017，30（06）：92-97.

[10]參見周佑勇：《行政法基本原則研究》，武漢大學(xué)出版社2005年版，第61頁.

[11]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學(xué)，2012.

[12]蔣孟昕.論英國行政法的越權(quán)無效原則[D].湘潭大學(xué)，2012.

注釋：

[1]P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 63-76

[2]“Illegality：The Problem of Jurisdiction”，in Supperstone and Goudie （eds.），Judicial Review，（1992），Chap.4.cited in P.Craig，“Ultra Vires and the Foundation of Judicial Review”，（1998）Cambridge Law Journal 67.