被動依附與主動依賴下的高校學術自治困局

林木子

福建教育學院

一、問題的提出

高校的發(fā)展離不開學術的發(fā)展，而高校學術的發(fā)展是以學術自治為基礎的。所謂學術自治，指的是學術主體的自我管理方式。通常來說，高校的內(nèi)部事務可以分為學術事務和非學術事務。在“政校分開”和“管辦分離”的背景下，高校本應享有對學術事務的絕對自主權，然而實際上，政府對高校的內(nèi)部干預已不僅僅局限于非學術事務。當學術話語權與政治話語權沖突，當學術權力與行政權力交織，高校的學術陷入“被自治”的尷尬境地，產(chǎn)生的后果將嚴重干擾高校本應營造的濃厚、寬松、自由的學術氛圍，教師的學術創(chuàng)新行為也必將受到嚴重干擾。那么，當前高校的學術自治困局是如何產(chǎn)生的？

二、制度環(huán)境中的組織行為邏輯

組織社會學理論強調制度環(huán)境對組織行為的影響，這種理論觀點來源于社會學關于一切人類行為的基本假設：人類行為由社會和社會環(huán)境所塑造。[1]組織分析的新制度主義認為，任何一個組織都必須適應環(huán)境而生存，因此必須從組織和環(huán)境的關系上去認識組織現(xiàn)象。這里的環(huán)境包括技術環(huán)境和制度環(huán)境。所謂制度環(huán)境，是指“一個組織所處的法律制度、文化期待、社會規(guī)范、觀念制度等廣為接受的社會事實”。[2]邁耶和羅恩提出了組織行為的合法性理論，他們認為組織制度、組織結構和組織行為不是效率機制的作用，而是組織在社會中追求合法性的需要和結果，把社會上合法的理性要素整合進其正式結構的組織，能夠最大化其合法性，并增強其資源獲得和生存能力。[3]組織對這一合法性身份的需要使得其不得不接受外部制度環(huán)境建構的帶有“合法性質”的形式和做法。

資源依賴理論認為，組織需要以資源為基礎謀求發(fā)展，這些資源包括人力資源、物質資源、信息資源和財政資源等，而其中僅有一小部分是組織能夠自給自足的，絕大多數(shù)賴以生存的資源需要從組織所處的外部環(huán)境中獲取，這種資源依賴關系使得組織無法作為獨立的個體而存在，也導致了組織的價值取向和內(nèi)部管理等諸多方面都受外部環(huán)境的影響和制約。事實上，組織對環(huán)境的依賴性使得外部限制和對組織行為的控制成為可能，甚至是不可避免的。[4]這意味著，對組織行為的考察不應只局限于組織內(nèi)部，而應該將其置于外部環(huán)境偶然性與必然性的共同作用下來分析。

組織通過優(yōu)化內(nèi)部系統(tǒng)，達到與外部組織的協(xié)同，從而順從或適應外部環(huán)境，或者通過與環(huán)境之間的交換和對環(huán)境的適當反應來獲取資源，以及采取各種措施減少對外部環(huán)境的依賴。奧利弗認為，組織因為擔心受到制裁，同時也為了獲得合法性身份、獲取盡可能多的資源，會默認遵守外部環(huán)境的種種規(guī)則。[5]很大程度上，組織的結構、管理和戰(zhàn)略等都是依據(jù)外部環(huán)境而做出的。組織為了控制外部的不確定性來源，會在內(nèi)部建立與外部環(huán)境里具體部門相對應的部門，以保持與外部環(huán)境的聯(lián)系。[6]

三、被動依附：政府對高校的科層規(guī)制

《高等教育法》明確規(guī)定了高校的依法自主辦學權，但實際上政府行政權力依然凌駕于高校自主辦學權力之上，高校陷入“被自主”的尷尬局面。

“紅頭文件”是政策傳遞、上下溝通的重要載體，是實現(xiàn)國家意志和社會治理的重要手段，具有行政性、規(guī)范性、權威性以及較強執(zhí)行力的特點。在教育領域，政府通過一系列“紅頭文件”，提出教育改革目標，制定教育改革措施，甚至插手高校教育管理活動的實施舉措。除此之外，政府還會通過“紅頭文件”的形式將高校管理的方方面面納入科層體制，政府的“文件治理”突破了與高校間事權關系應有的界限，府校之間基本按照上下級科層邏輯行事。這些文件既包括黨和國家政策方針的傳達，還大量涉及高校黨建工作、制度建設、人才培養(yǎng)、教學活動、科學研究、內(nèi)部管理等具體事務。在這一背景下，高校的行動邏輯逐漸從“依法治?！鞭D變?yōu)椤拔募谓獭?，高校作為教育活動組織機構的性質不再純粹，開始成為政府的附庸。

政府對高校人事管理權的掌握主要體現(xiàn)在幾個方面，一是編制管理，高校人員編制總數(shù)與職數(shù)須由政府核定；二是職稱管理，高校職稱評聘不僅受到政府的監(jiān)管和指導，還須報送備案；三是人員招聘，高校的招聘方案需要報送政府并獲得批準；四是福利待遇，包括教職工工資、績效、福利、津補貼發(fā)放等均須政府核定審批。以省屬高校為例，學校領導干部作為省管干部，其任免、考核等均由省委省政府決定，這使他們的辦學治校行為受到很大約束，且?guī)в袧夂竦男姓?。除此之外，學校領導干部和教師的境外考察學習、合作交流等事宜都受政府外事部門監(jiān)管。由此可見，高校人事管理的諸多方面都被納入政府的統(tǒng)籌之下。

政府對高校內(nèi)部管理的干預主要通過行政審批和督查檢查考核。行政審批是從源頭上進行干預，督查檢查是從過程中進行干預，考核則是從結果上進行干預。從政府行政審批清單中可以看到，從學校設立、合并的審核到學習章程的核準，從學科專業(yè)的設置到課程教材的審定，涉及學校管理各個方面。雖然近些年來，簡政放權的力度不斷加大，但是高校辦學的一些具體事務依然在政府的管控之下，這種“放”和“管”的矛盾關系使高校受制于政府，削弱了高校的辦學自主權。

政府制定教育發(fā)展目標任務，并通過督查檢查等方式對任務完成過程進行監(jiān)督和調控，對于年度目標任務，則會在年末進行考核。年度考核包括定性考核和定量考核，定性考核和定量考核又細化為幾十項考核要點，考核結果設置了從優(yōu)秀到較差的不同等次?？己私Y束后，政府會反饋并通報考核結果及問題清單。高校對考核結果的看重一方面是由于年度考核成績作為學校的“榮譽”，關系到各種辦學資源的分配，另一方面是作為個人的“榮譽”，這是對高校領導層辦學治校成效的評價。這種以評促管的方式加強了政府對高校辦學治校過程及結果的監(jiān)督和控制。

從“文件治教”到人事管理，從行政審批到督查檢查考核，高校辦學治校的方方面面都被納入政府的行政體系，行政權力的嵌入使得高校不得不依附于政府，科層規(guī)制下高校的辦學自主權受到極大的挑戰(zhàn)。

四、主動依賴：高校對政府的資源依賴

高校生存和發(fā)展的基礎是資源，而現(xiàn)行體制導致政府掌握了大多數(shù)重要的辦學資源，主要包括人力資源（師資隊伍、穩(wěn)定生源），物質資源（辦學經(jīng)費、土地建筑、設施設備），社會資源（政策支持、聲譽榮譽、地位影響）和項目資源。高校為了獲取盡可能多的資源，會主動尋求對政府的依賴。

高校對政府的人力資源依賴主要圍繞教師和學生這兩大群體。教師隊伍是一所高校教育教學水平的保障，教師的數(shù)量和質量是衡量高校軟實力的重要標準。通常情況下，是否有編制、工資和福利待遇、高校的影響力及發(fā)展前景這三個因素會影響教師對高校的選擇。如前所述，高校的人員編制總數(shù)和結構由政府核定，教師的福利待遇等均由政府有關部門審批，而高校的影響力和發(fā)展前景又與高校的級別和能夠獲取的項目和資源相掛鉤，這些項目和資源又大多都掌握在政府手中。這意味著，一所高校是否能夠吸引優(yōu)質教師很大程度上依賴于政府。生源數(shù)量和生源質量是高校間競爭的重要籌碼。生源數(shù)量關系到一所高校所能獲得的生均撥款，也是高校影響力的證明；生源質量是體現(xiàn)高校實力的重要指標，優(yōu)質的生源不僅能夠提高競爭力，還能夠獲得資源的傾斜，從而進一步吸引優(yōu)質生源。因此，各高校都希望不斷擴大招生規(guī)模、提高招生質量，但招生規(guī)模由政府核定，核定的依據(jù)和評價的標準屬于自由裁量權的行使范圍；招生質量則與學校的級別、辦學資源、教學質量、硬件設施等相掛鉤，而這些又與政府的支持密不可分。

物質資源是高校維持正常教學秩序不可或缺的資源，其中，教育經(jīng)費是重中之重。國家財政性教育經(jīng)費、事業(yè)性收入、學雜費、社會捐贈和其他收入是我國高校教育經(jīng)費的主要來源。根據(jù)《2019年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》的數(shù)據(jù)顯示，2019年全國教育經(jīng)費總投入為50178.12億元，其中，國家財政性教育經(jīng)費為40046.55億元，占比接近80%。除了生均撥款，政府還會通過各種項目和工程分配財政性教育經(jīng)費，這使得高校高度依賴作為“撥款方”的政府。除了教育經(jīng)費以外，高校在土地資源、設施設備等其他物質資源上也不得不依賴政府。

社會資源是高校發(fā)展的一項重要資源，其中，政策支持是最穩(wěn)固的配套資源。高校的發(fā)展需要以一套全面系統(tǒng)又切實可行的外部政策為基礎，高校與政府之間存在支持和依賴關系。政府還通過設置“雙一流”等建設工程決定高校層次，高校的層次又決定了學校的地位聲譽，地位聲譽又關乎資源多寡。

項目資源越來越成為高校競奪的對象。在教育領域，政府在常規(guī)支出體系之外，會運用專項資金對教育資源進行重新分配，項目制因此產(chǎn)生。高校為了爭取盡可能多的資源，在對項目的競爭上投入了大量精力。在這些項目中，因科研項目更具公平性，因此無論是部屬院校還是省屬院校，無論是“雙一流”建設高校還是普通高校，都有機會參與競爭?？蒲许椖康墨@得不僅可以使高校爭取到大量的項目資金，還能提高競爭力，擴大影響，從而吸引更多高素質的教師和優(yōu)質的生源。

綜上所述，高校為了獲得政府在各項資源上的支持，會主動尋求依賴，在被動依附與主動依賴之間，高校的辦學自主權受到極大挑戰(zhàn)，削弱了高校的學術自治權，使其陷入學術自治的困局中。

五、結語

想要破解這種學術自治困局，需要切實推進“政校分開”，落實“管辦分離”，理順“放”與“管”的關系，政府以宏觀層面的管理為主，避免干預和插手高校內(nèi)部的微觀管理全過程，將一些可以由高校自主行使的權力下放，減少不必要的審批流程和考核項目，讓高校得以從科層束縛中脫離。進一步落實和擴大高校的自主權，使高校賴以生存的資源更多地被高校掌握，減少高校對政府的資源依賴，以適應社會發(fā)展對高校辦學治校提出的要求。改變政府以獲得的項目數(shù)量、獲取的經(jīng)費數(shù)額、科研的成果產(chǎn)出、論文的層次數(shù)量等為標準的高校評價體系，加強頂層設計，根據(jù)不同類型高校的性質和特點設計有針對性的評價指標，注重發(fā)揮高校的自身優(yōu)勢，鼓勵高校走內(nèi)涵式發(fā)展道路，從而營造高校間寬松有序的良性競爭環(huán)境，進一步釋放學術創(chuàng)新活力。