住房公積金改革為何久拖不決

蘇杰德

住房公積金制度涉及個(gè)人、企業(yè)和政府，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革步履維艱。

住房公積金制度改革，再次釋放了一個(gè)明確信號(hào)。

5月18日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出改革住房公積金制度。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽也在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表文章，將“修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，改革完善住房公積金制度”列為今年的重點(diǎn)工作之一。

住房公積金制度要改革，而不是廢除，這為近段時(shí)間火爆的住房公積金制度存廢之爭(zhēng)按下了暫停鍵。

從公積金制度確立以來(lái)，累計(jì)繳存金額從最初的百億元擴(kuò)張到萬(wàn)億元、十萬(wàn)億元?！暗案狻痹酱?。改革難度就越大。“每個(gè)方案可能讓80%的人滿意，但是另外20%的人不買賬，事情很難辦，改革就卡在這里?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰說(shuō)。

如何讓城市新市民受益

住建部原副部長(zhǎng)劉志峰在一次會(huì)議上提到，住房公積金制度存在需求群體錯(cuò)配的問題。目前繳存住房公積金的，主要是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及國(guó)企員工，這些職工多數(shù)已解決住房問題。而需要解決住房問題的私企職工、年輕職工和農(nóng)民工等群體，很多都沒有納入制度覆蓋范圍。

在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員汪利娜看來(lái)，當(dāng)下真正住房短缺的人是城市新市民——?jiǎng)偩蜆I(yè)的年輕人，以及在城市間流動(dòng)的農(nóng)民工。數(shù)額巨大的專項(xiàng)住房?jī)?chǔ)蓄資金，對(duì)解決未來(lái)城市化中城市新市民的住房問題至關(guān)重要，住房公積金業(yè)務(wù)應(yīng)從單一的發(fā)放個(gè)貸向租賃住房和保障房建設(shè)轉(zhuǎn)變。

據(jù)住建部調(diào)查，進(jìn)城農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)購(gòu)房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣?！昂芏嘈逻M(jìn)城的農(nóng)民，只要愿意而且有穩(wěn)定的工作，個(gè)人也可以交納公積金?！蓖衾日f(shuō)，公積金管理部門也接受了這個(gè)建議。但是，在實(shí)際推行中，住房公積金制度卻仍難以將進(jìn)城農(nóng)民等群體覆蓋。

住建部住房公積金監(jiān)管司司長(zhǎng)張其光認(rèn)為，這個(gè)群體規(guī)模巨大，僅靠財(cái)政投入難以支撐，需要農(nóng)民工、就業(yè)單位和國(guó)家“三家抬”：將農(nóng)民工納入住房公積金制度，個(gè)人繳存一部分，單位補(bǔ)助一部分，國(guó)家支持一部分，積累在城鎮(zhèn)購(gòu)房首期付款，再由國(guó)家住房銀行提供低息貸款，后續(xù)還款用住房公積金支付。

著力解決新市民住房問題，金融服務(wù)必不可少。北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授劉俏、張崢認(rèn)為，要支持租賃住房，給予供給端金融服務(wù)，提供更多的優(yōu)質(zhì)保障性租賃住房供給。

此外，住房公積金賬戶沉淀資金越來(lái)越多，如何讓賬面上的錢保值增值也成為焦點(diǎn)。全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)社科院世界社保研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，目前職工住房公積金繳存款利息太低，“10年前10萬(wàn)塊錢能買一套房子，活期存款存到30年，現(xiàn)在你能買得到么？不應(yīng)該有這種低利率，老百姓的錢放在那是在貶值?！?/p>

屬地化行政管理的制度困境

住房公積金制度涉及個(gè)人、企業(yè)和政府，牽一發(fā)而動(dòng)全身，改革步履維艱。

2018年，全國(guó)住房公積金繳存總額14.59萬(wàn)億元，繳存余額5.79萬(wàn)億元，較1994年推行公積金制度時(shí)增長(zhǎng)超過干倍。這么龐大的金額，與之相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)制并不健全。

張其光在1997年撰文介紹，決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)分設(shè)，借鑒新加坡公積金制度基本經(jīng)驗(yàn)，決策機(jī)構(gòu)制定政策，執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)管理。執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須是獨(dú)立的事業(yè)單位，不能歸口政府部門直接管理，否則將會(huì)受到部門利益的制約。

不過，他的設(shè)想并沒有成為現(xiàn)實(shí)。2002年，原建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司加掛住房公積金監(jiān)督管理司牌子，具體承擔(dān)全國(guó)住房公積金監(jiān)督管理工作。也是在這一年，《住房公積金管理?xiàng)l例》修訂通過。

汪利娜認(rèn)為，住房公積金管理中心定位于事業(yè)單位，難以構(gòu)建與公積金運(yùn)營(yíng)相適宜的法人治理結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制。公積金屬地化管理，造成資金短缺與沉淀并存，降低資金使用效率。公積金繳存人與管理中心法律關(guān)系不清，導(dǎo)致公積金增值收益法律歸屬不清，分配不規(guī)范，侵害繳存人利益等。

金融的特征是資金的流動(dòng)性和使用效率，但行政化管理屬地化，把資金給管死了，沒有形成體系，缺資金的地方和資金有結(jié)余地方無(wú)法互補(bǔ)，聯(lián)動(dòng)機(jī)制難以建立起來(lái)。

為了打破這種條塊分割的現(xiàn)狀，住建部在2017年組織開發(fā)全國(guó)住房公積金異地轉(zhuǎn)移接續(xù)平臺(tái)，使得異地提取公積金成為可能。不過，政策執(zhí)行過程中，各地一度出臺(tái)措施增加異地提取難度，條塊割據(jù)問題難以化解。

去年，住建部等部門曾醞釀新的改革政策，最終也沒有出臺(tái)。陳杰說(shuō)：“住房公積金，至少要像個(gè)金融的樣子，像社保也行，它都可以做到全國(guó)統(tǒng)籌?！?/p>

金融化改革如何設(shè)計(jì)

汪利娜在2008年提出的一個(gè)改革方案，是將公積金中心改組為政策性住房合作銀行，不過并沒有被采用。不少人認(rèn)為，這個(gè)方案的時(shí)機(jī)還不成熟。當(dāng)時(shí)還有一個(gè)重要方案，即將住房公積金與養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)一起并入大社保體系。2009年6月初，廣州住房公積金管理中心曾經(jīng)醞釀住房公積金新政，不過爭(zhēng)議太大，無(wú)果而終。

2010年，部分地方政府提出在保障房建設(shè)資金領(lǐng)域，引入住房公積金結(jié)余作為中長(zhǎng)期建設(shè)貸款的支持，住房公積金修例隨之提上議事日程。

陳杰介紹，政府把部分住房公積金給保障房提供融資，當(dāng)時(shí)是想展現(xiàn)住房公積金制度的公益性和通過貸款來(lái)提高收益，后來(lái)，大家發(fā)現(xiàn)利用公積金發(fā)放貸款，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)比較大，就暫停了。陳杰提倡漸進(jìn)式的改革，短期改革方案是打通企業(yè)年金和住房公積金，然后逐步轉(zhuǎn)型為政策性金融。

實(shí)際上，2011年到2014年間，住建部幾乎每年都提出修改《住房公積金管理?xiàng)l例》，多次表態(tài)年內(nèi)完成草案稿修訂工作，不過均以爽約告終。2015年，住建部再次試圖修改法律法規(guī)。這一年，張其光撰文稱，我國(guó)設(shè)立國(guó)家住房銀行的條件已經(jīng)基本成熟。行業(yè)主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)和言論，引發(fā)了各界高度關(guān)注，人們一度認(rèn)為這是住房公積金制度的改革方案。不過，條例最終只是微調(diào)，張其光的方案并沒有實(shí)施。

“政策性住房金融機(jī)構(gòu)不一定是國(guó)家資本獨(dú)資，除各級(jí)政府外，金融機(jī)構(gòu)、有實(shí)力的企業(yè)、公積金管理人和繳存人均可成為股東，混合所有制有利于放大國(guó)有資本的功能，激發(fā)民間資本的活力?！边@是汪利娜退休前后提出的住房公積金制度改革方案。對(duì)于近期的爭(zhēng)議，她依然認(rèn)為這個(gè)方案有效，關(guān)鍵是如何落地。

摘編自《中國(guó)新聞周刊》2020年第21期