城市級公共停車場PPP項(xiàng)目在實(shí)操中的關(guān)鍵點(diǎn)探討

王世剛

（中交第四航務(wù)工程勘察設(shè)計(jì)院有限公司，廣州510230）

1 引言

近年來，國家不斷出臺(tái)政策文件，大力鼓勵(lì)城市公共停車場建設(shè)，用來緩解城市“停車難”問題。近期，公共停車場又作為“補(bǔ)短板”工程納入“新基建”重點(diǎn)建設(shè)內(nèi)容，一時(shí)間這類項(xiàng)目成為社會(huì)投資熱點(diǎn)[1，2]。

按照屬性分類，城市公共停車場屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其投資和建設(shè)任務(wù)可由政府和企業(yè)共同承擔(dān)，于是可以將公私合營模式（即PPP模式）運(yùn)用在城市公共停車場的投資建設(shè)。業(yè)內(nèi)目前對公共停車場的研究方向主要有停車場規(guī)劃、投融資模式、需求預(yù)測、停車場管理等，對于PPP模式在公共停車場投資中的運(yùn)用，一些專家學(xué)者也開展了相關(guān)的研究工作，但主要還是集中在理論研究層面。本文從實(shí)操層面探討城市級公共停車場PPP項(xiàng)目在推動(dòng)過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)而為政府方及社會(huì)資本方在此類項(xiàng)目的合作上提供一些解決思路[3，4]。

2 停車類PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀

從財(cái)政部PPP項(xiàng)目綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，目前停車類PPP項(xiàng)目類型可分為城市級項(xiàng)目、單一項(xiàng)目以及配套項(xiàng)目3種。城市級項(xiàng)目是指對城市若干個(gè)停車項(xiàng)目打包進(jìn)行投資、運(yùn)營招標(biāo)的項(xiàng)目，通常為路內(nèi)道路停車和路外公共停車場項(xiàng)目，或者多個(gè)路外公共停車場項(xiàng)目，這類項(xiàng)目大多還包含相應(yīng)的智慧停車平臺(tái)建設(shè)。

目前，對于停車類PPP項(xiàng)目來說，主要以城市級項(xiàng)目為主。原因有3方面：（1）“停車難”問題是多年積累下來的社會(huì)問題，地方政府需要站在全局的角度統(tǒng)籌社會(huì)各方資源來解決，而不僅僅是局部的修補(bǔ)；（2）目前，大多數(shù)城市公共停車場收費(fèi)偏低，單一的停車場項(xiàng)目僅靠經(jīng)營期限內(nèi)的停車收費(fèi)很難達(dá)到盈虧平衡，而城市級停車場項(xiàng)目一般包括路內(nèi)外一體化改造、公共停車設(shè)施建設(shè)、智能化系統(tǒng)改造、停車場商業(yè)配套建設(shè)等，給社會(huì)資本方帶來更多的收益模式；（3）城市級項(xiàng)目利用智慧停車平臺(tái)還可以有效地盤活存量停車資源，有效地管控和調(diào)配城市公共停車場資源，并且?guī)?dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)升級[5]。

3 城市級公共停車場PPP項(xiàng)目實(shí)操中的關(guān)鍵點(diǎn)

3.1 選址規(guī)劃應(yīng)與停車需求、土地權(quán)屬相結(jié)合

項(xiàng)目的選址、規(guī)模的確定是項(xiàng)目開展的起點(diǎn)。項(xiàng)目的選址和規(guī)模一般在停車專項(xiàng)規(guī)劃中確定，在這個(gè)階段涉及的政府部門如規(guī)劃、交管、城建、土地、物價(jià)等以及行業(yè)內(nèi)的相關(guān)企業(yè)。專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)以停車設(shè)施現(xiàn)狀和需求預(yù)測為基礎(chǔ)，通過反復(fù)論證，確定停車設(shè)施布局和規(guī)模、建設(shè)時(shí)序和對策。主要需要考慮的是停車需求所帶來的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的合理性以及選址地用地性質(zhì)和土地權(quán)屬所帶來的可實(shí)施性。

項(xiàng)目總體規(guī)模確定之后，再確定每個(gè)選址點(diǎn)的單點(diǎn)規(guī)模。這類需求規(guī)模的影響因素主要為周邊土地的開發(fā)情況，包括用地類型和土地開發(fā)強(qiáng)度。此外，還應(yīng)考慮單個(gè)公共停車場規(guī)模一般不宜大于300泊位，服務(wù)半徑不宜大于300m。

3.2 項(xiàng)目模式的選擇應(yīng)與項(xiàng)目范圍、收益結(jié)構(gòu)相結(jié)合

目前，城市級公共停車場PPP項(xiàng)目主要有以下幾類模式：特許經(jīng)營、特許經(jīng)營+政府補(bǔ)貼、政府購買服務(wù)。這幾種方式的選擇要充分考慮停車場的位置、利用率、盈利預(yù)期、投資意愿、消費(fèi)屬性等因素。

3.2.1 特許經(jīng)營模式（BOT/TOT/ROT）

包括BOT（新建—運(yùn)營—移交）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交）以及ROT（改建—運(yùn)營—移交）。這些模式的區(qū)別是BOT針對的是新增項(xiàng)目，TOT針對的是存量項(xiàng)目，ROT則是在TOT的基礎(chǔ)上，將公共停車場的改造、升級或擴(kuò)建職責(zé)一并轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司。

3.2.2 特許經(jīng)營+缺口性補(bǔ)貼

當(dāng)停車設(shè)施使用者付費(fèi)不足以滿足社會(huì)資本或項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)時(shí)，由政府相應(yīng)補(bǔ)貼。主要可用于停車需求量不足，經(jīng)營系數(shù)較低的停車場?？梢圆扇∫韵?種補(bǔ)貼形式：前補(bǔ)貼（無償劃撥資金、低價(jià)租賃項(xiàng)目資產(chǎn)）、后補(bǔ)貼（經(jīng)營期限補(bǔ)貼）、政策性補(bǔ)貼（財(cái)政貼息、稅收返還）。

3.2.3 政府購買服務(wù)

這類模式一般不涉及項(xiàng)目經(jīng)營權(quán)和對項(xiàng)目收益的分享，項(xiàng)目投資和經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)主要由公共部門承擔(dān)。主要包括O&M（委托運(yùn)營）模式，合同期限一般不超過8年。MC（管理合同）模式，合同期限一般不超過3年。

此外，由于城市級公共停車場PPP項(xiàng)目本身具有較大的復(fù)雜性，實(shí)際運(yùn)用中，可以在不同公共停車場特征差異的基礎(chǔ)上，靈活創(chuàng)新收益模式，在提高公共產(chǎn)品或服務(wù)供給效率的同時(shí)，保證社會(huì)資本適當(dāng)盈利。這就需要對項(xiàng)目的收益結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，對于用戶收費(fèi)不足以覆蓋特許經(jīng)營成本及合理收益的公共停車場，政府可以授予特許經(jīng)營項(xiàng)目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益，捆綁適當(dāng)?shù)乃饺水a(chǎn)品，配補(bǔ)收益來源。通過開發(fā)副產(chǎn)品，拓展盈利鏈條，項(xiàng)目公司在提供政府需求的停車產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品，以此彌補(bǔ)主產(chǎn)品項(xiàng)目財(cái)務(wù)上的不可行，如停車配套商業(yè)、廣告業(yè)務(wù)等。

3.3 項(xiàng)目的實(shí)施應(yīng)與用地保障、項(xiàng)目審批相結(jié)合

現(xiàn)行公共停車設(shè)施建設(shè)涉及用地方式主要有3種：（1）劃撥方式，包括利用規(guī)劃新建、擴(kuò)建的公共綠地、廣場及學(xué)校操場的地下空間方式建設(shè)公共停車設(shè)施；（2）出讓方式；（3）利用自有用地方式：企事業(yè)單位利用自有閑置用地、廢棄邊角地建設(shè)公共停車設(shè)施。

在項(xiàng)目審批方面，作為國家層面鼓勵(lì)停車設(shè)施建設(shè)的重要政策，在2015年8月，七部委聯(lián)合印發(fā)《指導(dǎo)意見》，意見中首次明確了國家簡化停車設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營審批流程的大方向。目前主要有以下幾個(gè)審批簡化的方向：（1）聯(lián)席審批，機(jī)械式停車設(shè)備按照特種設(shè)備流程執(zhí)行；（2）后置非項(xiàng)目審批前置條件的行政審批事項(xiàng)；（3）特定項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)備案制。

4 案例研究

以沿海某市中心城區(qū)公共停車場PPP項(xiàng)目的開發(fā)為例，介紹該類項(xiàng)目在推進(jìn)過程中需要注意的關(guān)鍵點(diǎn)。

4.1 需求分析及建設(shè)規(guī)模

4.1.1 現(xiàn)狀分析

中心城區(qū)現(xiàn)狀配建泊位96 612個(gè)、旅游景區(qū)泊位3 800個(gè)、城市公共停車泊位6 865個(gè)，路側(cè)停車泊位按照《停車專項(xiàng)規(guī)劃》中路側(cè)停車泊位占總停車泊位數(shù)的比例，估算出路側(cè)停車泊位11 800個(gè)。

4.1.2 需求預(yù)測（總規(guī)模）

方法一：按汽車保有量預(yù)測。根據(jù)GB/T 51149—2016《城市停車規(guī)劃規(guī)范》城市機(jī)動(dòng)車車位供給總量按車與車位的比例宜采用1∶1.1～1∶1.3；城市公共停車場規(guī)模應(yīng)控制在城市車位供給總量的20%以內(nèi)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，該市的中心城區(qū)小汽車保有量約為1.159×105。按1∶1.1～1∶1.3的比例，中心城區(qū)停車位供給總量應(yīng)為1.275×105～1.506×105個(gè)，公共停車位總量按15%計(jì)，應(yīng)為1.91×104～2.26×104個(gè)。

方法二：按人口規(guī)模推算。根據(jù)該市《城市總體規(guī)劃》（2011—2020年）人口規(guī)模規(guī)劃2020年中心城區(qū)城市人口規(guī)模50萬人，公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施按65萬人配置。根據(jù)GB/T 36670—2018《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》明確城市公共停車設(shè)施用地總面積按城市人口0.8～1.0m2/人計(jì)算，其中機(jī)動(dòng)車停車設(shè)施用地宜為80%～90%。按65萬人×1.0m2/人×（0.8～0.9）=52.0～58.5ha公共停車設(shè)施用地。按地面停車場小型車單車停放面積25m2，即需要公共停車位數(shù)量為2.08×104～2.34×104個(gè)。

方法三：按上位規(guī)劃預(yù)測。根據(jù)《城市總體規(guī)劃》（2011—2020年）。到2020年，該市公共停車場總體供給應(yīng)滿足1.5×104個(gè)公共停車泊位。

通過以上停車位的供需比較，結(jié)合停車需求的3種預(yù)測方法，可得到相應(yīng)的停車位缺口值，按照投資謹(jǐn)慎性原則并依據(jù)《停車專項(xiàng)規(guī)劃》確定本項(xiàng)目擬在主城區(qū)建設(shè)建停車位8 000個(gè)。

4.1.3 選址及確定單點(diǎn)需求規(guī)模

具體的選址原則如下：（1）一般集中在開發(fā)較成熟的區(qū)域，新開發(fā)的區(qū)域配建標(biāo)準(zhǔn)普遍較高，缺口不多；（2）選擇土地權(quán)屬清晰，土地性質(zhì)合規(guī)，土地租金低且租賃期限長（商業(yè)停車場項(xiàng)目）的地塊進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。

根據(jù)以上原則，結(jié)合規(guī)劃及用地的可實(shí)施性，確定第一階段共建設(shè)27個(gè)公共停車場。每個(gè)單點(diǎn)的建設(shè)規(guī)模，按照300m服務(wù)半徑范圍內(nèi)的周邊土地的開發(fā)情況，確定單個(gè)公共停車場的經(jīng)濟(jì)規(guī)模。以某選址點(diǎn)JY11為例：以選址點(diǎn)服務(wù)半徑300m作為依據(jù)，統(tǒng)計(jì)所選點(diǎn)300m半徑范圍內(nèi)建筑類型，容積率等，推算出選點(diǎn)周邊停車需求規(guī)模。

第一步：確定選址點(diǎn)300m范圍內(nèi)的用地性質(zhì)分布圖（見圖1）。

圖1項(xiàng)目選址點(diǎn)JY11 300m半徑內(nèi)用地性質(zhì)分布圖

第二步：依據(jù)《市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》，確定不同用地性質(zhì)停車需求規(guī)模，具體如表1所示。

表1不同用地性質(zhì)的停車需求

第三步：JY11主要覆蓋HD01-01、HD01-02、HD01-03 3大地塊，依據(jù)該選址范圍內(nèi)的用地《控制性詳細(xì)規(guī)劃》，統(tǒng)計(jì)出本選址點(diǎn)停車需求總規(guī)模，具體如圖2和表2所示。

圖2項(xiàng)目選址點(diǎn)JY11周邊內(nèi)用地控規(guī)圖

第四步：結(jié)合選址點(diǎn)300m范圍內(nèi)用地情況，確定最終的停車需求規(guī)模，考慮以下情況：（1）選址點(diǎn)考慮的為公共停車需求，居住地塊停車需求不屬于本項(xiàng)目建設(shè)范圍；（2）主要考慮周邊300m范圍內(nèi)的商業(yè)設(shè)施、公共設(shè)施的公共停車需求。最終測算的JY11點(diǎn)停車泊位需求規(guī)模如表3所示。

表2項(xiàng)目選址點(diǎn)JY11覆蓋地塊停車位需求

表3項(xiàng)目選址點(diǎn)J Y11 300m范圍內(nèi)停車位總需求

通過實(shí)際走訪調(diào)研，JY11選址點(diǎn)300m范圍內(nèi)，已建公共停車場1個(gè)，停車位125個(gè)，此外還有路側(cè)停車位約60個(gè)，由此可以初步確定本選址點(diǎn)的建設(shè)規(guī)模為290個(gè)停車位。

4.2 項(xiàng)目運(yùn)作方式

考慮本項(xiàng)目建設(shè)與后期運(yùn)作的實(shí)際效果與前期規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)的合理統(tǒng)籌是密切相關(guān)的，所以將部分項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)職責(zé)交予社會(huì)資本或允許社會(huì)資本深度參與項(xiàng)目前期規(guī)劃設(shè)計(jì)的模式來實(shí)施本次PPP項(xiàng)目。再結(jié)合PPP項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)責(zé)任主要由社會(huì)資本承擔(dān)的基本特點(diǎn)，本項(xiàng)目適宜采用“設(shè)計(jì)—建設(shè)—融資—運(yùn)營—移交”和“設(shè)計(jì)—改造—融資—運(yùn)營—移交”相結(jié)合的模式，即“DBFOT+DRFOT”模式實(shí)施。具體運(yùn)作流程如圖3所示。

圖3項(xiàng)目運(yùn)作流程圖

項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制設(shè)計(jì)如下：本項(xiàng)目為經(jīng)營性項(xiàng)目，項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制為使用者付費(fèi)。項(xiàng)目公司在運(yùn)營過程中，主要通過存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目停車服務(wù)向公眾收取停車費(fèi)。其次，通過出租或自營本項(xiàng)目配建的商業(yè)設(shè)施，獲得租金等收入。項(xiàng)目公司通過使用者付費(fèi)的經(jīng)營收入平衡投資建設(shè)、經(jīng)營維護(hù)成本，并獲得合理回報(bào)。

4.3 項(xiàng)目的實(shí)施——用地保障及審批

本項(xiàng)目停車場用地由政府出資代表協(xié)調(diào)政府方提供，項(xiàng)目公司無償使用該土地。政府應(yīng)在各停車場開工前負(fù)責(zé)完成相關(guān)用地手續(xù)并承擔(dān)可能產(chǎn)生的土地征拆及補(bǔ)償費(fèi)用。鑒于本項(xiàng)目大部分用地?zé)o法辦理劃撥手續(xù)，本項(xiàng)目大部分用地?cái)M采用自有用地方式，由市政府協(xié)調(diào)各部門辦理停車場及配套商業(yè)設(shè)施等相關(guān)審批手續(xù)，確保停車樓（場）在合作期限正常建設(shè)及運(yùn)營。

項(xiàng)目審批方面，根據(jù)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過的《實(shí)施方案》，考慮公共停車場的特殊情況，在提供綠色審批通道的同時(shí)，對于每個(gè)單獨(dú)立體停車樓項(xiàng)目的施工許可辦理和專項(xiàng)審批等應(yīng)考慮按照設(shè)施而非構(gòu)筑物實(shí)施。

5 結(jié)語

公共停車場建設(shè)是當(dāng)下的投資熱點(diǎn)，但近幾年通過PPP模式成功實(shí)施的公共停車場建設(shè)項(xiàng)目相較于其他項(xiàng)目類型并不多，為此，本文首先從概念層面探討了目前城市級公共停車PPP項(xiàng)目在實(shí)操過程中的關(guān)鍵點(diǎn)，然后引入具體項(xiàng)目開發(fā)案例進(jìn)行詳細(xì)闡述，為今后政府以及社會(huì)資本在推進(jìn)此類項(xiàng)目起到一定的促進(jìn)作用。