我國環(huán)境保護(hù)工作的發(fā)展及成果

文/本刊編輯部 郄江華 王聰聰

在社會的持續(xù)發(fā)展過程中，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展迅速，社會各界環(huán)境保護(hù)意識明顯提高，貫徹綠色發(fā)展理念的自覺性、主動性顯著增強(qiáng)，環(huán)境立法和環(huán)保機(jī)制建設(shè)日趨完善，環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢得到了基本控制，生態(tài)文明建設(shè)成效初顯。同時，我國的環(huán)境事業(yè)仍然面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，環(huán)境保護(hù)工作仍然任重道遠(yuǎn)。我們一定要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指引，牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)的基本國策，著力推進(jìn)綠色發(fā)展，解決突出環(huán)境問題，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，堅決貫徹“經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)”五位一體總體布局，早日實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的根本好轉(zhuǎn)和建成“美麗中國”的目標(biāo)。

改革開放以來環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的發(fā)展

改革開放40年來，我國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)逐漸起步，環(huán)境保護(hù)理念逐步確立，先后出臺了一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策措施，環(huán)境保護(hù)投入大幅增加，環(huán)境污染治理不斷推進(jìn)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)不斷加強(qiáng)，城鄉(xiāng)居民生活環(huán)境持續(xù)改善。特別是黨的十八大以來，黨中央確立了“五位一體”總體布局，對生態(tài)文明建設(shè)作出了頂層設(shè)計和總體部署，將綠色發(fā)展作為“十三五”乃至更長時期我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本理念，生態(tài)文明建設(shè)全面發(fā)力，不斷深入，取得了積極進(jìn)展，揭開了嶄新的一頁。

20世紀(jì)70年代，我國的環(huán)境保護(hù)理念從無到有，環(huán)境保護(hù)工作開始逐步開展。1972年，聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過了《人類環(huán)境宣言》；1973年，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，審議通過了環(huán)境保護(hù)工作方針和我國第一個環(huán)境保護(hù)文件——《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，成為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)的第一個里程碑；1978年，我國第一次在憲法中對環(huán)境保護(hù)作出“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”的規(guī)定，為我國環(huán)境法制建設(shè)和環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)；1983年，我國召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會議，正式把環(huán)境保護(hù)確定為我國的一項基本國策；1984年，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于環(huán)境保護(hù)工作決定》，對有關(guān)保護(hù)環(huán)境、防治污染的一系列重大問題，包括環(huán)境保護(hù)的資金渠道都做出了比較明確的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)開始納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，成為經(jīng)濟(jì)和社會生活的重要組成部分。

“八五”期間，我國提出了《我國環(huán)境與發(fā)展十大對策》，明確指出走可持續(xù)發(fā)展道路是當(dāng)代我國以及未來的必然選擇。我國批準(zhǔn)發(fā)布了《中國21世紀(jì)議程——中國21世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了我國可持續(xù)發(fā)展的總體戰(zhàn)略、對策以及行動方案，確定了污染治理和生態(tài)保護(hù)的重點，加大了執(zhí)法力度，積極穩(wěn)步推行各項環(huán)境保護(hù)管理制度和措施，環(huán)境保護(hù)工作取得了較好的效果。

“九五”期間，第八屆全國人大第四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，把實施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設(shè)的一項重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展過程中得以實施。國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》（國發(fā)〔1996〕31號文件），實施《污染物排放總量控制計劃》和《跨世紀(jì)綠色工程規(guī)劃》，國家確定的“九五”環(huán)境保護(hù)目標(biāo)基本實現(xiàn)，環(huán)境污染防治取得階段性進(jìn)展，我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展時期。

“十五”期間，黨中央、國務(wù)院提出了樹立科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會的重大戰(zhàn)略思想，頒布了一系列環(huán)境保護(hù)法律、自然資源法、環(huán)境保護(hù)行政法規(guī)、環(huán)境保護(hù)部門規(guī)章和規(guī)范性文件、地方性環(huán)境法規(guī)和地方政府規(guī)章等。2002年，我國第一部循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》制定出臺，標(biāo)志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉(zhuǎn)變。

“十一五”時期，國家深入貫徹科學(xué)發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，下大力氣解決危害人民群眾健康和影響經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題，提出了建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大自然生態(tài)和環(huán)境保護(hù)力度，強(qiáng)化資源管理等政策。圍繞實現(xiàn)“十一五”規(guī)劃綱要確定的主要污染物排放總量控制目標(biāo)，把防治污染作為重中之重，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，加大污染治理力度，建立了節(jié)能降耗、污染減排的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系和制度，環(huán)境保護(hù)事業(yè)穩(wěn)步邁進(jìn)。

“十二五”時期，黨中央、國務(wù)院把環(huán)境保護(hù)放在更加突出的位置，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點，將改善環(huán)境質(zhì)量作為落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容。特別是黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)擺在中國特色社會主義“五位一體”總體布局的戰(zhàn)略高度，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國，一系列制度建設(shè)次序推進(jìn)，印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》和《生態(tài)文明體制改革總體方案》，頒布實施了《大氣污染防治行動計劃》和《水污染防治行動計劃》，系統(tǒng)地提出了生態(tài)文明建設(shè)的理念和框架，并確立了一系列基本制度，開啟了生態(tài)文明建設(shè)的新篇章。

“十三五”至今，黨中央、國務(wù)院統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念和建設(shè)“美麗中國”的宏偉目標(biāo)。黨的十九大立足生態(tài)文明建設(shè)取得的階段性成果，著眼長遠(yuǎn)未來，進(jìn)一步將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，提出了“生態(tài)文明建設(shè)是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”“人與自然是生命共同體”等重要論斷，作出了“加快生態(tài)文明體制改革、建設(shè)美麗中國”的戰(zhàn)略部署，明確了推進(jìn)綠色發(fā)展、著力解決突出環(huán)境問題、加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度、改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制等重點任務(wù)。

2018年5月，黨中央、國務(wù)院組織召開全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會，提出要加大力度推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、解決生態(tài)環(huán)境問題，堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)，推動我國生態(tài)文明建設(shè)邁上新臺階。先后出臺了一系列重大決策部署，陸續(xù)印發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016—2020年）》《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》等重要文件，頒布實施了《土壤污染防治行動計劃》，修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，從健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線等方面，形成了深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署和制度架構(gòu)。各地區(qū)、各部門深入貫徹落實黨中央決策部署，在大氣、水、土壤、海洋、飲水安全、減災(zāi)防災(zāi)、水土保持、防沙治沙等環(huán)境保護(hù)重點領(lǐng)域全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，使我國的生態(tài)惡化趨勢得到遏制，環(huán)境改善效果顯著。

生態(tài)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)持續(xù)推進(jìn)

改革開放以來，國家逐步加快造林綠化步伐，加強(qiáng)對自然保護(hù)區(qū)保護(hù)力度，推進(jìn)水土流失治理，重視建設(shè)和保護(hù)森林生態(tài)系統(tǒng)、保護(hù)和恢復(fù)濕地生態(tài)系統(tǒng)、治理和改善荒漠生態(tài)系統(tǒng)，全面加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)，國家生態(tài)安全屏障的框架基本形成。2013年，《全國生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃綱要（2013—2020年）》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2014〕226號）[1]出臺，提出到2020年，全國生態(tài)環(huán)境得到改善，增強(qiáng)國家重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)服務(wù)功能，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，構(gòu)筑“兩屏三帶一區(qū)多點”的國家生態(tài)安全屏障。隨著我國生態(tài)保護(hù)和監(jiān)管工作的強(qiáng)化，生態(tài)安全屏障逐步構(gòu)建，我國自然生態(tài)系統(tǒng)有所改善，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量增加，森林覆蓋率逐步提高，濕地保護(hù)面積增加，水土流失治理、沙化和荒漠化治理取得初步成效。

1.林業(yè)生態(tài)建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展

根據(jù)我國第八次全國森林資源清查（2009—2013年）的結(jié)果，全國森林面積2.08×108hm2，森林覆蓋率21.63%，活立木總蓄積約1.64×1010m3，森林蓄積約1.51×1010m3。與第一次全國森林資源清查（1973—1976年）相比，森林面積增加8.6×107hm2，森林覆蓋率提高8.93個百分點，活立木總蓄積和森林蓄積分別增加6.90×107m3和6.48×107m3。2017年，全國完成造林面積7.36×106hm2，比2000年增長44.2%，由此可以看出，我國森林資源呈現(xiàn)出總量增加、質(zhì)量提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的變化趨勢。

2.自然生態(tài)保護(hù)不斷加強(qiáng)

從自然保護(hù)區(qū)建設(shè)看，全國自然保護(hù)區(qū)達(dá)2 750個，比2000年增加1 523個；自然保護(hù)區(qū)面積約1.47×108hm2，比2000年增長50.0%。從濕地資源保護(hù)看，2013年第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示：全國濕地總面積約5.36×107hm2（另有水稻田面積約3.01×107hm2未計入），濕地率5.58%。納入保護(hù)體系的濕地面積約2.32×107hm2，濕地保護(hù)率達(dá)43.51%。我國已初步建立了以濕地自然保護(hù)區(qū)為主體，濕地公園和自然保護(hù)小區(qū)并存，其他保護(hù)形式為補(bǔ)充的濕地保護(hù)體系。從水土流失治理看，全國累計水土流失治理面積約1.20×108hm2，比2000年增加約3.95×107hm2；新增水土流失治理面積5.62×106hm2，比2003年增長1.4%。

3.荒漠化沙化有效控制

第五次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果顯示：截至2014年，全國荒漠化土地面積約2.61×106km2，沙化土地面積約1.72×106km2，有明顯沙化趨勢的土地面積約3.00×105km2，實際有效治理的沙化土地面積約2.04×105km2，占沙化土地面積的11.8%。與2009年完成的第四次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果相比，全國荒漠化土地面積減少1.21×104km2，沙化土地面積減少9.9×103km2；與1999年完成的第二次全國荒漠化和沙化土地監(jiān)測結(jié)果相比，全國荒漠化土地面積減少6.24×104km2，沙化土地面積減少2.19×104km2?；哪蜕郴潭戎鸩綔p輕，沙區(qū)植被狀況進(jìn)一步好轉(zhuǎn)，區(qū)域風(fēng)沙天氣明顯減少，防沙治沙工作取得了明顯成效。

涉生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點工程項目

根據(jù)生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《關(guān)于在疫情防控常態(tài)化前提下積極服務(wù)落實“六?！比蝿?wù) 堅決打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》（環(huán)廳〔2020〕27號）[2]（以下簡稱《意見》），各級環(huán)境部門要積極推動國家重大戰(zhàn)略重點工程建設(shè)，提升“兩個正面清單”（環(huán)評審批和監(jiān)督執(zhí)法）效能，加大對企業(yè)污染治理的幫扶力度，積極培育生態(tài)環(huán)保產(chǎn)業(yè)新增長點。生態(tài)環(huán)境部將梳理涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重點工程項目清單，協(xié)調(diào)提供治理技術(shù)、原輔材料等支持服務(wù)；動態(tài)更新國家、地方和利用外資層面重大項目環(huán)評審批服務(wù)“三本臺賬”，提前介入，開辟綠色通道，提高審批效率。

《意見》稱，將進(jìn)一步壓縮環(huán)境影響評價、廢棄物海洋傾倒等許可事項辦理時間，擴(kuò)展覆蓋范圍，將畜牧業(yè)、種植業(yè)、清潔能源開發(fā)、核能與核技術(shù)利用等糧食和能源行業(yè)企業(yè)，集成電路、生物醫(yī)藥（發(fā)酵、化學(xué)合成工藝除外）、關(guān)鍵零部件、特殊材料等位于產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重要節(jié)點容易造成“卡脖子”和存在斷鏈風(fēng)險的企業(yè)納入環(huán)評審批服務(wù)綠色通道和“免除部分企業(yè)現(xiàn)場執(zhí)法檢查”范圍。推動智慧環(huán)保設(shè)備、環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法裝備研發(fā)制造和基礎(chǔ)能力建設(shè)，加強(qiáng)關(guān)鍵環(huán)保技術(shù)產(chǎn)品自主創(chuàng)新，推動首臺（套）重大技術(shù)裝備示范應(yīng)用。

“十三五”規(guī)劃確定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)約束性指標(biāo)必須確保完成，已經(jīng)完成的指標(biāo)要保持持續(xù)向好，不能倒退變差，堅決打贏打好污染防治攻堅戰(zhàn)。對于“十三五”規(guī)劃中部分預(yù)期性指標(biāo)，也要力保如期實現(xiàn)。這些預(yù)期性指標(biāo)包括地級及以上城市重度及以上污染天數(shù)比例下降25%、重點地區(qū)重點行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)物排放總量減少10%、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到80%以上、近岸海域水質(zhì)優(yōu)良（一類、二類）比例達(dá)到約70%、重點生態(tài)功能區(qū)所屬縣域生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)達(dá)到60.4以上等。

“十三五”規(guī)劃中，生態(tài)環(huán)境部承擔(dān)9項約束性指標(biāo)，其中7項已提前1年完成，1項已達(dá)到時序進(jìn)度，還有1項優(yōu)良天數(shù)比率指標(biāo)未達(dá)到2019年度目標(biāo)要求。主要原因是，2019年7～9月，我國華東、華北、華中等地區(qū)多個省份遇到了持續(xù)3個月的高溫?zé)崂?、干旱少雨的極端天氣條件，導(dǎo)致臭氧濃度大幅上升，拉低了優(yōu)良天數(shù)比率。2020年是打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的決勝之年，生態(tài)環(huán)境部正推動省級政府加快確定生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單（“三線一單”），按照“國家指導(dǎo)、省級編制、地市落地”的模式，組織31?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)分2個梯隊加快推進(jìn)。

中國生態(tài)環(huán)境保護(hù)成效

1.生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系日益完善

70年來，我國堅持依靠法律、依靠制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，我國基本形成了以環(huán)境保護(hù)法為龍頭的法律法規(guī)體系。特別是黨的十八大以來，立法力度之大、執(zhí)法尺度之嚴(yán)、守法程度之好前所未有。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》引入了按日連續(xù)罰款、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留、公益訴訟等措施，被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。新《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》自2015年實施以來，在打擊環(huán)境違法行為方面取得了顯著效果。2018年，全國實施環(huán)境行政處罰案件1.86×105件，比2014年的8.3×104件增加了124%；2018年罰款總數(shù)達(dá)到152.8億元，比2014年的31.7億元增加382%。中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的一項重大制度安排。督察工作從2015年年底試點到2017年，實現(xiàn)了所有省份的全覆蓋，2018年又對20個省份的整改情況進(jìn)行“回頭看”，并對6個省份和2家中央企業(yè)進(jìn)行了新一輪的例行督察。新一輪督察將繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向，敢于較真、敢于碰硬，切實解決問題；繼續(xù)堅持群眾路線，大力推動解決群眾身邊突出的生態(tài)環(huán)境問題；繼續(xù)堅持徹底的信息公開，保障群眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，推動生態(tài)文明建設(shè)不斷取得新的成效。

2.筑牢祖國生態(tài)安全屏障

我國生態(tài)保護(hù)理念實現(xiàn)了從跟隨到引領(lǐng)的歷史性飛躍，生態(tài)治理體系實現(xiàn)了由粗放到嚴(yán)密的歷史性轉(zhuǎn)變，自然生態(tài)保護(hù)實現(xiàn)了由弱到強(qiáng)的歷史性跨越，生態(tài)狀況實現(xiàn)了由局部改善到總體改善的歷史性轉(zhuǎn)折。全國已建立2 750個自然保護(hù)區(qū)，其中國家級474個，自然保護(hù)區(qū)的總面積達(dá)到1.47×106km2，占陸域國土面積的15%。全國各類自然保護(hù)地共11 029處，面積占陸域國土面積的18%，提前實現(xiàn)了聯(lián)合國《生物多樣性公約》提出的到2020年保護(hù)地面積達(dá)到17%的目標(biāo)。

70年來，我國實施了天然林保護(hù)、退耕還林還草等一系列重大的生態(tài)保護(hù)工程。特別是黨的十八大以來，我國創(chuàng)新開展了山水林田湖草系統(tǒng)性生態(tài)保護(hù)修復(fù)，開展了國土綠化行動，不斷筑牢國家生態(tài)安全屏障，顯著提升了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性和質(zhì)量。全國森林覆蓋率已經(jīng)由新中國成立之初的約8%提高到目前的22.96%。監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，近20年來，我國新增植被覆蓋面積約占全球新增總量的25%，居全球首位。