基層減負背景下公文精簡工作的問題與思考

童俊

【摘要】公文精簡歷來是黨委政府工作的一項重要要求。為了解決形式主義突出問題，為基層減負，文章結合G市政府公文精簡工作實踐，分析基層減負背景下公文精簡工作存在的問題及成因，并從轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念、科學設定考核指標、完善公文管理制度、健全決策反饋機制等方面提出解決問題的建議。

【關鍵詞】形式主義；基層減負；公文精簡

【中圖分類號】C931【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）13-0014-05

公文精簡歷來是黨委政府工作的一項重要要求。20世紀60年代，毛澤東同志在《反對官僚主義，克服“五多五少”》的黨內(nèi)指示中，將“文件報表多”作為官僚主義“五多五少”的具體表現(xiàn)形式之一，要求“精簡會議，減少文件、表報，有事到下面就地解決”。黨的十五屆六中全會作出的《關于加強和改進黨的作風建設的決定》明確規(guī)定，“改進領導方式和工作方法，下決心精簡會議和文件，改進會風和文風”。黨的十八大以來，中共中央提出“關于改進工作作風、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定”，針對公文精簡工作明確提出“要精簡文件簡報，切實改進文風，沒有實質(zhì)內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件、簡報一律不發(fā)”；2012年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步精簡文件和簡報的意見》（中辦發(fā)[2012]16號），就精簡各類文件、提高文件質(zhì)效作出了具體安排。可以看出，隨著形勢的發(fā)展，黨和政府對公文精簡工作的重視程度不斷上升，對公文精簡工作的要求日益具體化、明晰化、嚴格化。

2019年3月，中共中央辦公廳印發(fā)《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，把2019年確定為“基層減負年”，要求“層層大幅度精簡文件和會議，確保發(fā)給縣級以下的文件、召開的會議減少30%-50%”。到2020年4月，在前期工作基礎上，中共中央辦公廳繼續(xù)印發(fā)《關于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，指出要“切實防止文山會海反彈回潮”“守住精文減會的硬杠杠”。系列深化拓展基層減負工的重要舉措，引發(fā)了社會廣泛關注，有利于進一步提高各級黨委政府公文辦理質(zhì)量和效率、解決公文形式主義問題、切實減輕基層負擔。但精簡公文是一項長期任務，制約公文精簡工作取得應有成效的因素在一定時期一定范圍內(nèi)仍然存在，因此，公文精簡工作不可能一蹴而就，有必要長期堅持，進一步增強政策措施的有效性和針對性。

一、G市公文精簡工作現(xiàn)狀

為全力推動公文精簡工作，G市從公文數(shù)量、篇幅、質(zhì)量等三方面入手作出了安排部署。

1.主要措施

（1）嚴控公文數(shù)量。為提升文件制發(fā)的計劃性、嚴肅性，減少盲目性、隨意性發(fā)文，G市明確了公文“六個不發(fā)”工作要求：部門職權范圍內(nèi)的事務，由部門自行發(fā)文或聯(lián)合發(fā)文，一律不以市政府或市政府辦公室名義發(fā)文；法律法規(guī)已作出明確規(guī)定、現(xiàn)行文件已有部署且仍然使用的，一律不再制發(fā)文件；對已發(fā)至縣一級的國務院、省政府文件，除有明確要求需比照制定貫徹落實文件的，一律不重新發(fā)文；對沒有實質(zhì)性內(nèi)容、可發(fā)可不發(fā)的文件，一律不發(fā)；比照上級文件起草的本級貫徹落實文件，沒有結合工作，內(nèi)容相似度較高的，一律不發(fā)；發(fā)文格式、行文原則、文件字數(shù)等公文基本要素不符合公文規(guī)范化管理要求，經(jīng)修改仍達不到要求，可不發(fā)。在此基礎上，為進一步傳導公文精簡工作壓力，G市人民政府辦公室將公文精簡任務分解到辦公室各業(yè)務科室，建立公文精簡情況月通報制度，壓實各業(yè)務科室公文精簡責任，確保年度減文目標順利完成。

（2）嚴格公文篇幅。在公文草擬、審核過程中，反對“假、大、空”，倡導“短、實、新”，堅持實用導向，堅決壓縮篇幅，要求各類文件直指問題、報告進度、提出對策，少談經(jīng)驗、做法、意義，除規(guī)劃綱要等涉及全局性工作外，政策性文件一般不超過4000字，至多不超過5000字；向市政府呈報的綜合性報告一般不超過4000字，請示一般不超過1500字，至多不超過2000字；專項報告以及政府常務會議匯報材料（不含附件材料）一般不超過2000字。審核過程中如發(fā)現(xiàn)存在照抄照轉(zhuǎn)、篇幅超標、缺乏實質(zhì)性內(nèi)容等問題的，市政府辦公室一律退回修改。

（3）嚴把公文質(zhì)量。加強公文起草、審核、印發(fā)全過程管理，建立完善公文審核把關負責制，明確分管領導、科長到具體工作人員的審核責任，在加強與文件起草部門對接、協(xié)調(diào)基礎上，對不符合公文印發(fā)要求的，堅決不發(fā)文。在公文審核過程中，把分析情況實事求是、政策措施切實可行、公文語言莊重平實、公文表達通俗易懂作為重要標準；對文件印制格式等進行嚴格把關，確保發(fā)文“零”出錯。

2.精簡成效

2019年全年，G市市本級印發(fā)正式及非正式文件645件，其中正式文件515件，未編號的非正式文件130件；印發(fā)的正式文件中，發(fā)至縣市區(qū)的政策性文件作為重點精簡文件范疇，共有122件，比2018年減少38.69%，非正式文件中，屬重點精簡范疇的文件數(shù)量21件，重點精簡文件總數(shù)比2018年減少33.49%，實現(xiàn)了“發(fā)至縣一級文件減少30%-50%”的目標，數(shù)量的壓減，一定程度上也倒逼了文件質(zhì)量提升。

二、基層減負背景下公文精簡工作存在的問題

從市級層面來看，在高位推進態(tài)勢下，公文精簡工作取得了一定成效，但具化到基層，精簡成效可能在一定程度上被削弱。下面以G市T縣為例，通過對T縣人民政府辦公室近6年的發(fā)文、收文等情況進行調(diào)研，做進一步分析（見表1）。

1.問題表現(xiàn)

（1）公文絕對數(shù)量精簡不明顯。當前對公文精簡工作成效的考量多以納入精簡范圍的文件數(shù)量為依據(jù)，而非公文絕對數(shù)量，因此往往出現(xiàn)公文精簡有一定成效，但絕對數(shù)量變化不大的現(xiàn)象。以G市為例，按照重點精簡類文件口徑（發(fā)至縣市區(qū)的政策性文件）統(tǒng)計，正式文件2019年比2018年減少38.69%，正式及沒有編號的非正式文件2019年比2018年減少33.49%，精簡成效明顯；但2019年正式及沒有編號的非正式文件發(fā)文絕對數(shù)量為645件，較2018年的649件僅減少約0.62%。到縣一級，以T縣發(fā)文情況為例，按照精簡類文件口徑統(tǒng)計，2019年T縣發(fā)文數(shù)量為79件，較2018年的133件減少68.35%；但2019年正式文件發(fā)文絕對數(shù)量為395件，較2018年的501件僅減少約21.16%，另外，還有部分沒有正式編號但蓋有印章具有同等法律效力、政府權威的批復、通知、函等紅頭文件，在縣級地方有時并未納入統(tǒng)計范圍，如納入，此精簡比例可能進一步萎縮。

（2）基層文件壓力系出多頭。以T縣收文情況為例，2014年T縣政府辦公室收到國家、省、市政府公文共計598件，到2019年此數(shù)字達到1240件，比2014年大幅增長107.36%；2018年、2019年，市級下發(fā)文件分別為215件、143件，而T縣這兩年收上級來文分別為1370件、1240件，均遠大于當年市級下發(fā)文件數(shù)量，反映出基層政府文件壓力系出多頭，除來自市級政府外，還來自省一級、市直各部門及其他議事協(xié)調(diào)機構等。

（3）公文篇幅超標在一定范圍內(nèi)存在。對照G市關于文件篇幅的規(guī)定，以2017年為例，T縣T政發(fā)、T政辦發(fā)和T政辦函這3種文號的公文共計164件，其中超篇幅14件，占比8.54%。反映出在一定范圍內(nèi)仍存在公文超篇幅和公文起草公式化、程序化、穿靴戴帽等現(xiàn)象。從文種上看，超篇幅文件主要集中在通知、意見等下行文文種中；從內(nèi)容上看，文件超篇幅具有延續(xù)性，上級公文超標，對應的下級貫徹落實上級公文的文件往往也會超標，在2017年14件超篇幅公文中，此類情形有9件，占比64.29%。

（4）文件質(zhì)量上存在照抄照轉(zhuǎn)現(xiàn)象。個別文件存在照抄照轉(zhuǎn)省、市文件現(xiàn)象，從內(nèi)容到結構相似度超過了60%，所發(fā)公文內(nèi)容空洞，無具體措施，以文件落實文件，沒有結合實際，對本地工作缺乏具體指導性、針對性。

2.原因分析

精簡公文實質(zhì)是對公文處理工作的有效管理，各地各部門在這方面或多或少都存在一定問題。近年來由于領導重視、要求具體，各類整治行動在短期內(nèi)產(chǎn)生了一定效果，但從長遠看，難以從根本上解決問題，其原因主要有以下幾個方面：

（1）外部行政環(huán)境需求。公文處理工作系統(tǒng)作為一個獨立的行政系統(tǒng)，一定程度上受其所在的外部行政環(huán)境影響，當對公文“量”的要求與政府行政管理的實質(zhì)需求發(fā)生矛盾時，“量”永遠處于低階位置。2012年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《黨政機關公文處理工作條例》對公文的定義進行了明確界定，指出“公文是黨政機關實施領導、履行職能、處理公文的具有特定效力和規(guī)范體式的文書，是傳達貫徹黨和國家的方針政策等的重要工具”。從定義不難看出，公文具有法定性、權威性和廣泛性等特點，在實際工作中，“只認公文不認人”、領導口頭決策必須以相應正式公文為準的現(xiàn)象也逐漸成為政府工作的一種常態(tài)。所以，當對公文數(shù)量的控制與政府性事務處理需求發(fā)生矛盾時，“量”永遠是讓位于“事”的，對領導者來說，文件數(shù)量超標只是“小事”，但重要政策不發(fā)文落實，卻是要追責問責的“大事”。因此，隨著政府性事務逐漸增多，對公文數(shù)量的需求也隨之逐漸增長。

（2）公文制發(fā)“成本”過低。過低的公文制發(fā)“成本”，不僅導致了公文“量”的泛濫，也影響了公文“質(zhì)”的提高。公文的起草、審核、運轉(zhuǎn)、簽發(fā)、落實等，都有嚴格的程序規(guī)范，尤其是政府制定的行政規(guī)范性文件、重要決策事項等，對程序的要求更為嚴格，這是政府文件合法性、規(guī)范性、可行性的重要保障。但目前來看，一些公文并沒有嚴格按照程序制發(fā)，主要表現(xiàn)為：領導同志直接在部門報送的公文上簽字印發(fā)，沒有經(jīng)過辦公室運轉(zhuǎn)；應經(jīng)過集體決策的文件，只走領導簽發(fā)程序印發(fā)；行政規(guī)范性文件和重大決策性文件出臺過程中，征求意見、專家評審、風險性評估等程序性要求部分存在缺失等等。公文制發(fā)的程序性“成本”較低，使得部門在建議政府出臺文件時缺乏足夠的“成本”考量，客觀上增加了公文數(shù)量，必要的審批環(huán)節(jié)缺失也影響了公文質(zhì)量。

（3）考核機制導向問題。雖然近年來各級對考核檢查活動的規(guī)范日益嚴格，但各行各業(yè)的檢查評比活動依然不少；部分上級業(yè)務主管部門在考核下級工作時，特別重視對重要文件貫徹落實情況的考核，一般都會把是否制發(fā)有關文件、以何名義制發(fā)文件作為衡量領導是否重視、工作是否扎實的重要標準。在這種考核“指揮棒”下，為體現(xiàn)重視、取得名次，下級往往不得不制發(fā)甚至請求以市政府或市政府辦公室名義制發(fā)一些文件用于迎檢；出于確保上下不走樣需要，此類文件在制發(fā)過程中不可避免地會出現(xiàn)“照抄照轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。從目前來看，一方面要求少發(fā)文、杜絕文件照抄照轉(zhuǎn)；但另一方面卻將是否發(fā)文、是否體現(xiàn)上級文件精神作為考核的指標性內(nèi)容，這種相互矛盾的“命題”，加劇了基層公文精簡工作的無措感，客觀上導致公文數(shù)量無法有效精簡。另外，政府職能目標責任考核雖然將公文精簡的要求列入其中，但考核分值占比較小，缺乏科學的指標設置，難以起到應有的控制作用。

（4）公文審核把關不嚴。這是公文精簡工作相關問題產(chǎn)生的直接原因。客觀上來看，公文從起草到制發(fā)是有規(guī)定程序的，每一個程序就是一個審批環(huán)節(jié)，理論上應對公文數(shù)量、篇幅、質(zhì)量起到一定控制作用，但實際工作中，由于審核責任劃分不明確，機制不健全，真正履行審核職責的人員卻并不多，要求人人把關，最終的結果可能是人人都不把關。主觀上來看，公文處理工作中的各類人員和群體的思想觀念不同、利益需求不同、行為能力不同，當其缺乏相應的行政責任或業(yè)務能力不足時，就會導致劣質(zhì)公文、無效公文和重復發(fā)文產(chǎn)生，對公文精簡效果產(chǎn)生影響。

三、基層減負背景下公文精簡工作的對策

公文精簡工作是一項長期、艱巨的任務，且具有反復性和復雜性。做好這項工作，既要從主觀上給予足夠的重視，更要從制度上建立長效機制，才能標本兼治，從根本上解決問題。

1.轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想觀念

加大引導力度，廣泛宣傳、深刻剖析公文過多過長過濫的危害，提高各級領導和工作人員對精簡公文工作的必要性、重要性的認識程度，著力推動部分機關干部轉(zhuǎn)變“越高部門的文件越有權威”的錯誤思想觀念，改變過去依靠發(fā)文體現(xiàn)領導重視、依靠發(fā)文推動工作的思維定式。各地各部門開展工作時，要不斷創(chuàng)新工作方式方法，減少因臨時性事項產(chǎn)生的文來文往，能以電話、傳真、郵件、政務網(wǎng)站通知等便捷形式解決的簡單事項，就不寄望于印發(fā)文件，以進一步強化政府公文的權威性和嚴肅性。

2.科學設定考核指標

對現(xiàn)有的考核檢查活動進一步整合壓縮，如確需保留，一方面，建議在對重要政策貫徹落實的考核中，對已經(jīng)主送至各市（州）、縣（區(qū)）政府的文件，不將“是否發(fā)文”作為硬性考核指標，而更多地增加對具體工作落實的考核權重，堅決取消無實質(zhì)性內(nèi)容、效果和與工作目標無直接聯(lián)系的檢查項目和環(huán)節(jié)；另一方面，在本級的政府目標責任制考核中，將公文數(shù)量和篇幅的控制納入考核指標體系，嚴格按照中央八項規(guī)定精神及其實施細則要求來考核公文數(shù)量和篇幅，同時探索引入文件相似度核查比對的技術手段，防止大范圍照抄照轉(zhuǎn)。

3.完善公文管理制度

一是健全行政規(guī)范性文件計劃管理制度。為增強政府公文尤其是行政規(guī)范性文件制發(fā)的預見性、計劃性和可控性，應進一步落實行政規(guī)范性文件年度發(fā)文計劃管理制度，發(fā)文按程序報市政府審批，確需調(diào)整年度計劃的，要求經(jīng)政府同意并履行相關程序。二是健全公文處理“一個口子”進出管理制度。各地各部門報送市級政府的文件，由專門科室統(tǒng)一收文并進行審查、登記、分辦，發(fā)文需按公文運轉(zhuǎn)程序進行運轉(zhuǎn)，領導同志不得直接在各地各部門報送的文件上簽字，不直接要求發(fā)文。三是健全公文審核責任制，公文審核把關各責任主體要真正承擔起文件審核把關工作職責，確保文件尤其是行政規(guī)范性文件和重大決策事項文件的程序性正義，并對文件的政策性、格式文種、行文規(guī)范、文字語言等進行綜合把關，杜絕錯漏。

4.健全決策反饋機制

當前，“重發(fā)文、輕落實”是公文數(shù)量不斷增長的一個重要原因，由于發(fā)文的“成本”較低，部門在請求政府發(fā)文時候，更注重的是一種形式上的重視，為發(fā)文而發(fā)文，很多文件印發(fā)后便束之高閣。因此，宜進一步健全決策反饋評估機制，對以市級政府或辦公室名義印發(fā)的文件，由文件起草部門牽頭組織每年度對文件的貫徹落實情況進行全面評估、檢查和反饋，形成文件從起草到落實的閉環(huán)效應，營造注重文件落實的鮮明導向，減少為發(fā)文而發(fā)文，防止文件過多、過濫。

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責任編輯：趙春燕