“親清互掛”：區(qū)域政商關(guān)系創(chuàng)新的探索與爭議

鄭春勇 楊乾

摘要：“親清互掛”是地方政府在構(gòu)建新型政商關(guān)系的背景下對政府與民營企業(yè)之間雙向人事交流制度的一種探索。國內(nèi)一些地區(qū)的實踐表明，“親清互掛”一方面有利于幫助民營企業(yè)爭取財政補助、減稅降費、形成創(chuàng)新保護機制和促進新生代民營企業(yè)家成長；另一方面能夠緩解政府機關(guān)人手不足的困境，使地方政府在新一輪的區(qū)域營商環(huán)境競爭中占據(jù)優(yōu)勢地位。然而，“親清互掛”也存在著掛職人員與單位需求契合度不高、“兩頭跑”精力不足以及可能埋下錢權(quán)交易隱患等問題，引發(fā)了不少爭議。研究認為，“親清互掛”作為區(qū)域政商關(guān)系創(chuàng)新的大膽嘗試，在形式上體現(xiàn)了地方政府的創(chuàng)新焦慮，在本質(zhì)上屬于互利型政策變通。

關(guān)鍵詞：新型政商關(guān)系；“親清互掛”；區(qū)域治理

中圖分類號：文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）11-0048-10

"Mutual On-site Assistance between Government and Enterprise"： Exploration and Controversy of Regional Political and Business Relations Innovation

ZHENG ChunyongYANG Qian

Absrtact："Mutual on-site assistance between government and enterprise" is a kind of exploration of the two-way personnel exchange system between the government and private enterprises under the background of constructing a new type of political and business relations.The practices of some regions in China have shown that "mutual on-site assistance between government and enterprise".On the one hand，it is conducive to helping private enterprises to fight for financial subsidies，tax cuts，forming the innovative protection mechanisms and promoting the growth of the new generation of private entrepreneurs.On the other hand，it can alleviate the plight of the shortage of government agencies，so that local governments in a new round of regional business environment competition can occupy a dominant position.However，the implementation of "mutual on-site assistance between government and enterprise" has some problems，for example，the designated staff and the enterprise do not match well，the situation of "work two sides" exist which may result in the designated staff lack of energy，and may lead to the hidden dangers of money rights transactions，and so on.All these shall cause a lot of controversy.The research holds that "mutual on-site assistance between government and enterprise" as a bold attempt to innovate regional political and business relations reflects the innovative anxiety of local government in form，which is essentially a mutually beneficial policy adaptation.

Key Words：new political and business relations；"mutual on-site assistance between government and enterprise"；regional governance

所謂“親清互掛”，指的是由地方組織部門牽頭，選派機關(guān)干部到民營企業(yè)開展駐企服務(wù)（以下簡稱“下掛”），同時安排民營企業(yè)骨干到機關(guān)部門掛職鍛煉（以下簡稱“上掛”）?！坝H清互掛”是構(gòu)建新型政商關(guān)系背景下的一項創(chuàng)新之舉，對于優(yōu)化營商環(huán)境、提高服務(wù)水平、促進區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。從現(xiàn)有的研究成果來看，學(xué)者們大多側(cè)重于詮釋“新型政商關(guān)系”的內(nèi)涵[1]、歸納國內(nèi)外政商關(guān)系模式[2]、分析政商互動的后果[3]和提出構(gòu)建新型政商關(guān)系的策略[4]，較少涉及政府與企業(yè)之間的人事交流?；谏鲜稣J識，筆者對近年來一些地方政府組織開展的“親清互掛”活動進行了調(diào)研和剖析，討論這一舉措的綜合效益和若干爭議，希望在理論和實踐上有所裨益。

一、“親清互掛”的時代背景

（一）民營經(jīng)濟當(dāng)前在我國具有無可替代的重要作用

黨的十一屆三中全會之后，我們破除了所有制觀念上的傳統(tǒng)束縛，非公有制經(jīng)濟得到蓬勃發(fā)展。在20世紀80年代，我國民營經(jīng)濟發(fā)展涌現(xiàn)出了“蘇南模式”“溫州模式”“中關(guān)村模式”等多種極具代表性的模式。1992年，鄧小平同志南方談話發(fā)表后，又興起了新一輪的創(chuàng)業(yè)興業(yè)、發(fā)展民營經(jīng)濟的熱潮。如今，我國大約有民營企業(yè)2700萬家，個體工商戶6500萬家，注冊資本達到165萬億元。其中，進入世界500強的民營企業(yè)有17家。改革開放以來，民營經(jīng)濟從小到大、由弱到強，在其最輝煌的時候貢獻了全國50%以上的稅收、60%以上的國內(nèi)生產(chǎn)總值、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果、80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)、90%以上的企業(yè)數(shù)量[5]。近年來，由于受到國際金融危機、中美貿(mào)易戰(zhàn)等不利因素的影響，民營經(jīng)濟的發(fā)展勢頭有所減緩，但其在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位仍然是毋庸置疑的。我們必須清醒地認識到，越是在當(dāng)前這種國內(nèi)外因素交織影響的形勢下，越要毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展，決不能鼓吹“民營經(jīng)濟離場論”[6]。

（二）構(gòu)建新型政商關(guān)系是一項重要的政治任務(wù)

2016年3月4日，習(xí)近平總書記在全國政協(xié)十二屆四次會議民建、工商聯(lián)界別聯(lián)組會上以“親”“清”二字廓清了政商邊界。對領(lǐng)導(dǎo)干部而言，所謂“親”，就是要坦蕩真誠同民營企業(yè)交往；所謂“清”，就是同民營企業(yè)家的關(guān)系要清白、純潔。2017年10月，“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長”被正式寫入黨的十九大報告。2018年11月1日，習(xí)近平總書記在民營企業(yè)座談會上，再次重申要“構(gòu)建親清新型政商關(guān)系”。再從政府工作報告來看，從2016年到2019年，李克強總理已經(jīng)連續(xù)四年在政府工作報告中提到新型政商關(guān)系[7]。由此可見，構(gòu)建新型政商關(guān)系，已經(jīng)成為一項全國自上而下的重要政治任務(wù)。在一些學(xué)者看來，中國的黨政體制具有明顯的“壓力型體制”[8]和“行政發(fā)包制”[9]的特征?！坝H”“清”二字只是中央高層對于政商關(guān)系的基本定調(diào)，至于具體如何構(gòu)建新型政商關(guān)系，則考驗著各地方政府的智慧。這種狀況，既是國家治理分工在央地關(guān)系上的又一次集中體現(xiàn)，同時也為地方政府留下了自主探索的創(chuàng)新空間。

（三）良性互動是區(qū)域政商關(guān)系創(chuàng)新的必然要求

從政商雙方的關(guān)系來看，由于政府官員掌握著各種各樣的權(quán)力和資源，社會各界普遍認為政府官員在政商關(guān)系中起著主導(dǎo)作用。所以，構(gòu)建新型政商關(guān)系的核心議題應(yīng)該是政府如何擺正位置，優(yōu)化營商環(huán)境，更好地為企業(yè)服務(wù)[10]。從最近幾年全國各地構(gòu)建新型政商關(guān)系的實踐來看，主要也是對黨政干部提要求。例如，建立干部與企業(yè)的結(jié)對幫扶制度，健全政府的權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范干部的日常行為，提高辦事效率，促進鄉(xiāng)賢回歸，創(chuàng)新項目審批機制，為企業(yè)減稅降負，等等[11]。構(gòu)建新型政商關(guān)系，實際上就是要重塑政商互動機制與交往規(guī)則[12]。因此，不管是對正面的行為予以鼓勵還是對負面的行為進行懲戒，根本上都是為了實現(xiàn)政商良性互動。換句話說，要想找到構(gòu)建新型政商關(guān)系的可行性路徑，應(yīng)該建立在對“政”“商”二者進行成本收益分析的基礎(chǔ)之上。尤其是對地方政府而言，既要搞好區(qū)域經(jīng)濟，又要改善政商關(guān)系，可謂壓力重重。所以，唯有促進政府與民營企業(yè)的互利合作才是現(xiàn)實選擇。

二、“親清互掛”的運作模式

“親清互掛”的提法始于2016年11月，是一些區(qū)縣政府在中央提出構(gòu)建新型政商關(guān)系之后所倡導(dǎo)的一種政企雙向掛職鍛煉形式。目前，該舉措在廣東省惠州市、浙江省的海寧、海鹽、平湖、嵊州等縣市和西安、青島、杭州等市的部分轄區(qū)開展得較好。2019年6月至8月期間，筆者先后赴廣東和浙江兩省的5個縣市，以訪談的形式開展調(diào)研和資料搜集工作。為了避免引起不必要的麻煩，本文對涉及的企業(yè)和地方政府均使用字母表示。除了特別標注之外，相關(guān)數(shù)據(jù)和案例均來自調(diào)研所得資料。

在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對相關(guān)資料的整理歸納，我們把“親清互掛”的運作模式總結(jié)為有機聯(lián)系的五個方面，分別是制定計劃、選派人員、嚴明紀律、考核管理、反饋改進（如圖1所示）。

（一）制定掛職計劃

“親清互掛”工作通常由組織部門牽頭，采取需求申報、綜合梳理、確認實施的方式，實施精準服務(wù)。這個過程又可以細分為三個步驟：首先，進行需求申報，下發(fā)關(guān)于開展服務(wù)企業(yè)申報有關(guān)事項的通知，由發(fā)改、經(jīng)信、科技、稅收、國土等部門申報可開展的指導(dǎo)服務(wù)內(nèi)容和在日常工作中計劃開展或正在開展指導(dǎo)服務(wù)的企業(yè)基本信息；其次，了解企業(yè)需求，通過走訪、調(diào)研、座談等形式，了解掌握企業(yè)需要指導(dǎo)服務(wù)的內(nèi)容、意向掛職部門或具體科室、掛職時間等；最后，制定掛職方案，組織部門將上述信息分別梳理匯總，形成《企業(yè)骨干赴機關(guān)部門掛職情況表》《機關(guān)部門聯(lián)系服務(wù)企業(yè)情況表》等，并再次向涉及部門和企業(yè)確認表內(nèi)所包含的基本信息，進而制定政企雙向掛職鍛煉計劃。

（二）選派掛職人員

“親清互掛”涉及的掛職人員，主要通過三種方式選派。第一種方式是點名選調(diào)，即對退出現(xiàn)職的領(lǐng)導(dǎo)干部和有潛力的年輕干部直接點名選調(diào)。具體來說，就是組織部門根據(jù)退出現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部管理辦法，選派經(jīng)驗豐富、身體條件勝任工作、具有經(jīng)濟工作經(jīng)歷的退出現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部，尤其是在換屆中退下來的領(lǐng)導(dǎo)干部參與駐企服務(wù)；同時也把駐企服務(wù)作為發(fā)現(xiàn)培養(yǎng)鍛煉干部的重要平臺，大力選派具有培養(yǎng)潛力的優(yōu)秀中層干部或年輕干部以脫產(chǎn)形式服務(wù)半年至一年時間。第二種方式是約定選派，即根據(jù)企業(yè)需求，發(fā)改、經(jīng)信、科技等職能部門與之建立聯(lián)系幫辦關(guān)系，按雙方約定的服務(wù)期限、服務(wù)內(nèi)容等，提供實時服務(wù)。這一部分人選由所在機關(guān)部門按每2～3個企業(yè)1名聯(lián)企干部的比例確定，報組織部門備案。第三種方式是骨干上掛，即由企業(yè)選派高級管理人員或業(yè)務(wù)骨干到意向機關(guān)部門掛職。機關(guān)部門根據(jù)掛職意向安排具體掛職崗位，力求在掛職中進一步熟悉政策、拓寬思路，更好地服務(wù)于企業(yè)長遠發(fā)展。

（三）嚴明工作紀律

嚴明紀律，主要是針對駐企干部和機關(guān)單位的要求。首先，明確機關(guān)部門的職責(zé)，要求機關(guān)單位支持干部駐企、聯(lián)企工作，妥善安排好工作任務(wù)，保證掛職精力。在掛職期間，駐企干部的日常管理仍由原單位部門負責(zé)。對于企業(yè)骨干上掛人員，機關(guān)部門則需要創(chuàng)造良好的掛職環(huán)境和工作條件，明確專人指導(dǎo)幫扶，讓其在有限的掛職時間內(nèi)取得更多收獲。其次，嚴明駐企干部紀律，在駐企干部進駐企業(yè)前，專門進行集體談話。最后，強調(diào)工作紀律，如不得以任何形式從企業(yè)獲取報酬，不得在所駐企業(yè)報銷應(yīng)由個人負擔(dān)的各種費用等，還必須遵守企業(yè)各項規(guī)章制度，主動幫助企業(yè)解決發(fā)展經(jīng)營中的各項問題，時刻保持機關(guān)干部的良好形象。

（四）重視考核管理

考核管理以及對考核結(jié)果的運用，主要針對駐企干部。每年年底，由組織部門、人社部門和所在單位組建聯(lián)合考核組，對掛職干部進行年度考核?？己藭r，掛職干部既將服務(wù)企業(yè)情況單獨寫入述職報告，還要接受與會干部群眾代表、企業(yè)代表等民主評議。明確年度考核優(yōu)秀等次單列，比例上浮5%，其中市管科級領(lǐng)導(dǎo)干部的年度考核等次在征求分管經(jīng)濟工作的市級領(lǐng)導(dǎo)意見后，由組織部門形成等次建議，報市委審定。此外，還建立了“親清互掛”專項考察制度，掛職干部與企業(yè)約定掛職時間結(jié)束后，由考察組進行深入考察?？疾旖M重點聽取企業(yè)負責(zé)人對掛職干部表現(xiàn)情況的評價，并結(jié)合掛職干部個人總結(jié)、“企情e點通”反饋數(shù)據(jù)及干部一貫表現(xiàn)等形成考察報告，將考察情況納入干部成長信息庫。

（五）及時反饋改進

為了保證“親清互掛”的效果，一些地方政府還特別建立了反饋機制，根據(jù)各方評估結(jié)果不斷改進“親清互掛”工作。主要包括：一是問卷調(diào)查，從掛職基本情況、幫辦項目及資金、掛職干部作風(fēng)形象、掛職工作存在問題及建議等方面入手設(shè)計問卷，并根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果持續(xù)完善“親清互掛”的運作方式，隨時替換不合適或不負責(zé)的駐企干部；二是聯(lián)訪季析，舉行組織部長辦公會議專題聽取考核、考察組關(guān)于“親清”互掛工作的匯報，重點分析掛職干部表現(xiàn)情況、實際存在問題等，并根據(jù)約定掛職時間、干部綜合表現(xiàn)及換屆后培養(yǎng)選拔計劃，統(tǒng)籌確定擬調(diào)整名單和新選派掛職名單；三是專題會商，組織部門與發(fā)改、經(jīng)信等部門會商研討，進一步明確服務(wù)對象和掛職干部的工作內(nèi)容，服務(wù)對象從不設(shè)門檻到向發(fā)展前景好、投資意向強、審批事項多的企業(yè)傾斜，掛職干部的工作內(nèi)容從盡量滿足企業(yè)各方面需求轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重項目協(xié)調(diào)、政策講解和審批服務(wù)。這三種反饋機制在各地實踐中或是單獨使用、或是多措并舉，較好地改善了“親清互掛”的政策效果，形成了一種良性循環(huán)。

三、“親清互掛”的綜合效益

從各地的實踐來看，“親清互掛”不僅受到了民營企業(yè)的普遍好評，同時也給地方政府帶來了諸多好處，達到了“一石多鳥”的政策效果。

（一）民營企業(yè)受益匪淺

在構(gòu)建新型政商關(guān)系的政策背景下，“親”“清”二字雖然涉及到商人（民營企業(yè)家）和官員雙方，但對官員的約束明顯要多于商人。新型政商關(guān)系既要矯正勾肩搭背、過從甚密的官商不分，又要防止談商色變、為官不為的過猶不及，這就為改善營商環(huán)境指明了方向。而“親清互掛”作為一種區(qū)域新型政商關(guān)系的具體方案，為民營企業(yè)帶來的收益是相當(dāng)豐厚的。大體來講，至少包括以下四個方面：

第一，有利于為民營企業(yè)爭取財政補助。我國的涉企財政補助具有較強的導(dǎo)向性，并且基本上都屬于無償補助，其初衷在于提高企業(yè)自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。但長期以來，涉企財政補助也存在著種類繁多、宣傳不到位等問題，不少企業(yè)根本就不知道當(dāng)?shù)囟加心男┥嫫螵剟詈脱a貼政策。實施“親清互掛”之后，民營企業(yè)上掛人員通過學(xué)習(xí)涉企政策法規(guī)和辦事流程，為所在企業(yè)成功申請到財政補助的可能性大幅度提高。譬如，W公司財務(wù)經(jīng)理項某掛職H市財政局企業(yè)（金融）科副科長，在學(xué)習(xí)政策文件的同時對照整理本公司享受政府獎勵補貼的情況，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)卣畬Υ箜椖窟€有“預(yù)獎勵”制度，于是通過及時申請該獎勵為公司正在籌建的三期項目緩解了資金壓力。與此同時，駐企干部也會積極幫助企業(yè)爭取財政補助。例如，N市發(fā)改局某干部為其結(jié)對聯(lián)系的印染企業(yè)成功爭取到850萬的央補資金，隨后業(yè)內(nèi)其他印染企業(yè)借鑒經(jīng)驗，也成功申請到820萬的資金補助。

第二，在一定程度上降低民營企業(yè)稅費。長期以來，中國企業(yè)的稅費負擔(dān)水平在全世界相對偏高。世界銀行發(fā)布的《世界納稅指數(shù)2017》顯示：美國、日本、德國、英國、印度的企業(yè)總稅率分別為44%、48.9%、48.9%、30.9%、60.6%，而中國大陸的企業(yè)總稅率為68%，位居全球第12，排在中國大陸前面的大型經(jīng)濟體只有巴西。另據(jù)天津財經(jīng)大學(xué)李煒光教授測算，中國企業(yè)的實際稅負大約為40%，該結(jié)論得到知名企業(yè)家曹德旺、宗慶后等人的公開認可[13]。近年來，為了降稅減負，我國推出了營業(yè)稅改增值稅等政策，取得了一定成效，但企業(yè)的總體稅負水平依然較高。那么，在不觸動中央政策的前提下，地方政府能不能做到為民營企業(yè)減費降稅呢？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在“親清互掛”過程中，H市經(jīng)信局干部幫助R科技公司成功申請到進口設(shè)備免稅確認書，進而為企業(yè)獲得減稅和貼息160余萬元；H市國稅局干部在X家具公司掛職期間，多次與發(fā)改、供電等部門協(xié)調(diào)執(zhí)行差別電價政策誤收加價電費事宜，最終退還企業(yè)多收的加價電費17.68萬元。由此可見，在駐企干部的幫助下，為部分民營企業(yè)減費降稅是可以實現(xiàn)的。

第三，有助于民營企業(yè)形成創(chuàng)新保護機制。發(fā)明專利是評價創(chuàng)新能力的一個重要指標，專利申請和授權(quán)是保護創(chuàng)新技術(shù)的重要手段。雖然我國在2010年和2011年先后超越日本和美國成為了全球第一大發(fā)明專利申請國，但就區(qū)縣而言，許多民營企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護意識依然不高，既不了解專利申請的流程，也不知道地方政府的專利獎勵政策。實施“親清互掛”的政企雙向掛職鍛煉政策之后，“上掛”和“下掛”都對民營企業(yè)申請專利行為產(chǎn)生了積極的促動作用。僅以W縣為例，該縣幾乎所有涉及“親清互掛”的科技公司都能做到每個月獲得1個專利授權(quán)。短短兩三年時間，該縣科技公司平均擁有各類專利數(shù)量已經(jīng)達到30件，大大提高了行業(yè)競爭力。

第四，促進新生代民營企業(yè)家和中層骨干成長。隨著第一代創(chuàng)業(yè)經(jīng)營者年齡日漸老化，民營企業(yè)的代際傳承已經(jīng)成為一個備受關(guān)注的問題。它不僅關(guān)系到企業(yè)自身的生存和發(fā)展，而且還將影響到未來幾十年的地方經(jīng)濟增長，所以地方政府甚至比老一代民營企業(yè)家還要焦慮。總體來說，“子承父業(yè)”是民營企業(yè)代際傳承的主流方式，但由于受到計劃生育政策、人生理念等影響，家族內(nèi)部可供選擇的接班人有限。因此，一些民營企業(yè)家也非常重視培養(yǎng)中層骨干。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“親清互掛”中由企業(yè)選派“上掛”的往往都是未來接班人或者業(yè)務(wù)骨干，他們到政府機關(guān)掛職鍛煉的時間一般為3～12個月，掛職單位通常是發(fā)改、科技、財稅、市場監(jiān)管等與企業(yè)關(guān)聯(lián)度較高的部門。盡管這種基于政府“父愛主義”的“學(xué)習(xí)型掛職”時間不算很長，但對于個人成長來說卻是格外重要的一段經(jīng)歷[14]。

（二）地方政府一舉多得

“親清互掛”并不意味著地方政府單方面的人力、物力、財力付出，恰恰相反，它能夠給地方政府尤其是區(qū)縣級政府帶來多種收益。例如，改善區(qū)縣級政府在縱向府際關(guān)系和橫向府際關(guān)系中的地位，優(yōu)化公共組織人力資源配置，提升政府形象，等等。其中，最主要的收益體現(xiàn)為：

第一，提高了得到上級嘉獎的可能性。在“全國一盤棋”的戰(zhàn)略之下，每一個政府組織都被授予了一定的權(quán)力和責(zé)任。地方治理作為一項任務(wù)，既具有異質(zhì)性也具有同質(zhì)性。那么，在逐級傳達了構(gòu)建新型政商關(guān)系的指導(dǎo)精神之后，地方主要黨政領(lǐng)導(dǎo)怎樣做才能得到更多的關(guān)注和認可呢？唯有創(chuàng)新。只有在做好“規(guī)定動作”的基礎(chǔ)上再搞好“自選動作”，創(chuàng)造性地完成上級交給的任務(wù)，才有可能獲得上級的肯定，才有可能成為“標兵”和先進典型。顯然，“親清互掛”就是一種創(chuàng)新，“下掛”是“規(guī)定動作”，“上掛”是“自選動作”。再經(jīng)過媒體的宣傳和上級政府的審視，較早實行“親清互掛”的地區(qū)也就更容易獲得政治上的收益。

第二，在區(qū)域營商環(huán)境競爭中取得優(yōu)勢地位。從改革開放40多年來我國橫向地方政府間關(guān)系的特征來看，競爭一直是主基調(diào)。其中，營商環(huán)境競爭更是重中之重。在當(dāng)前經(jīng)濟增長速度放緩和不能隨意給予民營企業(yè)家政治榮譽的形勢下，地方政府尤其是區(qū)縣級政府靠什么吸引投資？靠什么留住企業(yè)？這幾年在全國搞得轟轟烈烈的“放管服”改革成效顯著，但僅僅把“放管服”改革作為抓手是不夠的。因為民營企業(yè)家的訴求是多元的，不少人對政治吸納和政治參與一直有所期待[15]?！坝H清互掛”的做法，在不違背中央禁令的前提下，以柔性手段適當(dāng)滿足民營企業(yè)家的“入仕情結(jié)”，是一種新的政治吸納形式。充分發(fā)揮地方政府的自主性，大膽地探索吸納民營企業(yè)家的新途徑，有利于在府際競爭中獲得優(yōu)勢。

第三，緩解了工作中人手不足的困境。長期以來，由于種種原因，許多政府部門經(jīng)常面臨人手不足的難題。為了有效地開展工作，許多政府機構(gòu)不得不反復(fù)采用抽調(diào)、借調(diào)等用人方式來減輕本單位正式在編人員的工作壓力，甚至個別單位由于工作需要還會雇傭臨時工。最近幾年，受到中央導(dǎo)向影響，各公共部門都在陸續(xù)執(zhí)行定機構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案，然而減員增效并不是一個容易達成的目標。改革政策要執(zhí)行，工作還得有人做，于是乎如何“征用”免費勞動力就成了一個技巧問題。在“親清互掛”的框架下，不管是“上掛”人員還是“下掛”人員都不得在掛職單位取得任何收入，這就讓政府機關(guān)短期無償借用企業(yè)員工變得名正言順。同時，與事業(yè)單位和國企員工相比，民營企業(yè)員工掛職之后不會產(chǎn)生“留下來”的想法，部門領(lǐng)導(dǎo)也就不必給予掛職人員人事上的承諾。

四、“親清互掛”引發(fā)的爭議

“親清互掛”作為一種創(chuàng)新嘗試，成效顯著，但同時也面臨著一些困境和爭議，有待進一步厘清和完善。

（一）“下掛”效果難達預(yù)期

在構(gòu)建新型政商關(guān)系、優(yōu)化營商環(huán)境的背景下，“下掛”駐企干部肩負著地方政府的重托，企業(yè)也對他們期望較高。然而，這些駐企干部未必人人都能圓滿完成任務(wù)。課題組在浙江開展的問卷調(diào)查顯示：有73.9%的企業(yè)反映“掛職干部不能滿足企業(yè)需求”，14%的駐企干部表示自己“不能有效對接企業(yè)需求”，80.31%的駐企干部表示“原單位工作較忙影響作用發(fā)揮”，47.8%的企業(yè)“希望掛職干部能多抽點時間下企業(yè)”。這些調(diào)查數(shù)據(jù)表明了兩個問題：一是駐企干部與企業(yè)需求契合度不高，二是派出單位事務(wù)較多影響“下掛”效果。結(jié)合前文對“親清互掛”成效的描述，筆者認為“下掛”的實際效果存在個體差異、部門差異和企業(yè)差異，可謂參差不齊，從而也就難以避免引發(fā)爭議。

關(guān)于“下掛”干部與企業(yè)契合度不高的問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)其原因主要在于企業(yè)方面。就干部培養(yǎng)而言，政府機關(guān)通常比較強調(diào)計劃性和長遠性，但企業(yè)的需求則往往是具體的、短期的甚至是特殊的。比如，不少民營企業(yè)反映，他們期盼的駐企干部最好是熟悉稅收政策或者能夠幫助民營企業(yè)股改上市的，希望干部“即插即用”，幫助企業(yè)解決一些非常迫切的問題。顯然，這與各政府部門自主選派干部的做法存在客觀沖突。畢竟，直接與企業(yè)打交道的政府部門只有那么幾個，原本就人手不足，協(xié)調(diào)起來非常困難。

至于派出單位事務(wù)較多影響駐企干部發(fā)揮作用的問題，其成因主要在于派出單位和干部自身。一方面，根據(jù)組織要求，駐企干部平均每周要到企業(yè)工作三天，幫助企業(yè)紓困解難；另一方面，他們作為單位業(yè)務(wù)骨干，還得兼顧所在單位的事務(wù)工作，“兩頭跑”的情況造成他們精力不足，顧此失彼。另外，從駐企干部自身得失考慮，到企業(yè)掛職未必完全自愿，完成任務(wù)也不一定能得到嘉獎。相反，如果在企業(yè)花費時間過多，可能會影響自己在單位的地位，萬一被調(diào)換工作甚至被架空，可謂得不償失。因此，一些“下掛”干部可能會以單位太忙作為借口。

（二）“上掛”是否真有必要

選派民營企業(yè)骨干到機關(guān)掛職鍛煉，既是“親清互掛”創(chuàng)新的亮點所在，也是爭議的焦點所在。因為，在構(gòu)建新型政商關(guān)系的時代背景下，安排機關(guān)干部“一對一”或者“一對多”幫扶企業(yè)是地方政府的普遍做法，并無多少新意。換句話說，“下掛”是正?，F(xiàn)象，“上掛”則是大膽嘗試。在廣東調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，對于“上掛”，各方態(tài)度差異較大。總體來說，組織部、工商聯(lián)、接收掛職人員的部門、民營企業(yè)和“上掛”人員這幾方對“上掛”評價較高，然而，其它政府部門和社會輿論卻大多認為該做法沒有必要。另外，在浙江的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)了一個有意思的現(xiàn)象，即不同級別的官方媒體對于“親清互掛”的宣傳重點存在分歧：譬如對于下轄的H縣的“親清互掛”活動，J市的媒體都是及時跟進、全面報道，但浙江的省級媒體對于H縣的活動不僅報道數(shù)量少，而且新聞稿中只提到了“下掛”，有意或者無意省略了對“上掛”的介紹。這似乎說明，市級領(lǐng)導(dǎo)對H縣的“親清互掛”是高度支持的，而省級領(lǐng)導(dǎo)對此則持謹慎態(tài)度。

為什么會有不少人認為“上掛”沒有必要呢？其理由在于：一是企業(yè)的訴求在于一旦遇到諸如水電、用地、勞務(wù)糾紛等“涉政”問題時政府能夠及時出面解決，其需要的是結(jié)果而非過程。如果非得企業(yè)骨干去政府掛職才能解決本企業(yè)遇到的問題，那就說明政府本身服務(wù)不到位；二是企業(yè)人員要在公司和機關(guān)兩邊跑，平添了許多麻煩；三是由于掛職時間較短，企業(yè)人員在機關(guān)體驗到的基本都是“皮毛”；四是企業(yè)人員在掛職期間接觸到的政策信息，其實在網(wǎng)上一般都能查到。

（三）政商關(guān)系存在差序格局

費孝通先生提出“差序格局”這個概念的時候，旨在描述親疏遠近的人際格局。實際上，地方政府與轄區(qū)內(nèi)諸多企業(yè)的關(guān)系結(jié)構(gòu)也是一種差序格局。在“親清互掛”的實踐中，安排機關(guān)干部到哪些企業(yè)開展聯(lián)系和幫扶工作？從哪些企業(yè)選派人員來政府掛職？其主要考量因素就是企業(yè)的規(guī)模和納稅能力。也就是說，“親清互掛”涉及到哪個企業(yè)并不完全是由企業(yè)的真實需求所決定的，而是有關(guān)部門在初步征求意見之后按照自己的標準來選擇的。在資源稀缺的條件下，那些規(guī)模小、繳稅少、就業(yè)貢獻低的企業(yè)自然就得排在后面。這種“抓大放小”或者“先大后小”的做法雖然符合常理，但畢竟有失公平。

此外，“親清互掛”還涉及一個頗具爭議的話題，即地方政府如何處理與那些陷入困境的大型民營企業(yè)的關(guān)系？大型民營企業(yè)對地方經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大，與地方官員的關(guān)系也較為密切，在政商關(guān)系的差序格局中位于核心圈層。一旦大型民營企業(yè)由于資金鏈斷裂或其它原因陷入困境，地方政府往往不能坐視不管。那么，什么情況下該幫，什么情況下不該幫？幫扶企業(yè)的時候采用哪些手段較為合適？政府對企業(yè)的幫扶有沒有底線？倘若幫扶失敗或失當(dāng)，誰來承擔(dān)責(zé)任？這些問題，沒有標準答案，各地的做法也不盡相同。但是，從機會成本來看，如果政府把有限的注意力和資源優(yōu)先分配給那些處于初創(chuàng)期和成長期的企業(yè)是不是會更有效率呢？

（四）潛在負面影響難以把控

腐敗問題，從關(guān)系維度來講在于官員與商人之間的關(guān)系產(chǎn)生了異化。政府與企業(yè)，是兩種不同的組織，而組織與組織之間的關(guān)系終究要落實到人與人之間的關(guān)系上。當(dāng)官員與商人的關(guān)系從工作關(guān)系變成了私人關(guān)系之后，也就為錢權(quán)交易創(chuàng)造了機會?！坝H清互掛”在組織層面優(yōu)化了地方政府與民營企業(yè)的關(guān)系，同時也在個體層面建立了“熟人”關(guān)系?！跋聮臁备刹吭诠ぷ髦须y免會與一些民營企業(yè)家走得很近，“上掛”人員也會在短短幾個月內(nèi)結(jié)識許多機關(guān)干部。就算在掛職期間雙方都恪守紀律紅線，這種由于掛職特別是“上掛”可能帶來的隱患也是難以預(yù)料的，“同事”關(guān)系畢竟要比很多其他關(guān)系要牢靠得多。

進一步講，雖然在實施“親清互掛”之前就制定了嚴格的紀律，但作為一種創(chuàng)新嘗試，紀檢部門對于雙方掛職人員一時難以給出細化標準。哪些能做，哪些不能做，只能參考一般的紀律執(zhí)行?！按虿吝吳颉薄般@空子”等行為以及一些難以識別和定性的現(xiàn)象依然難以避免。例如，有的政策信息在機關(guān)干部看來并不是什么機密，但卻可能會對企業(yè)產(chǎn)生重大影響，特別是政府采購、招投標等事項，有意或無意的泄密都會損害市場公平。

五、主要研究結(jié)論

“親清互掛”作為一種區(qū)域政商關(guān)系創(chuàng)新的探索，在實踐中取得了一些成效，也帶來了一些爭論。那么，應(yīng)該如何認識“親清互掛”的理論價值呢？結(jié)合政商關(guān)系理論、政府創(chuàng)新理論和政策執(zhí)行理論，我們提出以下觀點：

首先，“親清互掛”在人事制度上豐富了政商關(guān)系理論。在現(xiàn)有的關(guān)于政商關(guān)系、政企關(guān)系、官商關(guān)系等主題的理論研究中，大多數(shù)都是從較為模糊的“關(guān)系”上入手，探討其消極影響，帶有明顯的制度或文化層面的色彩。當(dāng)然，也有一些學(xué)術(shù)成果是從具體人事安排的層面來展開分析的，比如經(jīng)濟學(xué)研究中的“政治關(guān)聯(lián)”理論強調(diào)公司高管曾經(jīng)在政府的任職經(jīng)歷，而政治學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域的學(xué)者則更為關(guān)注民營企業(yè)家作為政協(xié)委員、人大代表等的政治“帽子”。但總體看來，罕有研究者提出政府與民營企業(yè)雙向人事交流的議題。鑒于“親清互掛”在區(qū)縣級政府層面已經(jīng)成為一些地區(qū)組織部門的重要工作，今后學(xué)術(shù)界從理論上加強對政企雙向人事交流的研究是非常必要的。

其次，“親清互掛”在形式上體現(xiàn)了地方政府創(chuàng)新焦慮。改革開放以來，我國地方政府創(chuàng)新的背景和動因，主要來源于三個方面：制度變遷、政績驅(qū)動和危機壓迫。其中，地方領(lǐng)導(dǎo)人出于晉升沖動的政府創(chuàng)新最為常見。然而，要想用真正的創(chuàng)新來獲得上級或中央的認可又談何容易？于是，在實踐中便出現(xiàn)了許多低水平政府創(chuàng)新，或是對原本簡單的舉措進行包裝提升，或是對別人的創(chuàng)新稍作改動，各種手段和花樣兒層出不窮。如此種種表明，地方政府已經(jīng)普遍患上了“創(chuàng)新焦慮癥”。從創(chuàng)新的形式來看，“親清互掛”實際上是對“上掛”和“下掛”的綜合，并無太多新意。因為不管是機關(guān)干部到企業(yè)掛職，還是民營企業(yè)骨干到政府掛職，拆開來看都不罕見。然則“親清互掛”貴在大膽嘗試，敢于大張旗鼓地去宣傳這種組合創(chuàng)新。這其實也反映了地方政府在創(chuàng)新焦慮中的機會主義傾向。

最后，“親清互掛”在本質(zhì)上屬于一種互利型政策變通。政策變通是政策執(zhí)行理論研究中的一個重要議題。在當(dāng)前的央地關(guān)系結(jié)構(gòu)背景下，只有充分認識地方政府對中央政策的變通執(zhí)行現(xiàn)象，才能深刻理解國家治理和地方治理的復(fù)雜性。從政策執(zhí)行者與政策客體的變通收益來看，不妨把政策變通分為三種：利己型政策變通、利他型政策變通和互利型政策變通。就構(gòu)建新型政商關(guān)系這一中央精神而言，地方政府和民營企業(yè)均是政策客體，但同時地方政府又是政策的執(zhí)行者。中央的要求是既“親”又“清”，如果地方政府不去積極幫助民營企業(yè)，只“清”不“親”，可以視為是利己型政策變通；如果地方政府為了幫助民營企業(yè)不計回報，又“親”又“清”且超出了中央預(yù)期，可以看作是利他型政策變通；而“親清互掛”由于在幫助民營企業(yè)的同時也給地方政府帶來了收益，雖然符合“親”“清”的要求，但卻是一種互利型政策變通。也就是說，“親清互掛”在本質(zhì)上是把中央壓力和地方訴求相結(jié)合的產(chǎn)物。

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責(zé)任編輯：侯欣