邊遠(yuǎn)地區(qū)本土社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展困境與出路研究

胡鑫玲 徐礪

摘 要：四川省社會(huì)工作的快速發(fā)展源于2008年汶川地震災(zāi)難，此后，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為社會(huì)工作存在的載體，在四川省社會(huì)公共服務(wù)中的地位和作用不斷增加。但其社會(huì)工作發(fā)展并不均衡，除去地震災(zāi)區(qū)與省會(huì)及其周邊城市有所發(fā)展以外，四川省較偏遠(yuǎn)的市州，社會(huì)工作尚未起步或者處于起步艱難階段。本文基于社會(huì)組織培育孵化的視角，以“三社聯(lián)動(dòng)”為切入點(diǎn)，在已有的研究基礎(chǔ)上以廣安市鄰水縣為案例，通過(guò)實(shí)地研究與文獻(xiàn)研究的方法分析出鄰水縣本土社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境與深層原因，提出關(guān)于其發(fā)展困境的對(duì)策建議，為社區(qū)基層治理創(chuàng)新提供較為清晰的理論方向，切實(shí)服務(wù)當(dāng)?shù)孛裆ㄔO(shè)。

關(guān)鍵詞：偏遠(yuǎn)地區(qū);社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu);三社聯(lián)動(dòng)

1 研究背景與現(xiàn)狀

全國(guó)各地政府和組織圍繞社區(qū)居民自治、社會(huì)組織參與、社區(qū)服務(wù)專業(yè)化等目標(biāo)進(jìn)行了大量“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐探索。鄰水縣首當(dāng)其沖，成為廣安市首個(gè)大力發(fā)展社會(huì)工作的縣級(jí)區(qū)域，利用“三社聯(lián)動(dòng)”為切入點(diǎn)，發(fā)展本土社會(huì)工作，完善社區(qū)治理是該縣民生工作的重中之重。

四川省廣安市鄰水縣，距離省會(huì)成都市三百多公里?？?cè)丝谶_(dá)到103萬(wàn)人。其中，農(nóng)業(yè)人口86萬(wàn)余人。由于農(nóng)業(yè)人口比重大，部分社區(qū)失地農(nóng)民較多，社會(huì)利益分配沖突造成部分社區(qū)信訪形式比較嚴(yán)峻，鄰水縣基層民政壓力較大;大量農(nóng)民在轉(zhuǎn)變成準(zhǔn)城市居民的過(guò)程中，其生活狀態(tài)無(wú)法與城市環(huán)境良性結(jié)合;社區(qū)殘疾人和“三留守”等特殊人群較多，專業(yè)化與多元化的社區(qū)服務(wù)需求量大;同時(shí)，鄰水縣的社會(huì)工作發(fā)展專業(yè)力量薄弱。在民政部“三區(qū)計(jì)劃”協(xié)助下，成都P社會(huì)工作服務(wù)中心入駐鄰水，與當(dāng)?shù)孛裾趾献鞣趸嘤就辽鐣?huì)組織，已有三家社會(huì)組織（社會(huì)工作專業(yè)類組織）在鄰水縣民政局登記注冊(cè)，鄰水縣社會(huì)組織服務(wù)中心也已驗(yàn)收完成。持證人員總共18人（初級(jí)與中級(jí)社工師），但這18位持證者并非全日制從事專職社會(huì)工作的人員，他們均在本縣黨政單位從事著原有的工作。綜合來(lái)看，鄰水縣的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨困境。

2 本論文研究方法

1）實(shí)地研究：本文主要采取實(shí)地研究中的無(wú)結(jié)構(gòu)訪談方法，通過(guò)實(shí)習(xí)生的角色，對(duì)政府部門(mén)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)成員以及接受社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的人員多次進(jìn)行無(wú)結(jié)構(gòu)式訪談，親身參與該縣相關(guān)會(huì)議與培訓(xùn)講座交流。

2）文獻(xiàn)研究：根據(jù)本文根據(jù)研究對(duì)內(nèi)容，通過(guò)對(duì)有關(guān)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展，會(huì)議報(bào)告的搜集與二次分析，再結(jié)合國(guó)家或地方的政策文件進(jìn)行內(nèi)容分析。

3 鄰水縣社工機(jī)構(gòu)發(fā)展困境與原因分析

3.1 社工機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展方向困境

鄰水縣目前社工機(jī)構(gòu)發(fā)展方向呈現(xiàn)單一化，可以看作是政府推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”下的衍生“產(chǎn)品”，主要是針對(duì)本土社區(qū)治理而作用，該地基層信訪壓力比較大，那么社會(huì)組織的重點(diǎn)是協(xié)助政府解決基層社會(huì)事務(wù)，服務(wù)當(dāng)?shù)厝罕姟Ｔ僬?，三家社?huì)工機(jī)構(gòu)發(fā)展方向相互間功能有重合，在日常與社區(qū)兩委職能發(fā)揮中也容易重疊。鄰水縣社會(huì)組織孵化的機(jī)構(gòu)中，基本都針對(duì)鄰水縣“三留守”群體、社會(huì)救助與社區(qū)治理，缺乏康復(fù)、矯正等方向的社會(huì)組織，無(wú)法全面發(fā)揮社會(huì)工作的功能，將社會(huì)工作這個(gè)專業(yè)的作用“狹隘化”，即僅限于“社區(qū)”，無(wú)法滿足多元化的群眾需求。

3.2 社會(huì)工作人才發(fā)展困境

當(dāng)?shù)啬壳坝谐肿C人員18人，均為當(dāng)?shù)攸h政單位人員，他們都有本職工作，且不是從事社會(huì)工作的專業(yè)人員，與鄰水縣人口對(duì)比，即使是全日制從事社會(huì)工作的專職人員，18人也不足以滿足社會(huì)工作服務(wù)需求的缺口。

3.3 社會(huì)工作專業(yè)“知名度”困境

目前，社會(huì)工作在該縣區(qū)域人口內(nèi)的知名度并不高，聽(tīng)說(shuō)過(guò)“社會(huì)工作”這個(gè)概念的人非常少。同時(shí)筆者在工作中旁聽(tīng)了當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的講座，他們措辭中也將“社工”與“義工”的概念有混淆的現(xiàn)象。在該縣的服務(wù)群體意識(shí)里，社會(huì)工作者與社區(qū)工作人員并無(wú)差異，正常的小組活動(dòng)或者個(gè)案探訪在他們的意識(shí)中是“開(kāi)會(huì)”，參與社工開(kāi)展的社區(qū)活動(dòng)，可以獲得獎(jiǎng)品以貼補(bǔ)家用，參與社區(qū)開(kāi)展的活動(dòng)要“倒貼”，而非從自身的需求與自我實(shí)現(xiàn)角度參考。

3.4 困境原因淺析

鄰水距離省會(huì)成都市三百多公里，且不直接通高鐵，該縣沒(méi)有機(jī)場(chǎng)等重大交通樞紐，直通高速需要四小時(shí)，同高鐵轉(zhuǎn)車用時(shí)相同。筆者在鄰水縣實(shí)習(xí)的三個(gè)月中多次與政府相關(guān)部門(mén)人員和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作培訓(xùn)學(xué)員交談中提到成都“社區(qū)營(yíng)造”發(fā)展，他們均表示很生疏，無(wú)論是物資、專業(yè)技術(shù)交流學(xué)習(xí)與人才支持方面，地理位置使得這些支持的成本增加。

鄰水縣的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源主要是依靠政府財(cái)政撥款來(lái)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，資金來(lái)源單一，不同于其他成熟社會(huì)組織的資金來(lái)源多元化，包括慈善捐款，企業(yè)捐贈(zèng)或者其他途徑合法所得。這可能與當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織總體發(fā)展不完善有關(guān)，還未有效建立起組織內(nèi)部的財(cái)政管理，沒(méi)有有效使用鏈接資源等手法。

目前，社會(huì)工作人員的地位、薪資待遇沒(méi)有明確，適合邊遠(yuǎn)地區(qū)社工人才的培養(yǎng)和激勵(lì)措施無(wú)具體成功案例可以參考，一系列設(shè)施和條件不能完全滿足社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)的需要，能夠留住本地或外地人才的激勵(lì)條件不夠健全，由于地處較為偏遠(yuǎn)，留住社工人才更是比大城市困難。

4 社會(huì)支持理論下鄰水縣社工機(jī)構(gòu)發(fā)展出路

4.1 機(jī)構(gòu)的“自謀出路”

1）完善組織內(nèi)的人才激勵(lì)措施。在組織內(nèi)部的激勵(lì)措施主要是完善關(guān)于對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人才的薪資條件、辦公環(huán)境、考核機(jī)制、職責(zé)與權(quán)威、職業(yè)發(fā)展前景以及員工參與機(jī)構(gòu)決策機(jī)會(huì)等方面的人力資源管理。具體內(nèi)容是指：第一，以技術(shù)為基礎(chǔ)，建立依績(jī)效為原則的激勵(lì)制度和升職制度;第二，參考成都市社會(huì)工作行業(yè)平均薪資水平，給予工作人員合理的薪資與福利;第三，營(yíng)造良好的辦公和人際環(huán)境，明確工作職責(zé);第四，完善機(jī)構(gòu)決策制度，杜絕“一言堂”等現(xiàn)象產(chǎn)生。

2）明確組織發(fā)展方向與注重多元化。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在未來(lái)發(fā)展方向上應(yīng)該不局限于社區(qū)治理與社會(huì)救助方向，服務(wù)對(duì)象應(yīng)該不局限于“三留守”群體與失地農(nóng)民。基于社會(huì)工作的領(lǐng)域和鄰水縣現(xiàn)有社會(huì)問(wèn)題，積極鏈接社會(huì)資源，獲得社會(huì)企業(yè)支持或者捐贈(zèng)，在合法的范圍內(nèi)不局限于僅依靠政府購(gòu)買，完善多元的資金募集渠道。在有足夠的資金條件下，可在有能力范圍內(nèi)與當(dāng)?shù)馗＠M織包括醫(yī)院等單位合作發(fā)展康復(fù)（殘疾人）社會(huì)工作、矯正（監(jiān)獄服刑或刑滿釋放人員）社會(huì)工作或優(yōu)撫（退役軍人）社會(huì)工作等，在開(kāi)展以社區(qū)工作為主的同時(shí)，重視個(gè)案工作與小組工作的次數(shù)投入。要有效利用督導(dǎo)機(jī)制，在缺少內(nèi)部督導(dǎo)的條件下，可邀請(qǐng)外地權(quán)威的社會(huì)工作專業(yè)督導(dǎo)，發(fā)揮督導(dǎo)的教育與支持作用，結(jié)合鄰水縣實(shí)際的社會(huì)現(xiàn)狀推動(dòng)總結(jié)出一條適合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)組織發(fā)展模式，即“鄰水模式”。

3）打造社會(huì)組織公關(guān)宣傳。社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在平時(shí)舉行的大型社區(qū)活動(dòng)或社會(huì)活動(dòng)中要做到積極有效的宣傳，在服務(wù)對(duì)象招募中不僅僅依賴于社區(qū)提供的“低保戶”名單，要自身投入到社區(qū)中發(fā)掘并與服務(wù)對(duì)象接觸，宣傳“包裝”組織自身，利用自媒體或者其他媒體渠道做好組織的公關(guān)工作。

4.2 政府部門(mén)的保障支持

1）政府如今在大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，那么有些方面就應(yīng)該有所不為，可以由社會(huì)組織承擔(dān)的社會(huì)事務(wù)與專業(yè)服務(wù)，以市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)形式，委托給具有足夠能力的社會(huì)組織承擔(dān)，特別是關(guān)注社會(huì)工作專業(yè)類組織。

2）參照中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)的做法，在當(dāng)?shù)乜梢园才艑ｍ?xiàng)資金或者社會(huì)公服資金，有重點(diǎn)地扶持一批品牌性的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，打造特色項(xiàng)目名片。在針對(duì)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)的稅收方面，落實(shí)完善對(duì)社會(huì)組織各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策和公益性捐贈(zèng)稅前扣除政策。關(guān)于社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)資金來(lái)源方面，在合法條件下，鼓勵(lì)社工機(jī)構(gòu)擴(kuò)大自身資金籌備資源，推動(dòng)建立福利彩票公益金或者企業(yè)捐贈(zèng)資助社會(huì)組織，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)對(duì)符合條件的社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)，給予適當(dāng)金融貸款的支持力度。

3）監(jiān)督對(duì)機(jī)構(gòu)的財(cái)政監(jiān)督、資格審查、績(jī)效檢查與人員從業(yè)把控等方面。避免部分社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)“空吃”財(cái)政收入。在專業(yè)領(lǐng)域，從競(jìng)標(biāo)到項(xiàng)目中后期評(píng)估，可以引入第三方社會(huì)工作評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)該縣的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、績(jī)效與制度進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。

4）在合理范圍內(nèi)，加大對(duì)社會(huì)工作專業(yè)人才的各項(xiàng)補(bǔ)貼投入，特別是加大從業(yè)持證人員與持證不從業(yè)人員的補(bǔ)貼篩選，避免多余的財(cái)政浪費(fèi)，在質(zhì)量上把控人才儲(chǔ)備。邀請(qǐng)高校專業(yè)人員在全縣范圍內(nèi)的普通高中進(jìn)行相關(guān)專業(yè)報(bào)考的宣傳與鼓勵(lì)，以及在職業(yè)學(xué)校增設(shè)相關(guān)專業(yè)，或資助相關(guān)對(duì)象（貧困生、退伍軍人或志愿者義工）就讀社會(huì)工作專業(yè)接受專業(yè)教育，實(shí)實(shí)在在從本地發(fā)現(xiàn)并培育本土人才。再者，做好關(guān)于社會(huì)工作培訓(xùn)工作，選拔重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象。

4.3 社會(huì)的“鼎力相助”

如上文所述，服務(wù)型政府在解決公民需要時(shí)，某些環(huán)節(jié)不得不接受市場(chǎng)調(diào)節(jié)，公共服務(wù)和社會(huì)福利資源亦然，如果完全由政府進(jìn)行組織配置，則有可能會(huì)做到資源閑置或浪費(fèi)，服務(wù)提供并不完善的情況出現(xiàn)，且社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)在鏈接社會(huì)資源，獲取社會(huì)支持時(shí)，也需要其他行業(yè)社會(huì)組織的支持與配合，才能完善專業(yè)服務(wù)。目前可以通過(guò)民政部門(mén)或者發(fā)展水平較高的社工機(jī)構(gòu)來(lái)組織建立鄰水縣社會(huì)工作協(xié)會(huì)，在各社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的共同商議下建立完善服務(wù)細(xì)則，并通過(guò)協(xié)會(huì)優(yōu)化有利于社工行業(yè)發(fā)展的資源，向政府爭(zhēng)取有利于社工行業(yè)發(fā)展的支持。將協(xié)會(huì)發(fā)展成行業(yè)與政府溝通、與社會(huì)其他組織合作交流的橋梁。

5 結(jié)語(yǔ)

隨著“三社聯(lián)動(dòng)”的開(kāi)展與政府簡(jiǎn)政放權(quán)的腳步加快，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)作為專業(yè)助人的社會(huì)組織在處理社會(huì)問(wèn)題與增進(jìn)社會(huì)福利層面的作用顯得尤為重要。鄰水縣總體趨勢(shì)是政府大力投入推動(dòng)社會(huì)工作發(fā)展的資金和人力投入，而當(dāng)?shù)厣鐣?huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)仍舊面臨人才緊缺、機(jī)構(gòu)自身發(fā)展獨(dú)立性較差以及機(jī)構(gòu)更像一個(gè)“空殼”的尷尬困境，由于機(jī)構(gòu)間發(fā)展方向同質(zhì)性較強(qiáng)，機(jī)構(gòu)與社區(qū)兩委職能有所重合，缺少多元的發(fā)展方向，無(wú)法全面發(fā)揮社會(huì)工作的功能。這就形成了政府大力投入，而社會(huì)收效甚微的困境。但正是由于鄰水縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的先見(jiàn)性與政府部門(mén)的重視，鄰水縣已經(jīng)較省內(nèi)其他縣市優(yōu)先一步發(fā)展了社會(huì)工作，目前該縣的社會(huì)組織發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)雛具成形，指導(dǎo)規(guī)劃未來(lái)四年（2018-2022年）的發(fā)展計(jì)劃。筆者在該地實(shí)習(xí)工作中，以社會(huì)工作人員的角度對(duì)鄰水縣的困境原因展開(kāi)分析，從政府、組織自身、社區(qū)以及服務(wù)對(duì)象層面總結(jié)出四點(diǎn)原因，即有關(guān)地理位置、資金來(lái)源、人才激勵(lì)機(jī)制與宣傳力度等方面，并根據(jù)原因和實(shí)際情況，以社會(huì)支持理論為視角，從政府層面、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)以及社會(huì)和市場(chǎng)三個(gè)方面提出建議。

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