對全民守法問題的研究與思考

李硯博

十八屆四中全會以來，特別是十九屆四中全會的召開，法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)確定，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的路徑明晰。為進(jìn)一步開創(chuàng)依法治國新局面，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)全面推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”。在法治建設(shè)的四個環(huán)節(jié)中，較之立法、執(zhí)法、司法其它三個環(huán)節(jié)，新時(shí)代賦予“守法”以新的內(nèi)涵與價(jià)值。對于建設(shè)法治政府而言，全民守法是不可或缺的組成部分;對于推進(jìn)法治社會而言，全民守法是一項(xiàng)意義重大的基礎(chǔ)工程。全民守法是社會主義法治國家建設(shè)的基礎(chǔ)。

一、 全民守法的主體分析

全民守法的主體，即守法者是“誰”。守法的主體在不同的歷史階段有過不同的稱謂，從十一屆三中全會的“全體黨員和黨的干部”到十九屆四中全會的“全體人民”，這種演進(jìn)過程說明隨著社會主義法治建設(shè)的發(fā)展，守法主體不斷擴(kuò)大。全民守法的主體可從以下三個方面進(jìn)行分析。

首要主體。中國共產(chǎn)黨是守法的帶頭人和示范者。黨的十八屆四中全會指出，社會主義法治的最根本的保證在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。法律規(guī)范的制定離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)，法律規(guī)范的執(zhí)行同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨自身的活動也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)進(jìn)行，做到領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法以及帶頭守法。沒有各級黨組織和黨員干部的守法，社會主義法治國家絕不能建成。黨守法的路徑通過依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政、依法治黨、依法用權(quán)來體現(xiàn)。依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，即黨要依據(jù)憲法和法律來治國理政;依法治黨，即黨要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)來實(shí)現(xiàn)管黨治黨。以習(xí)近平同志為核心的黨中央立場鮮明、態(tài)度堅(jiān)決、措施有力，全面推進(jìn)了從嚴(yán)治黨，不斷地開創(chuàng)依法治黨新局面。

正是在依法治黨、依法用權(quán)的前提下，作為全民守法首要主體的中國共產(chǎn)黨才能夠在國家治理中發(fā)揮核心作用，準(zhǔn)確及時(shí)地回應(yīng)不斷變化的世情、國情。2020年春節(jié)以來，我國正處于新冠肺炎疫情突發(fā)的特殊時(shí)期，各項(xiàng)社會事務(wù)與防疫抗疫的矛盾突出，公眾的正常生活受到極大影響，黨中央對于疫情形勢作出準(zhǔn)確判斷、及時(shí)部署、采取措施，做到全國一盤棋，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)對疫情防控工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，令行禁止。同時(shí)繼續(xù)鞏固依法治黨、從嚴(yán)治黨態(tài)勢，讓依法用權(quán)常態(tài)化。

關(guān)鍵主體。各級政府、行政機(jī)關(guān)及其工作人員是守法的重要力量。國家行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定行使行政權(quán)力。行使行政權(quán)力的最終目標(biāo)是為了造福行政相對人;如果權(quán)力行使不當(dāng)，則會侵害行政相對人利益。這就必然對各級政府、行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出嚴(yán)格依法行政的要求。依法行政是政府、機(jī)關(guān)守法的路徑和要求。各級政府開展任何工作不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)，不能偏離法治的軌道，要求行政機(jī)關(guān)作出的行政行為必須具有行政合法性。

行政合法性原則與行政合理性原則是行政機(jī)關(guān)作出行政行為必須遵守的兩大原則。但在某些特殊緊急情況下，為了國家安全、社會秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以采取沒有明確法律依據(jù)的行政行為，這屬于行政應(yīng)急原則的應(yīng)用，行政應(yīng)急性原則也是現(xiàn)代行政原則的重要內(nèi)容，屬于行政合法性原則的例外。在當(dāng)前疫情防控的特殊時(shí)期，為遏制疫情，全國不同地區(qū)、不同部門從不同角度制定了詳細(xì)的措施，付出了艱辛的努力。有的舉措的制訂是出于行政應(yīng)急的考量。值得注意的是，行政應(yīng)急原則并非意味著排斥任何法律限制，行政應(yīng)急的應(yīng)用應(yīng)該具有一定的謙抑性。以行政應(yīng)急為名選擇性執(zhí)法、簡單執(zhí)法、粗暴執(zhí)法則是對依法行政的破壞。對于指控公民的違法行為要有明確的法律規(guī)定，比如治安管理處罰中的訓(xùn)誡需要援引具體條文;為防止傳染病的輸入和擴(kuò)散，不能以拉人游街、故意毀壞財(cái)物的方式來顯現(xiàn)執(zhí)法的權(quán)威性，這些做法正在挑戰(zhàn)法律的底線。法治并非僅在社會秩序正常情況下才發(fā)揮作用，法治是保障社會秩序的正常運(yùn)轉(zhuǎn)的手段。遏制疫情是民心所向，但防治疫情的手段與方法并不能背離法治軌道。

沒有法治政府，就沒有法治國家。沒有厲行法治的國家機(jī)關(guān)工作人員，就沒有法治政府。這就要求各級國家機(jī)關(guān)及其工作人員熟知工作中可能需要的法律知識，在事情越急、工作越重、矛盾越突出的疫情防控關(guān)鍵時(shí)期，依然能夠做到心中有法、行動有法、工作有法，并且堅(jiān)持依法決策、依法辦事。

廣泛主體。公民是全民守法的最廣泛主體。從個體的角度來看，前兩個守法主體，無論是共產(chǎn)黨中的一員，還是政府機(jī)關(guān)的工作人員，都屬于普通民眾，構(gòu)成最廣泛的“全民”。在自然環(huán)境中，存在著生命共同體;在社會環(huán)境中，最廣泛的“全民”也是一個“生命共同體”。此次疫情面前，彰顯出“全民”的生命共同體特質(zhì)，需要重新審視單個個體的行為可能產(chǎn)生的連帶效應(yīng)。在對人民群眾的行為指引中，守法是底線，真正讓人民群眾對法律有認(rèn)知，對法律有認(rèn)可，對法律有遵從，對法律有信奉。在信任法律的同時(shí)，能夠得到法律的保護(hù);在維護(hù)法律的同時(shí)，增強(qiáng)法律的權(quán)威性。

二、 全民守法的客體分析

全民守法的客體意味著全民要遵守什么樣的法律規(guī)范。從立法效力的角度，我國法律規(guī)范包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等，這些都屬于守法主體需要遵守的對象。全民守法的客體分析，主要從立法精神上的良法要求與立法形式上的良法體現(xiàn)兩方面進(jìn)行探討。

立法精神上的“良法”要求。在一個民主法治國家里，全民要遵循的“法”一定是良法，是代表著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的良好的法律制度。這樣的法律制度符合社會主義核心價(jià)值理念，體現(xiàn)人民的各項(xiàng)利益訴求，植根于社會所認(rèn)可的社會道德，亦即法的“初心”。

因?yàn)榉墒侵螄仄?，而良法則是善治之前提。在法治國家中，除了立法精神對于法的良性要求之外，法本身必須符合一定的規(guī)范，具備一定的形式。對于全民守法的首要主體和關(guān)鍵主體而言，守法的客體相對清晰，除了眾所周知的憲法、法律之外，還有那些具體明確可操作的法律規(guī)范。但是，對于普通民眾而言，對于法律概念的界定、法律效力的判斷、法律條文的解讀，都可能會存在不同的認(rèn)識，對于法的形式的需求具有多層次性，這就需要更完美的法律的形式。比如某些法律條文中的“有關(guān)部門”“有關(guān)法律”的具體指代要清晰，以便未來的遵守和執(zhí)行，避免法律盲區(qū)、法律誤區(qū)。提高立法技術(shù)和水平，制定出能為全民所遵守的法律是全民守法的形式要求。進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，提高立法的質(zhì)量，讓法律展現(xiàn)出更佳的形式。具體包括：預(yù)先為公眾提供一定的行為模式，指引可以這樣行為、必須這樣行為、不得這樣行為，從而影響行為人的行為，發(fā)揮法的指引作用;衡量、判斷行為人的行為是否合乎法律規(guī)范，發(fā)揮法的評價(jià)作用;對行為人當(dāng)前及以后的行為產(chǎn)生預(yù)期的影響，發(fā)揮法的教育作用;提前預(yù)知行為后果，使行為人對自己的行為作出合理的安排，發(fā)揮法的預(yù)測作用;最后運(yùn)用國家強(qiáng)制力對違法行為進(jìn)行懲罰，是其它作用的保證，體現(xiàn)了法的強(qiáng)制作用。

三、全民守法的表現(xiàn)形式

守法的靜態(tài)表現(xiàn)，自覺遵守法律是守法的一部分。在實(shí)踐中，很多人會這樣去理解守法的要旨。所謂“守”就是遵守、依照;“守法”就是自覺遵守法律的規(guī)定，履行法律義務(wù)。在一些法治宣傳教育中，把“守法”等同于“不違法”。在守法過程中，視法律規(guī)范為一種外在的束縛、危險(xiǎn)高壓線，法律禁止的事項(xiàng)絕不觸碰，否則就會帶來不利的后果。所謂守法，代表著一種消極的行為，以一種靜態(tài)的方式體現(xiàn)。以上的觀念對于守法的理解過于狹隘。事實(shí)上，法律規(guī)范包括禁止性規(guī)范、義務(wù)性規(guī)范和授權(quán)性規(guī)范三種類型?！安贿`法”只是三種類型中的一種，這種對于守法的片面理解，必然會使守法主體無所作為，對法律產(chǎn)生距離感，缺乏對法律的信任。

習(xí)近平總書記指出，人民權(quán)益靠法律保障，但同時(shí)法律權(quán)威也要靠人民維護(hù)。只有靜態(tài)、消極的“守”法并不符合現(xiàn)代法治精神?，F(xiàn)代社會中，享受權(quán)利與行使權(quán)利也是守法的體現(xiàn)。在一個健全的法治國家里，不履行法定義務(wù)是不被容忍的行為，同時(shí)，隨意放棄自己法定權(quán)利的行為也是不負(fù)責(zé)任的。合法權(quán)利的過多放棄，漸漸地會演變成對非法行為的縱容，甚至鼓勵。

在守法的表現(xiàn)形式中，只有靜態(tài)的守法是不夠的。法治國家、法治政府、法治社會的建設(shè)需要全民的積極參與?！安贿`法、不犯罪、不毀約、不欺詐”的獨(dú)善其身不足以達(dá)到新時(shí)代對于“守法”的要求，守法需要有動態(tài)的表現(xiàn)。守法包括的形式應(yīng)該還有：通過法律手段理性地表達(dá)利益訴求、捍衛(wèi)個人權(quán)利、化解矛盾沖突，同時(shí)自覺維護(hù)憲法法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。為了更好維護(hù)法律，要調(diào)動人民群眾投身依法治國實(shí)踐的積極性和主動性，使全體人民都成為社會主義法治的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者、堅(jiān)守捍衛(wèi)者，使尊法、信法、守法、用法、護(hù)法成為全體人民的共同追求。

總之，全民守法是社會主義法治國家的基礎(chǔ)。全民守法是前提，法治國家、法治社會是結(jié)果;全民守法是一種行為與動作，法治國家、法治社會是一種呈現(xiàn)與狀態(tài)。只有全民守法，才能建成法治國家;只要全民守法，法治國家必建成。

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