一般管理理論在當代中國行政管理改革中的應用及發(fā)展

(云南民族大學政治與公共管理學院 云南 昆明 650000)

一、引言

黨的十九屆四中全會明確提出，要“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在飛速發(fā)展的現(xiàn)代化進程中，傳統(tǒng)等級制度的固有缺陷難以維持社會穩(wěn)定，政府管理理念及運行范式的重新思考成為當今社會各國現(xiàn)代化的必由之路[1]，行政管理現(xiàn)代化成了一個研究課題。從自給自足的個體經(jīng)濟到經(jīng)濟全球化，現(xiàn)代經(jīng)濟的高度合作化和專業(yè)化使得人與人之間的關系越來越多樣化與復雜性，而作為統(tǒng)治階級“政府”的代名詞也變得越來越復雜，傳統(tǒng)以血緣關系為紐帶的統(tǒng)治階級權利分配已不能滿足社會的進步與更新，重構現(xiàn)代科學高效行政勢在必行。因此，將新時代行政管理與一般管理理念更好的相結合，找到國家行政管理的新出路，科學建構高效運行的當代行政管理新體系。

二、一般管理理論的主要內容及其適應性

(一)法約爾的一般管理理論概述

亨利·法約爾(Henri Fayol,1841-1925)作為一般管理理論的主要代表人物，其在1916年出版的《工業(yè)管理與一般管理》一書中就從企業(yè)內部出發(fā)，以“辦公室總經(jīng)理”的角度詳細的說明了管理只是經(jīng)營的一部分，將經(jīng)營劃分出技術、商業(yè)、業(yè)務、安全和會計五大職能，并將管理從經(jīng)營當中提煉出來成為第六項職能，管理作為其中的“潤滑劑”和統(tǒng)籌部分，負責計劃、組織、指揮、協(xié)調與控制。除了認識到管理過程外，法約爾還將人們對于管理過程普遍接受的規(guī)則和經(jīng)驗總結出了相應的原則，使管理者在行使管理活動時能夠有一定的理論根據(jù)，而被管理者也能有相對公平的工作環(huán)境和公平統(tǒng)一的管理制度。強調教育的重要性，認為通過教育能使管理者獲得管理能力，使被管理者能夠理解管理者所實施的制度、理念和行為。

(二)適應性研究

行政管理本質上是指國家各級政府的管理活動，曾有學者提出，計劃是公共事務管理的前提，組織是基礎，指揮是關鍵，協(xié)調是必要途徑，控制是保障這一理念[2]，這管理五要素與行政管理過程深深地契合在一起。尋找組織的一般管理規(guī)律、實現(xiàn)全球思維與管理實踐的融合、本土國情與國際形式的多元互動應是中國本土管理研究未來發(fā)展方向[3]。20世紀70年代末的當代西方政府行政改革基本趨勢，推動了政府從公共行政到公共管理的改革[4]。受經(jīng)濟全球化，信息化和市場化等新形勢的沖擊，我國政府也面臨行政體制改革的重大舉措，轉變施政理念，建設服務型政府和進一步轉變政府職能成為了當代中國行政改革的主旋律。歷史實踐表明，法約爾的一般管理理論不僅具有普適性，還具有可行性[5]。

1.管理出效益為行政組織管理提供重要方向

行政組織為適應內外部環(huán)境的變化，需要對其諸方面因素進行一系列的調整和變革，改革與創(chuàng)新我國行政組織管理，向管理要效益，政府由“做了就成”轉變?yōu)椤白隽诉€要做出效果來”的效益政府，即運用商業(yè)管理中的方法、技術、手段來實現(xiàn)新公共管理的概念。管理出效益這一理念為行政組織實現(xiàn)有效管理提供了理論依據(jù)，使得政府的管理目標更加具體化與可視化。

2.應用管理理論豐富教育內容、培養(yǎng)管理人才

每一個管理者都按照自己的方法、原則和個人經(jīng)驗行事，通過教育提高領導干部思想素質、挑選出合適的管理者，實現(xiàn)個人及企業(yè)乃至社會的更好發(fā)展。新中國成立后，各級各類管理學院如雨后春筍般出現(xiàn)，管理教育遍地開花，各類一二級管理研究學科也相應建立，極大的豐富了我國教育內容的多樣性與完整性，管理教育的范圍、廣度和深度也得到了進一步的加強。

3.紀律原則加強行政組織權力的權威性

紀律作為一般管理理論中的一項重要原則，是保證目標實施的重要手段。人們常說的“法理性”依據(jù)中也常將“法”與“理”連在一起，將道理和理論上升到法治層面，通過法律的強制性和教育引導作用，更好的維護社會穩(wěn)定和鞏固社會秩序。加強法理性建設，運用管理理論強化法治基礎，將道德理論與管理理論更好的相結合，共同構建完備的法治體系。

4.首創(chuàng)精神是創(chuàng)新的基本要求，五職能論優(yōu)化配置

提高創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產(chǎn)能成了近年來關注的重點，各企業(yè)機構政府組織都在抓產(chǎn)能保增收創(chuàng)新高，而實現(xiàn)這一目標的關鍵因素就在于創(chuàng)新資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)用對用好資源投入。這一點在一般管理理論的14條管理原則中也提到，首創(chuàng)精神是企業(yè)保持活力的基礎，而運用管理理論計劃、組織、協(xié)調、控制各項資源的優(yōu)化配置，將理論運用到資源配置中，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，兩者結合共同達到創(chuàng)新優(yōu)化的目標。

5.“雙統(tǒng)一”原則充分發(fā)揮中國行政管理的制度優(yōu)勢

統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一領導,被一般管理理論所提出，用于確保管理效率和維護組織秩序，同時也適用于行政管理制度當中。在2019年底的新冠肺炎疫情當中，中國這種集中力量辦大事、中央統(tǒng)一指揮部署的制度優(yōu)勢被充分的顯現(xiàn)出來?；鹕裆结t(yī)院的建設速度之快，從決定建設到設計結構再到實際施工，7天順利完成交工，這在國內外引起了巨大的反響，這一切無不體現(xiàn)著中國的制度優(yōu)勢。

三、中國行政管理體系的基本態(tài)勢呈現(xiàn)

(一)當代中國行政管理體系結構

中國當代行政管理體系即繼承了中國傳統(tǒng)歷史文化，又從中國特色社會主義體系的實踐中而來，它開放包容并且隨著時代的發(fā)展變化而不斷改進[6]。按“結構—功能—運行”的組織結構圖可對中國現(xiàn)代行政管理體系結構進行如下劃分：

中國行政管理體系結構圖

上圖展示的行政管理體系結構圖源自于中國進行的八次大規(guī)模行政管理體系變革，縱觀中國行政管理體系變革，其大體經(jīng)歷了三個階段，可歸納為“三個階段”、“四大主題”和“五條主線”，主要圍繞打破高度集中的計劃管理體制、轉變政府職能和建立宏觀調控體系、優(yōu)化政府結構、提高行政效能四個方向展開[7]。

(二)當前我國行政管理改革過程中存在的問題

在一系列新思想新要求的推動下，現(xiàn)代政府無疑需要適應現(xiàn)代化的發(fā)展，需要符合現(xiàn)代化的要求；同時，它也是人民的代表，需要符合最廣大人民的利益需求。一方面，理論治理還處于探索實踐階段，目前尚未建立起完備的行政理論體系，且將理論引入到實踐當中還存在許多不足及不完備之處，各地的特殊性與差別性因素也需要考慮到實踐治理當中，改革治理成為了一項長期而艱巨的細致性工作；另一方面，在實踐過程中，往往由于缺乏實踐評估標準，實施過程中具體工作無法細化與量化，實施結果難以有效評估；學習不到位，認識不夠深刻導致的理論落實成果也有待強化。各級政府在解決一系列理論治理實踐中也充分意識到了這一問題，并提出了以下幾個方面所急需解決的難題及應對措施：

1.理論治理作為政策工具缺乏實踐評估標準

各級政府在落實理論治理實踐過程中，由于缺乏系統(tǒng)完整的、具體可操作的實踐評估標準且評估標準難以量化(如人民滿意度)，導致“不敢做、做了不知道對錯”等情況。行政組織在做事過程中難免存在畏首畏尾的情況，本著“寧少做不出錯的原則”，表現(xiàn)在治理過程中缺乏積極主動性與創(chuàng)新性。圍繞這些問題，研究以提高政府理論治理實踐創(chuàng)新目標為出發(fā)點，通過構建標準化可執(zhí)行的實踐評價體系和一定范圍程度上的容錯機制，將監(jiān)管重點由重結果向重過程轉變，肯定積極的并鼓勵表彰，構建積極主動的行政治理體制。將理論治理作為政府治理的工具基礎，增強“政策工具”的理論認知，拓寬政府治理思路，進行跨學科多角度的理論治理實踐研究成了當前工作的突破口[8]。

2.理論落實成果有待強化

2019年是黨中央確定的“基層減負年”，壓縮會議文件，減少考核檢查，控制過度留痕等，之所以采取這一系列措施，根源就在于形式之風盛行。2011年3月，習近平在中央黨校開學典禮上引用了一幅對聯(lián)來諷刺文山會海：上聯(lián)是“你開會我開會大家都開會”，下聯(lián)是“你發(fā)文我發(fā)文大家都發(fā)文”，橫批是“誰來落實”。大搞形式主義，實事無人干，落實不到位成了行政組織中的通病。不深入學習理論知識，學習了不落實只是走過場，都是當前行政組織中存在的弊病，為此，加強理論學習更要加強理論成果的落實，切實把理論成果落到實處，真抓實干，馬上就辦。

四、一般管理理論在當代中國政府改革中的思考

(一)管理理論的引進

彭新武從過程哲學的視角提出，組織不僅僅只能視為一種“結構”，更應視為一個“過程”來運行和思考[9]。從歷史維度上看，我國行政組織大大小小經(jīng)歷的改革多達六次，每一次的改革一步踏錯就會導致經(jīng)濟和社會的倒退。因此，掌握科學的管理理論，對減少改革錯誤和進行正確指導具有顯著作用。其次，深入研究政府管理是當代政府應對全球化、信息化和智能化社會的必選題，新的環(huán)境形勢下，帶給中國政府的不只有機遇，也對中國政府管理造成了新的壓力與挑戰(zhàn)。面對各種新壓力、新挑戰(zhàn)，唯有用理論指導實踐，方才能走出新時代的特色。正確指導改革以適應新時代、新經(jīng)濟，唯有以新思想、新理論方才能解決這一問題，引入政府管理理論勢在必行。

(二)一般管理理論在政府改革中的應用

引入一般管理理論中的觀點來實現(xiàn)政府部門的業(yè)務流程再造，其實質就是理論再造政府。理論再造政府，歸根到底就是政府的行政管理理念問題。而一切管理最根本的問題就是人的問題，無論是管理者還是被管理的對象，要想管理活動能夠有序運行，就必須有一套系統(tǒng)的被大家所認知和接受的理念。理論再造政府不是單一的僅針對制度或結構方面的改造，而是一種整體的，涉及各個方面的系統(tǒng)工程，從理念到結構再到方法、制度以及目標的全方面的改造與重塑。糾正以往工作流程中的弊端，結合現(xiàn)代技術并汲取優(yōu)秀成果經(jīng)驗，對政府原有的機構組織、制度內容及服務流程進行全面徹底的重構，由內而外的提高政府的公信力、執(zhí)行力和行政效率。

理論再造政府，理念上需要符合廣大群眾的利益需求，立足群眾，以群眾需求為導向，以公眾服務為理念，服務群眾，構建“服務型政府”；在結構上，需要摒棄傳統(tǒng)的封閉層級制結構，實行扁平化管理，運用法約爾一般管理理論中的“跳板原則”，實現(xiàn)信息的及時有效多項互動；方法上，積極進行自我檢討自我革新，擴寬服務渠道，創(chuàng)新管理方式，積極動員社會各方力量參與到社會主義現(xiàn)代化治理體系中來；在制度上，深化行政體制改革，要求完善政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務的職能，推行大部門制改革，簡化行政體制機制，精簡行政機構。目標上，以服務群眾、整合資源、合理監(jiān)管、權責規(guī)范、高效有序等為實施目標，力構政府管理新態(tài)勢。

在基本原則構造上，一定要守好“三原則”，即：1.人民滿意的原則。做最廣大人民群眾擁護的政府，辦人民滿意的事情，堅持人民利益高于一切；2.精簡高效原則。精簡組織機構，提高辦事效率，構建精簡高效的政府組織結構；3.創(chuàng)新優(yōu)化原則。創(chuàng)新行政管理理念、方法和程序，優(yōu)化行政組織結構和辦事流程，構建適應時代特征的當代行政組織體系新架構。

(三)一般管理理論與信息科技技術結合時的行政管理發(fā)展趨勢

新的信息科技革命已經(jīng)到來，一般管理理論在當代行政管理中的發(fā)展，必須與信息科技緊密相連，構建當代行政的理論化體系,加強一般管理理論對于信息科技的治理具有重要的指導及實踐意義。

1.精準分析行政組織管理數(shù)據(jù)，如人員數(shù)量、政府收支數(shù)據(jù)等。充分認識到經(jīng)營數(shù)據(jù)與管理數(shù)據(jù)對于當代政府的重要性，努力提高經(jīng)營生產(chǎn)數(shù)據(jù)，做大做優(yōu)經(jīng)營數(shù)據(jù)，提高生產(chǎn)效率；降低管理數(shù)據(jù)，從管理人員、機構數(shù)量和成本上進行縮減，達到管理成本的數(shù)據(jù)精簡。

2.有效指導行政組織管理過程，將計劃、組織、指揮、協(xié)調和控制五大職能應用于網(wǎng)絡政府輿論體系、政務處理體系和監(jiān)管體系的建構中，引導正確積極的輿論導向，通過政務網(wǎng)絡公開平臺及時為民排憂解難實現(xiàn)零跑腿，開展全民監(jiān)督網(wǎng)絡化等數(shù)字政府的實施。

3.科學預測行政決策后果，運用前期數(shù)據(jù)收集結果，通過數(shù)學模型分析預測到未來可能發(fā)生的結果，建設風險防范機制，把可能出現(xiàn)的風險危害程度降到最低。

4.規(guī)范指導行政組織領導邊界，運用數(shù)據(jù)快捷高效的特點做到構建勞動合理分工、權力與責任相統(tǒng)一、快速統(tǒng)一指揮與統(tǒng)一領導、權力及資源集中、公平穩(wěn)定及創(chuàng)新的當代行政管理新體系。