武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目研究：進(jìn)展、問題和對策

摘要： ?分析武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)展和存在問題，針對整體難度大、推進(jìn)速度慢、管理力量不足、項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險高等問題，提出了8項(xiàng)問題對策，用以指導(dǎo)武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目工作。

關(guān)鍵詞： ?國家儲備林; ?生態(tài)建設(shè); ?對策措施; ?武定縣

中圖分類號： ? S 718. 5 ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： ? A ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1001 - 9499（2020）04 - 0054 - 04

國家儲備林是指為滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民美好生活對優(yōu)質(zhì)木材的需要，在自然條件適宜地區(qū)，通過人工林集約栽培、現(xiàn)有林改培、撫育及補(bǔ)植補(bǔ)造等措施，營造和培育的工業(yè)原料林、鄉(xiāng)土樹種、珍稀樹種和大徑級用材林等多功能森林[ 1 - 3 ]。國家儲備林建設(shè)是對“綠水青山就是金山銀山”科學(xué)理念的生動詮釋，是推進(jìn)林業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手，是精準(zhǔn)提升森林質(zhì)量的重要工程，對推進(jìn)林業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、建設(shè)生態(tài)文明具有重要意義[ 4 - 6 ]。2016年，國家林業(yè)局批準(zhǔn)云南省楚雄州實(shí)施國家儲備林項(xiàng)目，允許當(dāng)?shù)貙⒛静幕亟ㄔO(shè)、通道綠化建設(shè)、森林城市和濕地公園、林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)扶貧、林木種苗基地建設(shè)納入國家儲備林建設(shè)，武定縣是受益的縣市之一。武定縣創(chuàng)新林業(yè)投融資體制，實(shí)施國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，有利于保護(hù)和發(fā)展好森林資源，增加國家木材資源的戰(zhàn)略儲備，增強(qiáng)市場供應(yīng)，促進(jìn)社會就業(yè)，提高經(jīng)營管理水平，提升生態(tài)經(jīng)濟(jì)效能，促進(jìn)森林綜合效益。深入研究該項(xiàng)目的進(jìn)展、問題和對策，可為楚雄州、云南省實(shí)施國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目提供示范經(jīng)驗(yàn)，具有十分突出的現(xiàn)實(shí)意義。

1 研究區(qū)概況

武定縣地處云南省中北部、楚雄州東北部，是國家級深度貧困縣，目前有貧困人口23 150人。全縣轄11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)133個村委會（社區(qū)）1 572個村民小組，國土面積3 322 km2。全縣林業(yè)用地面積214 903.1 hm2，活立木蓄積量910.93萬m3，森林覆蓋率59.15%，年均降雨量998 mm。全縣耕地面積19 349 hm2，人均耕地面積0.07 hm2。2018年末，全縣總?cè)丝?80 708人，其中，城鎮(zhèn)人口65 378人，鄉(xiāng)村人口215 330人。全縣有建檔立卡貧困戶25 816戶、貧困人口100 570人。全年財政總收入80 610萬元，農(nóng)民年人均純收入10 041元。近年來，武定縣通過全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了森林覆蓋率、林木蓄積量雙增長，生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，林業(yè)產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。但是，武定縣局部生態(tài)環(huán)境仍然十分脆弱，森林資源質(zhì)量不高，林業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，缺乏多元化投入機(jī)制，與全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實(shí)要求還有很大差距。特別是停止天然林采伐后，木材的供求矛盾日益突出。

2 項(xiàng)目基本情況

2017年3月，武定縣開始規(guī)劃國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，編制了項(xiàng)目規(guī)劃方案。2018年3月10日，武定縣正式啟動國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，由楚雄瑞霖林業(yè)投資開發(fā)有限公司牽頭，委托國家林業(yè)局昆明勘測設(shè)計院編制完成《武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目可行性研究報告》，得到縣發(fā)展和改革局審批立項(xiàng)。委托北京中澤融信咨詢有限公司編制完成《武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目實(shí)施方案》《物有所值評價報告》《財政承受能力論證報告》，得到省級財政部門的批復(fù)，項(xiàng)目順利進(jìn)入國家財政部PPP項(xiàng)目庫，成為武定林業(yè)史上的首個PPP項(xiàng)目。

武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目總建設(shè)規(guī)模為3 394.33 hm2，項(xiàng)目建設(shè)期4年，計劃總投資51 509.8萬元，其中，工程直接建設(shè)投資29 617.4萬元，間接投資21 892.4萬元。木材基地建設(shè)2 634 hm2，包括人工林集約培育、現(xiàn)有林改造培育，投資12 962.48萬元;通道綠化建設(shè)185 hm2（里程175公里），包括公路兩側(cè)綠化、河道兩側(cè)綠化，投資1 943.33萬元;森林縣城68 hm2，投資13 716萬元;林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)扶貧494 hm2，主要是板栗提質(zhì)增效，投資507.59萬元;林木種苗基地建設(shè)13.33 hm2，投資488萬元。工程建設(shè)其他費(fèi)用8 641.4萬元、預(yù)備費(fèi)1 912.94萬元、建設(shè)期利息11 338.06萬元。

3 國家儲備林等項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展

3. 1 項(xiàng)目前期準(zhǔn)備

項(xiàng)目按規(guī)定程序完成社會資本方公開招標(biāo)采購，武定縣開發(fā)投資有限公司代表縣人民政府與中標(biāo)社會資本方楚雄瑞霖林業(yè)投資開發(fā)有限公司、上海市水利工程集團(tuán)有限公司聯(lián)合體共同組武定縣瑞霖林業(yè)建設(shè)有限公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計、融資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù)，簽訂了《武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目協(xié)議》《武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目投資合作協(xié)議》和《股東出資協(xié)議》，制定了項(xiàng)目公司章程。

3. 2 項(xiàng)目規(guī)模及投資

截至2019年底，武定縣國家儲備林等林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模705.93 hm2，總投資11 872.5萬元（表1），這一階段主要開展森林縣城、通道綠化建設(shè)、林業(yè)扶貧3個項(xiàng)目。（1）森林縣城項(xiàng)目規(guī)模26.93 hm2，投資9 915.91萬元，包括菜園河道綠化、永武高速連接線綠化、大同公園綠化等12個子項(xiàng)目。（2）通道綠化建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模185 hm2，投資1 449萬元，主要包括京昆高速高貓聯(lián)絡(luò)線、山品-田心-東坡公路、東坡-山品延長線綠化等7個子項(xiàng)目。（3）林業(yè)扶貧項(xiàng)目規(guī)模494 hm2，投資507.59萬元，主要是對現(xiàn)有板栗園進(jìn)行改造培育。

3. 3 項(xiàng)目用資情況

項(xiàng)目公司通過PPP協(xié)議項(xiàng)下的收益權(quán)質(zhì)押和第三方擔(dān)保的方式，獲得農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目貸款額度4.1億元，目前已到位項(xiàng)目資金1.4億元，其中，到位項(xiàng)目資本金0.4億元，到位項(xiàng)目貸款1億元，貸款期限25年（含寬限期7年），還款期限18年，當(dāng)前貸款利率為5.39%（央行5年期及以上貸款基準(zhǔn)利率上浮20%）。項(xiàng)目合作期內(nèi)，社會資本方針對本項(xiàng)目測算邊界條件設(shè)定為折現(xiàn)率6%，合理利潤率6.98%，融資成本按中國人民銀行公布的5年期及以上貸款基準(zhǔn)利率上浮20%。

據(jù)測算，第8年至第25年，項(xiàng)目合作期內(nèi)可行性缺口補(bǔ)助約88 134.04萬元。按照林業(yè)改革發(fā)展資金貼息補(bǔ)助政策規(guī)定，預(yù)計貼息13 544.01萬元，貼息后項(xiàng)目合作期內(nèi)可行性缺口補(bǔ)助約為74 590.03萬元。

4 國家儲備林等項(xiàng)目建設(shè)存在問題

4. 1 項(xiàng)目整體難度大

國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)工序繁雜，項(xiàng)目整體推進(jìn)難度大。武定縣宜林荒山少，具備木材基地建設(shè)條件的造林地塊零星分散，加之木材基地、林木種苗基地建設(shè)項(xiàng)目需要與林權(quán)所有者協(xié)商，簽訂林地流轉(zhuǎn)協(xié)議，涉及面廣、手續(xù)復(fù)雜、耗時較長，工作難度較大。同時，武定縣地處金沙江上游，受全面禁止天然林采伐的影響，人工商品林采伐也受采伐指標(biāo)、采伐管理、審批制度的影響，林木很難得到采伐利用，人工商品林的培育、利用目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這些問題在很大程度上影響了林農(nóng)的造林、護(hù)林熱情，同時也影響了項(xiàng)目公司流轉(zhuǎn)林地加強(qiáng)木材基地建設(shè)的積極性。

4. 2 項(xiàng)目推進(jìn)速度慢

國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目工程量大，涉及部門較多，溝通協(xié)調(diào)難度大，工程推進(jìn)緩慢。森林縣城、通道綠化屬于市政工程，涉及住建、城管、交通等諸多部門，單靠林草部門的力量，組織協(xié)調(diào)工作難度大。此外，市政工程審批手續(xù)復(fù)雜，審批時間長，資金沉淀壓力大。目前，永武高速聯(lián)接線、獅山大道、菜園河等涉及市政工程，主體工程未完工，造林綠化改造提升工程無法實(shí)施。

4. 3 項(xiàng)目管理力量不足

由于項(xiàng)目公司剛成立，內(nèi)部管理制度不健全，項(xiàng)目管理人員缺乏，項(xiàng)目公司運(yùn)營難度大，項(xiàng)目推進(jìn)滯后。國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目是武定林業(yè)史上的第一個PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司新成立，職工為新招聘人員，無管理工作經(jīng)驗(yàn)，管理人員缺乏;內(nèi)部管理制度、財務(wù)制度等不健全，管理跟不上，項(xiàng)目運(yùn)作困難。另外，儲備林項(xiàng)目工作流程多、手續(xù)復(fù)雜、建設(shè)年限長、工作量大，需要專門的項(xiàng)目辦公室和人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理、調(diào)度、考核工作，而現(xiàn)實(shí)情況是項(xiàng)目辦公室與天保辦合署辦公，人員多為兼職，工作難度大。

4. 4 項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險高

國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目以PPP模式運(yùn)作，80%的資金依靠貸款，項(xiàng)目以公益性建設(shè)為主，收益率低，貸款償還能力弱，項(xiàng)目運(yùn)營風(fēng)險高。通道綠化建設(shè)以縣鄉(xiāng)公路綠化、河道綠化為主，以改善道路景觀、提高防護(hù)效能、鄉(xiāng)村振興、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為目的，項(xiàng)目自身沒有收益。森林縣城項(xiàng)目以縣城綠化、市政道路綠化、森林公園建設(shè)、縣城河道綠化為主，以改造提升縣城綠化景觀為目的，為非營利項(xiàng)目，不產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益。林業(yè)產(chǎn)業(yè)和林業(yè)扶貧項(xiàng)目主要是對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶的板栗園進(jìn)行板栗復(fù)壯改造、嫁接改良品種、整形修剪、病蟲害防治、薅鋤施肥、樹干涂白等管理措施，達(dá)到豐產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的目標(biāo)。項(xiàng)目以林業(yè)扶貧為主，資金全部投入板栗經(jīng)濟(jì)林地上，項(xiàng)目林地使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)歸林權(quán)所有者和使用者，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益全部歸林農(nóng)。所以，項(xiàng)目以公益性為主，投入成本難于回收，項(xiàng)目貸款償還力弱，主要靠政府可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目運(yùn)作難度大。

5 國家儲備林等項(xiàng)目建設(shè)問題對策

5. 1 成立項(xiàng)目指揮部，統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮

項(xiàng)目涉及住建、交通、水務(wù)、林草、自然資源等相關(guān)部門，為加強(qiáng)武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌、組織、協(xié)調(diào)工作，順利推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，必須成立武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目指揮部，指揮部的職責(zé)有：一是做好統(tǒng)籌、組織工作，協(xié)調(diào)解決好項(xiàng)目建設(shè)中的各種困難和問題;二是做好項(xiàng)目的監(jiān)督管理、檢查考核工作;三是督促各成員單位各司其職，協(xié)調(diào)配合，落實(shí)好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，齊抓共管、形成合力，推動武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目健康發(fā)展。

5. 2 因地制宜，做好項(xiàng)目審批手續(xù)

對森林縣城、通道綠化項(xiàng)目中具備施工條件的子項(xiàng)目審批與施工同步進(jìn)行，及時完善審批手續(xù)和相關(guān)材料。按照項(xiàng)目成熟度和實(shí)際情況，具備開工條件的提前開工，并按市政工程項(xiàng)目辦理相關(guān)審批手續(xù)。

5. 3 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，配齊項(xiàng)目管理人員

州局應(yīng)幫助協(xié)調(diào)解決縣級儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目辦公室的人員問題，配備專門的工作人員，項(xiàng)目辦公室負(fù)責(zé)項(xiàng)目計劃任務(wù)下達(dá)、監(jiān)督管理、檢查驗(yàn)收、考核，政府可行性缺口補(bǔ)助資金撥付工作，項(xiàng)目合作期限長，需配備2～3名專職人員保障項(xiàng)目順利開展。

5. 4 完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)項(xiàng)目管理

建立完善項(xiàng)目公司內(nèi)部管理制度，明確項(xiàng)目公司人員的崗位職責(zé)，分工合作，抓緊推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，保障項(xiàng)目依法依規(guī)、按程序開展;完善財務(wù)管理制度，保障項(xiàng)目資金的支出合規(guī)合法，經(jīng)得起審計監(jiān)督;充實(shí)項(xiàng)目管理人員，明確各自的職責(zé)任務(wù)，保障項(xiàng)目按技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求規(guī)范開展。

5. 5 完善工作機(jī)制，加快項(xiàng)目推進(jìn)

制定武定縣國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目林地流轉(zhuǎn)具體工作方案，成立覆蓋縣、鄉(xiāng)兩級的林地流轉(zhuǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由縣人民政府牽頭，縣林草局、縣自然資源局、縣司法局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及項(xiàng)目公司密切配合，共同做好項(xiàng)目林地流轉(zhuǎn)工作。另外，要建立議事協(xié)商工作機(jī)制，積極發(fā)揮發(fā)改、財政、住建、林草、交通等部門職能職責(zé)，加大協(xié)調(diào)配合，齊抓共管，確保項(xiàng)目順利實(shí)施，加快推進(jìn)。

5. 6 明確職責(zé)任務(wù)，做好分工協(xié)作

項(xiàng)目公司要進(jìn)一步做好項(xiàng)目的設(shè)計、融資、建設(shè)及運(yùn)營維護(hù);縣發(fā)改局、縣林草局共同做好項(xiàng)目的監(jiān)督、管理、檢查、驗(yàn)收和考核;縣財政局、縣審計局加強(qiáng)項(xiàng)目資金的監(jiān)管和審計。各方要確保本項(xiàng)目按照PPP相關(guān)法律法規(guī)和制度要求，實(shí)施全生命周期管理，規(guī)范運(yùn)作。

5. 7 制定考核辦法，做好績效考核

委托第三方按《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政管理暫行辦法》《國家儲備林改培技術(shù)規(guī)程》等現(xiàn)行辦法、規(guī)程，從項(xiàng)目造林綠化成活率、保存率、苗木生長量、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目質(zhì)量、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目成效等方面，依法依規(guī)、公平、公正地制定項(xiàng)目績效考核辦法，完善項(xiàng)目績效考核各項(xiàng)指標(biāo)體系，按百分制進(jìn)行績效考核評分?？h林草局、縣財政局、縣發(fā)改局按照項(xiàng)目績效考核辦法和項(xiàng)目績效考核各項(xiàng)指標(biāo)逐一進(jìn)行檢查驗(yàn)收、考核，按考核結(jié)果兌現(xiàn)政府可行性缺口補(bǔ)助。同時，加強(qiáng)項(xiàng)目跟蹤、評價、監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)、管理、運(yùn)營中存在的問題，及時督促整改、糾正和完善。進(jìn)一步提升項(xiàng)目運(yùn)營管理水平和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量。

5. 8 劃分責(zé)任風(fēng)險，做好風(fēng)險防范

按現(xiàn)行法律法規(guī)和《項(xiàng)目協(xié)議》，認(rèn)真劃分項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營中存在的政策風(fēng)險、法律風(fēng)險（包括法律變更風(fēng)險和合同文件沖突）、移交風(fēng)險、資金風(fēng)險、環(huán)境影響風(fēng)險、外部協(xié)作條件風(fēng)險、運(yùn)營管理風(fēng)險、市場風(fēng)險、建設(shè)風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險及其他風(fēng)險，

該政府承擔(dān)的由政府承擔(dān)，該社會資本方承擔(dān)的由社會資本方承擔(dān)，該政府和社會資本方共同承擔(dān)的共同承擔(dān)。積極采取有效應(yīng)對措施，做好各項(xiàng)風(fēng)險防范工作，把風(fēng)險化解到最小，確保工程項(xiàng)目健康穩(wěn)定運(yùn)營。

6 結(jié) 論

國家儲備林等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目作為現(xiàn)代林業(yè)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是生態(tài)林業(yè)與民生林業(yè)最佳的結(jié)合點(diǎn)，是促進(jìn)綠色增長和實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的重要舉措。國家儲備林建設(shè)項(xiàng)目采用BOT方式運(yùn)作，合作期限長，主要靠國家相關(guān)的優(yōu)惠金融政策扶持建設(shè)，每個建設(shè)環(huán)節(jié)都與國家的相關(guān)政策息息相關(guān)，受國家政策的影響極大，政策一旦調(diào)整變動，可能會使一個項(xiàng)目流產(chǎn)。目前，武定縣項(xiàng)目建設(shè)面臨一些問題，必須在項(xiàng)目可行性研究報告、項(xiàng)目實(shí)施方案、項(xiàng)目協(xié)議、項(xiàng)目技術(shù)規(guī)程、政策法規(guī)和地方財政承受能力范圍內(nèi)依法依規(guī)組織實(shí)施，做好部門聯(lián)動，形成合力，齊抓共管，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督管理，強(qiáng)化項(xiàng)目績效考核，積極化解各種矛盾風(fēng)險，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。

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第1作者簡介： ?楊麗祥（1971-）， ?男， ?高級工程師， ?主要從事國家儲備林建設(shè)、 ?森林培育及管理工作。

收稿日期： 2020 - 04 - ?05

（責(zé)任編輯： ? 王 巖）