地下水超采區(qū)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)政策模式與推廣困境反思

孫天合，關(guān)寶珠，鄧洪波，尚瑞朝

(1.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)京津冀一體化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，河北 石家莊 050061；2.北京大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)學(xué)院，北京 100871；3.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101；4.河北省水資源研究與水利技術(shù)試驗(yàn)推廣中心，河北 石家莊 050061)

華北平原地下水超采區(qū)嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)用水供需矛盾促進(jìn)了農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的創(chuàng)新，起源于河北省的“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式即為農(nóng)業(yè)水價(jià)模式創(chuàng)新的早期實(shí)踐，為進(jìn)一步深入研究新模式的成效和存在的問題提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來，地下水使用量迅速增加，華北平原已成為世界上最大的地下水降落漏斗區(qū)，91%的區(qū)域位于地下水超采區(qū)，累計(jì)超采1 500億m3。河北省地下水超采區(qū)面積占華北平原超采區(qū)面積的90%以上，其中54%屬于嚴(yán)重超采區(qū)域。為此，2014年河北省被確立為第一個(gè)國(guó)家級(jí)地下水超采區(qū)綜合治理試點(diǎn)。農(nóng)業(yè)灌溉作為河北省最大的地下水使用部門，亟須節(jié)水以緩解地下水超采壓力。在地下水超采綜合治理中，將水價(jià)綜合改革作為利用市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)地下水超采治理的重要途徑，其核心內(nèi)容就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的創(chuàng)新。早在2005年已經(jīng)被水利部列為節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)的衡水市桃城區(qū)，其“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式正是這種創(chuàng)新的早期實(shí)踐，并成為國(guó)家農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革中精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)措施的政策源頭。

盡管“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式在試點(diǎn)前期取得了預(yù)期成效，但在推廣過程中卻面臨多重困難。“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式旨在解決通過提高水價(jià)減少灌溉用水量的同時(shí)又不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)的矛盾，且其與地下水計(jì)量特征相結(jié)合，初步實(shí)現(xiàn)了“以電折水”。Wang等[1-2]認(rèn)為，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式能節(jié)水20%左右，且不會(huì)對(duì)作物產(chǎn)量和農(nóng)戶收入產(chǎn)生負(fù)面影響，對(duì)實(shí)現(xiàn)華北地下水超采區(qū)“節(jié)水保糧增收”具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。也有研究并不看好“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式在地下水超采治理中的前景，認(rèn)為由于低水價(jià)彈性、高執(zhí)行成本和農(nóng)戶收入多元化，農(nóng)戶很可能對(duì)水費(fèi)支出不敏感[3-5]，甚至目前的補(bǔ)貼政策會(huì)衍生出“超用補(bǔ)貼”的風(fēng)險(xiǎn)[6-7]。在實(shí)踐中，目前“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式仍處于推廣試點(diǎn)階段，河北省僅在衡水(全部11縣區(qū))、滄州(河間市)和邢臺(tái)(新河縣)的13個(gè)縣區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，且推廣進(jìn)程緩慢，并非像“超用加價(jià)”模式那樣成為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的主流。理論上，面對(duì)井灌區(qū)嚴(yán)峻的缺水形式，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的提價(jià)特性和事后補(bǔ)貼機(jī)制很可能在制約農(nóng)戶用水需求上有發(fā)揮作用的空間；實(shí)踐中，推廣過程的困難和挑戰(zhàn)使人們重新思考“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式試點(diǎn)實(shí)施15年來，在機(jī)制設(shè)計(jì)和執(zhí)行環(huán)節(jié)上存在的障礙、問題，以及是否存在有效的應(yīng)對(duì)方案。

針對(duì)以上問題，基于前期農(nóng)戶調(diào)研基礎(chǔ)(分別于2009年和2012年對(duì)桃城區(qū)20個(gè)村莊，包括10個(gè)試點(diǎn)村和10個(gè)非試點(diǎn)村的村干部和80戶農(nóng)戶跟蹤調(diào)查)[1]，于2018年4月和9月在河北省水利廳開展相關(guān)情況座談后，先后在衡水市A、G和J 3個(gè)縣進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，與當(dāng)?shù)厮娃r(nóng)業(yè)部門進(jìn)行了交流，并且到部分試點(diǎn)村對(duì)村干部和農(nóng)戶進(jìn)行訪談，重點(diǎn)調(diào)研了地下水超采區(qū)實(shí)行“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)政策試點(diǎn)工作的實(shí)施進(jìn)展情況，深入分析了目前存在的主要問題及其成因，期望在此基礎(chǔ)上提出精準(zhǔn)的對(duì)策建議。

1 制度模式及實(shí)施

1.1 制度模式

“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式(圖1)，是指農(nóng)業(yè)灌溉用水在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行提價(jià)，縣農(nóng)民用水合作組織(受縣水務(wù)局領(lǐng)導(dǎo))安排適當(dāng)水價(jià)改革資金，與收繳的提價(jià)水費(fèi)(超過現(xiàn)行農(nóng)業(yè)水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的部分)一同按畝返還補(bǔ)助用水戶。該模式預(yù)先提高水價(jià)(加價(jià))，增加灌溉用水成本；為了鼓勵(lì)節(jié)水和進(jìn)行水價(jià)改革，再將提(加)價(jià)的水費(fèi)，按照灌溉面積(當(dāng)年井灌面積)平均返還給用水戶，平均給予用水戶財(cái)政補(bǔ)貼。

圖1 “一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式

“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的節(jié)水創(chuàng)新機(jī)制主要體現(xiàn)在提價(jià)返還上，其蘊(yùn)含了一種天然的水權(quán)劃分和水權(quán)交易機(jī)制。雖然不強(qiáng)調(diào)水權(quán)，但其形成了貼近地方實(shí)際的浮動(dòng)制水權(quán)。暫且不考慮政府補(bǔ)貼，再刨除改革前就有的電費(fèi)和管理費(fèi)用，全體村民在“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式下形成一個(gè)通過提價(jià)重分配的零和博弈，全村的畝均用水量成為該村隱形的浮動(dòng)制水權(quán)量(該水權(quán)量根據(jù)該村每年的實(shí)際情況靈活變化)，畝均用水量超過該水權(quán)量的農(nóng)戶會(huì)比提價(jià)前多交水費(fèi)，而多交的水費(fèi)將自動(dòng)通過事后補(bǔ)貼機(jī)制分配給畝均用水量低于全村平均水平的農(nóng)戶作為節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)，而且用水量越低，其得到的獎(jiǎng)勵(lì)相應(yīng)越高。從水權(quán)市場(chǎng)角度看，在以上過程中畝均用水量較高的農(nóng)戶通過提價(jià)部分向用水量低的農(nóng)戶購(gòu)買水權(quán)，水權(quán)交易在提補(bǔ)機(jī)制中自然完成。另外“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式是基于社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶間用水競(jìng)爭(zhēng)的底層邏輯設(shè)計(jì)，如果農(nóng)戶間相互競(jìng)爭(zhēng)節(jié)水，那么這個(gè)浮動(dòng)水權(quán)量就會(huì)越來越低，改革的效果就更好。

“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式也自然形成一種分類加價(jià)機(jī)制，即在水資源更稀缺地區(qū)的加價(jià)水平更高。在水資源相對(duì)稀缺的區(qū)域因地下水位較低而抽取單方水的用電量相對(duì)較高，單方水灌溉成本相對(duì)較高。這樣，最終的地下水灌溉水價(jià)(主要由電費(fèi)構(gòu)成)也自然形成一種根據(jù)地區(qū)水資源稀缺度變化的分類水價(jià)?！耙惶嵋谎a(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式以用電量為加價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，在每度電加價(jià)水平相同的情況下，在水資源相對(duì)稀缺地區(qū)每方水的加價(jià)水平自然更高，即加價(jià)激勵(lì)效果更明顯，符合水價(jià)改革精神。另外，浮動(dòng)制水權(quán)和分類水價(jià)分別根據(jù)村畝均用水量和地下水位而連續(xù)變動(dòng)，在“一提一補(bǔ)”機(jī)制下實(shí)現(xiàn)了最大程度的靈活性。

與“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式相關(guān)的“超用補(bǔ)貼”悖論與模式本身的節(jié)水機(jī)制并不矛盾，而是外生的政府補(bǔ)貼所導(dǎo)致的負(fù)效應(yīng)，完全可控。政府在推廣“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式中加入政府補(bǔ)貼資金的初衷是在提價(jià)水平有限的情況下盡量增加農(nóng)戶返還收益，使真正被“罰款”的農(nóng)戶相對(duì)較少，從而減少推廣阻力。增加外來補(bǔ)貼資金一方面會(huì)增加節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)的正向激勵(lì)機(jī)制(節(jié)水農(nóng)戶可以得到更多補(bǔ)貼)，另一方面也減弱了懲罰浪費(fèi)的負(fù)向激勵(lì)機(jī)制(浪費(fèi)水農(nóng)戶的損失減少，甚至可能得到較少的獎(jiǎng)勵(lì))。負(fù)向激勵(lì)機(jī)制的減弱導(dǎo)致了“超用補(bǔ)貼”悖論?，F(xiàn)有研究主要體現(xiàn)在以下兩方面：①?gòu)拇鍍?nèi)部農(nóng)戶層面看，假設(shè)政府補(bǔ)貼水平是提價(jià)水平的50%，可以推斷出用水農(nóng)戶的畝均灌溉用水量等于全村平均水平的1.5倍時(shí)達(dá)到盈虧平衡，即全村畝均用水量的1.5倍成為真正的浮動(dòng)水權(quán)量，提高了節(jié)水門檻，使原來部分超過全村畝均用水量的農(nóng)戶通過補(bǔ)貼反而盈利，形成鼓勵(lì)適度多用水的激勵(lì)機(jī)制[6]。②從整村層面看，用水多的村(表現(xiàn)為用電量大)補(bǔ)貼相對(duì)多，而節(jié)水力度大的村補(bǔ)貼相對(duì)較少(排除灌溉面積和機(jī)井深度差異，畝均用水量較高的村確實(shí)得到了較多的補(bǔ)貼)，導(dǎo)致不同村之間的不公平[5]?！耙惶嵋谎a(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的精髓在于提價(jià)重分配對(duì)農(nóng)戶的補(bǔ)貼，而非政府補(bǔ)貼部分。以上兩種“超用補(bǔ)貼”質(zhì)疑都源于政府補(bǔ)貼部分的不合理設(shè)置，如果調(diào)整政府補(bǔ)貼方式，切斷政府補(bǔ)貼與用電量(或用水量)的直接聯(lián)系，而把政府補(bǔ)貼更直接地與農(nóng)戶收入相聯(lián)系，則由政府補(bǔ)貼導(dǎo)致的節(jié)水負(fù)向激勵(lì)機(jī)制就可避免。如目前有研究所提倡的“一提一返一補(bǔ)”模式[4]，就提倡國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼與提價(jià)水費(fèi)分開使用，提價(jià)水費(fèi)按原來的方法返還，補(bǔ)貼只向低于畝均用水量的用水戶發(fā)放。當(dāng)然，這個(gè)模式中的“一補(bǔ)”也直接與用水量掛鉤，形成另一層面的節(jié)水激勵(lì)。這里的“一補(bǔ)”更應(yīng)瞄準(zhǔn)農(nóng)戶收入目標(biāo)，實(shí)行更普惠的補(bǔ)貼措施(如按灌溉面積或人口統(tǒng)一發(fā)放)，這樣才更符合“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的初衷?？傊?，調(diào)整后的“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，應(yīng)區(qū)分提價(jià)返還和政府補(bǔ)貼的功能，提價(jià)返還是建立節(jié)水價(jià)格激勵(lì)，政府補(bǔ)貼保障農(nóng)戶收入，最終促使“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的順利推廣。

1.2 實(shí)施途徑

河北省對(duì)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的推廣是相對(duì)自由的，只制定了大體的方向，主要鼓勵(lì)各區(qū)縣自主選擇和探索。2014年地下水超采綜合治理試點(diǎn)開始時(shí)，允許試點(diǎn)區(qū)縣(市、區(qū))結(jié)合實(shí)際，自主選擇桃城區(qū)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，張北縣總量控制、水權(quán)交易模式或成安縣定額管理、超定額征收模式，也可積極探索、創(chuàng)新多種形式的農(nóng)業(yè)節(jié)水模式。各級(jí)財(cái)政可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際適當(dāng)安排資金支持農(nóng)業(yè)節(jié)水機(jī)制創(chuàng)新。2016年開始細(xì)化要求，建議在現(xiàn)行水費(fèi)基礎(chǔ)上，農(nóng)業(yè)用水加收0.2元/m3，作為節(jié)水調(diào)節(jié)資金；政府對(duì)農(nóng)業(yè)用水補(bǔ)助0.1元/m3。節(jié)水調(diào)節(jié)資金和政府補(bǔ)助資金，一部分作為精準(zhǔn)補(bǔ)貼資金，以行政村為單元，按灌溉面積平均返還給用水戶；另一部分用于節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)資金，具體比例由試點(diǎn)縣(市、區(qū))自主確定。農(nóng)業(yè)水費(fèi)由縣、鄉(xiāng)、村農(nóng)民用水合作組織負(fù)責(zé)收繳。2017年以來逐漸明確了水權(quán)內(nèi)的節(jié)水調(diào)節(jié)資金和政府補(bǔ)助資金，按畝返還給用水戶；超過水權(quán)的節(jié)水調(diào)節(jié)資金和政府補(bǔ)助資金統(tǒng)籌使用。

各區(qū)縣根據(jù)省廳精神，自主試點(diǎn)實(shí)施“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，同時(shí)在部分環(huán)節(jié)進(jìn)行創(chuàng)新。期初各試點(diǎn)縣復(fù)制桃城區(qū)模式，提價(jià)是按照用電量核算的；后來有部分縣做出調(diào)整，實(shí)施“一征一保一獎(jiǎng)”模式，即在不改變提價(jià)返還基本模式的前提下(“一征”)，以人口為基數(shù)分配提價(jià)資金，以保證全體村民平等的水資源權(quán)益(“一?！?，同時(shí)根據(jù)推進(jìn)情況政府進(jìn)行財(cái)政再獎(jiǎng)勵(lì)(“一獎(jiǎng)”)[7]。除了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式本身，各區(qū)縣還制定了相應(yīng)的配套措施來輔助水價(jià)改革。具體包括借鑒“超用加價(jià)”模式，核定水權(quán)量、灌溉定額和灌溉限額，作為補(bǔ)貼和征收水資源稅標(biāo)準(zhǔn)；從硬件和軟件上完善用水協(xié)會(huì)建設(shè)，保障改革推進(jìn)主體；設(shè)置村級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)資金用以激勵(lì)村干部積極推進(jìn)改革；采用PPP模式，安裝計(jì)量設(shè)施，以便于緩解財(cái)政壓力和用電數(shù)據(jù)傳輸。

在村里執(zhí)行“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼資金發(fā)放流程基本與縣里規(guī)定相符合，但收費(fèi)的細(xì)節(jié)和流程并非理想的模式。農(nóng)戶先通過電卡充值交電費(fèi)，再由用水協(xié)會(huì)單獨(dú)收取提價(jià)水費(fèi)。用水協(xié)會(huì)或村干部不可能在每次澆水后都收取提價(jià)水費(fèi)，有的村每年灌溉結(jié)束后統(tǒng)一收取，但由于農(nóng)戶較多且有抵觸情緒，征收工作困難。部分村則先由村委會(huì)墊付，到“一提一補(bǔ)”結(jié)算時(shí)再扣除為農(nóng)戶墊付的水費(fèi)。這種情況，在“一提一補(bǔ)”中受益的農(nóng)戶愿意，但因用水量多受損的農(nóng)戶不愿意。特別是縣水務(wù)局為了推廣“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，給村里獎(jiǎng)勵(lì)政策后，村干部寧愿先墊付提價(jià)水費(fèi)，也要促成該項(xiàng)目的推行，然后用獎(jiǎng)勵(lì)資金彌補(bǔ)虧空。這樣，表面上是執(zhí)行了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，但對(duì)農(nóng)戶而言并沒有體驗(yàn)到加價(jià)的過程，最后最多算是一種補(bǔ)貼，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的精髓并沒有被應(yīng)用。

1.3 實(shí)施成效

對(duì)于“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的研究主要集中于桃城區(qū)，且定性研究逐漸擴(kuò)展到定量研究。起初，研究主要論述了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的起源、演變歷程和模式解讀[8-9]，隨著研究的深入和數(shù)據(jù)的可獲得性，近年來出現(xiàn)了一批實(shí)證研究(表1)，而且從案例的統(tǒng)計(jì)描述[7，10-11]逐步提升至更細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)幕谝?guī)范抽樣和計(jì)量模型的實(shí)證分析[1-2，12]。目前，僅有文獻(xiàn)[1-2]分別對(duì)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式進(jìn)行過大規(guī)模農(nóng)戶調(diào)查，并做出了比較全面的實(shí)證研究(對(duì)用水量、單產(chǎn)、種植結(jié)構(gòu)及農(nóng)戶收入的影響)，研究結(jié)果表明真正實(shí)施“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式能夠節(jié)水20%左右，同時(shí)不會(huì)對(duì)作物產(chǎn)量和農(nóng)戶收入產(chǎn)生負(fù)面影響。

表1 關(guān)于“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式成效的實(shí)證文獻(xiàn)

盡管實(shí)證研究證明了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的有效性，但也指出有限的提價(jià)和補(bǔ)貼水平，使農(nóng)戶對(duì)該模式的敏感度降低，節(jié)水效果也在減弱。調(diào)研顯示，部分農(nóng)戶最近幾年用水量減少，主要是因?yàn)樗Y源稀缺和政府宣傳使農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)更強(qiáng)烈，以及節(jié)水技術(shù)的改進(jìn)，并非農(nóng)戶在意獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金。在訪談中，很多農(nóng)戶對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金的核算過程并不清楚，也就無法進(jìn)行節(jié)水收益損失權(quán)衡。從實(shí)際的試點(diǎn)范圍來看，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式在大范圍推廣后呈萎縮趨勢(shì)。如A縣2016年推行，該縣共有8個(gè)鄉(xiāng)(230個(gè)村)，每個(gè)鄉(xiāng)至少推薦一個(gè)村，在每個(gè)村全面鋪開，共有33個(gè)村實(shí)施；到2017年，只有3個(gè)村還在艱難推行?；?016—2018年該縣“一提一補(bǔ)”資金發(fā)放表來看，真正參與的村莊數(shù)量急劇下降，覆蓋面積、補(bǔ)貼金額和受益農(nóng)戶也相應(yīng)萎縮。

2 推廣中面臨的困境

盡管各級(jí)政府強(qiáng)調(diào)在“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式推廣過程中，存在著村干部理解不透以及畏難情緒，部分農(nóng)戶不配合、不理解等因素。然而，根本的問題還在于制度本身的設(shè)計(jì)缺陷，使其不容易讓參與者充分理解和執(zhí)行，從而在執(zhí)行過程中偏離政策初衷。具體地，至少存在以下五方面問題。

2.1 與現(xiàn)行的水權(quán)制度的不相容導(dǎo)致資源浪費(fèi)

目前，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的主流是“超用加價(jià)”模式，在該模式的影響下，實(shí)行“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的地區(qū)也進(jìn)行了水權(quán)量、用水定額和用水限額的劃定，并且給農(nóng)戶頒發(fā)了水權(quán)證。作為“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的發(fā)源地，衡水市傾向于優(yōu)先推廣這種水價(jià)政策。同時(shí)，各縣區(qū)又希望“順應(yīng)”水價(jià)改革主流，也建立了上述的用水權(quán)限體系。但是，在“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式地區(qū)，水權(quán)證和水權(quán)量沒有實(shí)際作用，因?yàn)椤耙惶嵋谎a(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式設(shè)計(jì)初始就不涉及外生水權(quán)量，同時(shí)有自己的補(bǔ)貼邏輯，其精髓在于“浮動(dòng)水權(quán)、提補(bǔ)分離、價(jià)格激勵(lì)”，不能兼容外生的“超額加價(jià)”。兩種制度的不相容，使政府制定出的水權(quán)量只是一個(gè)數(shù)字，沒有應(yīng)用空間。用水定額和用水限額在這里只能作為取消農(nóng)戶補(bǔ)貼和征收水資源稅的依據(jù)。然而，為了地方穩(wěn)定和順利推進(jìn)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，即便超過了用水定額和限額，政府還是給了補(bǔ)貼；而按照超過灌溉限額征收水資源稅，經(jīng)稅務(wù)部門測(cè)算，因稅額太少，收稅成本太高，也沒有真正征收過。

另外，水利部門在“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式影響下，要求安裝水表，希望能夠精確計(jì)量用水量。但是水表運(yùn)行不暢(電表、水表兩張卡，電路串聯(lián)，水表卡殼，水泵無法抽水)，農(nóng)戶會(huì)把水表的電線剪斷，只用電表，投資安裝的水表沒有發(fā)揮作用，參與PPP的公司也損失較大。調(diào)研發(fā)現(xiàn)水表破壞率非常高(各村均超過78%)，有的水表和設(shè)備被偷走。對(duì)于農(nóng)戶而言，安裝水表是一種麻煩，沒有激勵(lì)政策去主動(dòng)維護(hù)。對(duì)于水資源管理部門而言，即使測(cè)出水量，也僅僅用于超灌溉定額和限額的少數(shù)情況。因?yàn)椤耙惶嵋谎a(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式主要是基于用電量計(jì)量的，沒有必要算出用水量。另外，測(cè)算用水量可以有更經(jīng)濟(jì)的方法，即基于每口井的水電折算系數(shù)(如G縣全縣平均水電折算系數(shù)為2.84 m3/度)，可以把電量折成水量。水利部門安裝智能水表的另一個(gè)考慮是數(shù)據(jù)傳輸，基于水電折算系數(shù)的用電數(shù)據(jù)傳輸也可以達(dá)到相應(yīng)的效果，而且會(huì)節(jié)省一大筆投資。

2.2 執(zhí)行程序不合理導(dǎo)致激勵(lì)機(jī)制扭曲

目前，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式在“補(bǔ)”的程序很暢通，主要問題在“提”的程序。農(nóng)戶在灌溉過程中，先用電卡刷電費(fèi)，然后村里和電力部門核實(shí)每戶的用電量，再根據(jù)用電量向每戶收取提價(jià)水費(fèi)。僅收水費(fèi)，就要花費(fèi)村干部將近兩個(gè)月的時(shí)間，而且提水價(jià)作為一種預(yù)懲罰性的措施，很受農(nóng)民排斥，村干部考慮干群關(guān)系，有畏難情緒很正常。這種因制度設(shè)計(jì)而導(dǎo)致的執(zhí)行偏離，沒有使農(nóng)戶在澆水過程中切實(shí)感受水價(jià)的提高，進(jìn)而扭曲了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式原本的激勵(lì)機(jī)制，不能真正節(jié)水。另外，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)很多小農(nóng)戶在結(jié)算中不去用水協(xié)會(huì)簽字的原因是領(lǐng)到的補(bǔ)貼太少，這一方面是由于其本身土地規(guī)模小，另一方面也是由于提價(jià)和補(bǔ)貼的力度較低，激勵(lì)效果有限。

2.3 對(duì)具有先天節(jié)水動(dòng)機(jī)規(guī)模用水戶參與的社區(qū)，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式并非最優(yōu)的收費(fèi)模式

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展，一批新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(包括家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)公司)逐漸涌現(xiàn)。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的共同特點(diǎn)是規(guī)模化經(jīng)營(yíng)(在河北省規(guī)模最小的家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模必須大于等于50畝)，在灌溉上勢(shì)必成為規(guī)模用水戶(根據(jù)用水規(guī)?？蛇M(jìn)一步區(qū)分用水大戶和中等用水戶)。這些規(guī)模用水戶通常采用較為先進(jìn)的節(jié)水技術(shù)，與傳統(tǒng)農(nóng)戶相對(duì)粗放的較小規(guī)模用水量形成對(duì)比。由于灌溉成本對(duì)于規(guī)模用水戶而言較大，其通常采用盡可能節(jié)約水和勞動(dòng)力的灌溉技術(shù)；而且由于量水設(shè)施的投資占總投入比例較小、使用率高，量水設(shè)施的完備率也較高。然而，規(guī)模用水戶參與“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式既有損傳統(tǒng)小農(nóng)戶收益，也不利于其自身節(jié)水潛力最大程度的發(fā)揮。一方面，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式是基于社區(qū)群體博弈邏輯提出的，其參與者至少要有兩個(gè)主體，參與者在節(jié)水競(jìng)賽中共同降低浮動(dòng)水權(quán)量。如果在一個(gè)村中一個(gè)規(guī)模用水戶和若干個(gè)小農(nóng)戶同時(shí)參與“一提一補(bǔ)”，由于規(guī)模用水戶用水總量占該村總用水量比重較大，浮動(dòng)水權(quán)量的降低很大程度上取決于該規(guī)模用水戶的節(jié)水努力，那么規(guī)模用水戶總會(huì)因畝均用水量小于該村浮動(dòng)水權(quán)量而受到獎(jiǎng)勵(lì)，而不具備節(jié)水優(yōu)勢(shì)(采用先進(jìn)節(jié)水技術(shù)不合算)的小農(nóng)戶會(huì)受罰。兩種節(jié)水先天能力不在同一維度的主體同時(shí)參與“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，勢(shì)必造成規(guī)模用水戶對(duì)傳統(tǒng)小農(nóng)戶的剝削，必然會(huì)受到多數(shù)小農(nóng)戶的反對(duì)。另一方面，“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式是在地下水灌溉缺少計(jì)量設(shè)施、且便于實(shí)行“以電折水”條件下的變通式創(chuàng)新，對(duì)參與者的節(jié)水激勵(lì)是通過浮動(dòng)水權(quán)量間接達(dá)成的。然而，這些對(duì)規(guī)模用水戶并不適用，且激勵(lì)機(jī)制不夠明確。規(guī)模用水戶通常擁有完備的量水設(shè)施，沒有必要“以電折水”；如果有明確直接的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)(即畝均用水量達(dá)到某一固定水平而受到節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì))，規(guī)模用水戶的全部節(jié)水努力會(huì)直接貢獻(xiàn)到獎(jiǎng)勵(lì)程度，而非通過“一提一補(bǔ)”的間接核算。

2.4 水利、電力部門配合度差導(dǎo)致交易成本劇增

2017年開始，河北省電力公司要求更換智能電表，并將以前的“一戶一卡”換成“一井一卡”。這是因?yàn)椋孩俜奖愎芾?，只?jì)量每眼井的用電量，同時(shí)可以進(jìn)行遠(yuǎn)程數(shù)據(jù)傳輸；②之前的系統(tǒng)不完善，因電卡過多導(dǎo)致農(nóng)戶充錢未澆水，但年底錢被抵扣。但是，“一井一卡”導(dǎo)致灌溉過程中要清楚某個(gè)農(nóng)戶的用電量，必須要有管井者的專門記錄，致使后續(xù)一系列操作困難。

更換電卡給農(nóng)戶和村干部帶來了額外工作量，進(jìn)一步阻礙了“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的推行。對(duì)灌溉農(nóng)戶而言，表現(xiàn)在以下幾方面：①需要找管井人拿電卡，然后澆水；②卡里充的錢數(shù)不好把握，可能澆了一半電費(fèi)被用完，要再去充錢；③“一戶一卡”時(shí)，先到農(nóng)戶可以直接刷卡；“一井一卡”時(shí)，多個(gè)農(nóng)戶找管井者澆水，需要協(xié)調(diào)順序，容易產(chǎn)生矛盾；④交電費(fèi)時(shí)無法精確到小數(shù)點(diǎn)后3位(如A縣灌溉電費(fèi)為0.615元/度)，所以總有人吃一些虧，長(zhǎng)期容易有矛盾。同樣地，更換電卡也增加了村干部的工作量。其中，最困難的是向電力部門要農(nóng)戶的電費(fèi)數(shù)據(jù)?！耙粦粢豢ā钡那闆r下，村干部可以根據(jù)電力部門的資料直接拿到每戶的電費(fèi)；但是在是“一井一卡”的情況下，村干部拿到的是每口井的用電量和電費(fèi)(通常是打印的紙質(zhì)電費(fèi)單)，如果再折算到每一戶的用電量，需要參考每口井的灌溉用電記錄，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。據(jù)村干部估計(jì)，從向電力部門要用電數(shù)據(jù)到算出參與“一提一補(bǔ)”農(nóng)戶的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼資金，大概要用一到兩個(gè)月的時(shí)間。

2.5 缺乏針對(duì)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的簡(jiǎn)單核算程序軟件，村干部、用水協(xié)會(huì)人員業(yè)務(wù)技能不配套，工作推進(jìn)緩慢

通過調(diào)研，可以對(duì)村干部和用水協(xié)會(huì)人員工作的復(fù)雜性有更客觀的認(rèn)識(shí)：他們最后拿到很厚的紙質(zhì)電表單，很多人不會(huì)用電腦核算數(shù)據(jù)，而是手算每戶的用電量；向村民收費(fèi)時(shí)，需要登記他們的畝數(shù)、銀行卡號(hào)、身份證號(hào)，讓農(nóng)戶按手印。這些原本可以電子化、程序化事務(wù)，完全可以開發(fā)針對(duì)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的核算軟件，事先錄入相關(guān)用水戶信息，再導(dǎo)入用電數(shù)據(jù)進(jìn)行核算。由于缺少相應(yīng)的軟件，而村干部、用水協(xié)會(huì)人員自身知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)技能目前也無法與之配套，使得村干部和用水協(xié)會(huì)人員工作推進(jìn)緩慢，影響其積極性。

3 對(duì)策建議

3.1 堅(jiān)定制度自信，植根制度起源，發(fā)揮“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式自身優(yōu)勢(shì)，適度借鑒“超用加價(jià)”模式

以用電量計(jì)量和補(bǔ)貼是基于實(shí)踐的創(chuàng)新，是“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式便于低成本推廣的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。水利部門不必迷信“超用加價(jià)”模式，在實(shí)行“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式地區(qū)沒有必要按用水量計(jì)量，可以將原本計(jì)劃安裝計(jì)量設(shè)施省下的大筆資金用于“一提一補(bǔ)”改革的其他方面，如提高補(bǔ)貼額度等。在用水?dāng)?shù)據(jù)傳輸上，可以利用上傳的機(jī)井用電數(shù)據(jù)，基于每口井測(cè)得的水電折算系數(shù)計(jì)算、監(jiān)控用水量。在考慮超灌溉定額不補(bǔ)貼和超灌溉限額加收水資源稅時(shí)，有兩種途徑解決：第一種，同樣利用水電折算系數(shù)，基于農(nóng)戶全年用電量折算用水量；第二種，徹底放棄借鑒“超用加價(jià)”模式，通過增加提價(jià)幅度實(shí)現(xiàn)價(jià)格約束。

3.2 水價(jià)、電價(jià)合一，同時(shí)適度提高提價(jià)幅度和補(bǔ)貼力度，分離提價(jià)水費(fèi)返還和政府補(bǔ)貼

在農(nóng)戶灌溉刷卡過程中，同時(shí)刷去電費(fèi)和提價(jià)水費(fèi)，使灌溉農(nóng)戶切實(shí)感受到水價(jià)大幅上升，同時(shí)也免除了村干部和用水協(xié)會(huì)收提價(jià)水費(fèi)的艱巨任務(wù)。電力部門收到費(fèi)用之后，直接扣除電費(fèi)，把提價(jià)水費(fèi)返還到縣財(cái)政。為了增加激勵(lì)和收入保障，可以根據(jù)縣財(cái)政水平適當(dāng)提高補(bǔ)貼力度，使“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式下農(nóng)戶的最終收益更有吸引力，從而激發(fā)節(jié)水意識(shí)。同時(shí)，為了避免傳統(tǒng)“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式所導(dǎo)致的“超用補(bǔ)貼”缺陷，應(yīng)調(diào)整返補(bǔ)機(jī)制，分離提價(jià)水費(fèi)返還和政府補(bǔ)貼，探索類似“一提一返一補(bǔ)”模式。

3.3 規(guī)模用水戶不適宜“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式，應(yīng)采用獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)更明確且固定的水價(jià)政策

由于規(guī)模用水戶擁有完備的量水設(shè)施，管理相對(duì)獨(dú)立，即使在實(shí)施“一提一補(bǔ)”水價(jià)政策的地區(qū)，完全可以采用基于固定水權(quán)量的水價(jià)獎(jiǎng)懲模式，以使規(guī)模用水戶有更明確、穩(wěn)定的節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)預(yù)期。如，基于明確用水權(quán)限和計(jì)量水量的“超用加價(jià)”模式就是對(duì)不同用水量具體規(guī)定了獎(jiǎng)懲指標(biāo)(加價(jià)、補(bǔ)貼和水資源稅)，比較適合規(guī)模用水戶。

3.4 省級(jí)政府協(xié)調(diào)水利、電力部門配合，融合工作流程，選擇便民的計(jì)量設(shè)施和結(jié)算手段

由于電力部門是中央到省級(jí)直管部門，縣里無法有效協(xié)調(diào)水務(wù)局和電力局工作，需要省級(jí)以上政府來協(xié)調(diào)兩個(gè)部門在“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式下的工作配合，具體有三方面。第一，電力部門應(yīng)繼續(xù)更新電表軟件系統(tǒng)，在能遠(yuǎn)程傳輸?shù)耐瑫r(shí)，做到之前的“一戶一卡”模式，同時(shí)統(tǒng)計(jì)不同層級(jí)(戶、井、村、縣)的用電量。這些功能在現(xiàn)有技術(shù)條件下完全可以實(shí)現(xiàn)，更不應(yīng)該成為制度上的阻礙。第二，電力部門應(yīng)該允許把電價(jià)和用水提價(jià)合一刷卡，不要以“不能搭車收費(fèi)”為借口，要綜合考慮農(nóng)戶利益和地區(qū)整體收益。第三，一方面省級(jí)電力部門要把上傳的電力數(shù)據(jù)與水利部門共享，同時(shí)水利部門建立每口井的水電折算系數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)，開發(fā)相應(yīng)軟件程序，匹配計(jì)算用水量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；另一方面，應(yīng)制定縣級(jí)電力局向水務(wù)局或村用水協(xié)會(huì)共享該縣灌溉用電量數(shù)據(jù)的制度，便于后期核算。

3.5 開發(fā)用戶友好型結(jié)算軟件，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)村干部、用水協(xié)會(huì)人員技能培訓(xùn)

一方面，應(yīng)開發(fā)易于操作的結(jié)算系統(tǒng)，系統(tǒng)中事先錄入確定的基礎(chǔ)信息，使用水協(xié)會(huì)人員錄入簡(jiǎn)單參數(shù)(如電價(jià)、加價(jià)、補(bǔ)貼、水電折算系數(shù)等)就能算出每戶的結(jié)算清單，程序方便透明。另一方面，縣水利局應(yīng)該對(duì)村用水協(xié)會(huì)核心人員進(jìn)行集中培訓(xùn)，講透“一提一補(bǔ)”農(nóng)業(yè)水價(jià)模式的內(nèi)涵與程序，使該模式能夠真正執(zhí)行；同時(shí)，培訓(xùn)協(xié)會(huì)人員應(yīng)會(huì)使用電腦和應(yīng)用相應(yīng)的簡(jiǎn)單程序。