“精明收縮”視角下中國特大城市人口質(zhì)量調(diào)控
——以上海市為例

袁 媛，章 揚

（山東建筑大學(xué) 建筑城規(guī)學(xué)院，山東 濟南 250101）

1 “精明收縮”及人口質(zhì)量概念解析

1.1 “精明收縮”理論及創(chuàng)新

2002年，弗蘭克·波珀教授首次將“精明收縮”定義為“更少的規(guī)劃—更少的人、更少的建筑、更少的土地利用”[1]?！熬魇湛s”理論傳統(tǒng)內(nèi)涵：（1）作為城市管理模式出現(xiàn)，倡導(dǎo)集約型城市建設(shè)。（2）主要針對規(guī)模不大或傳統(tǒng)工業(yè)城市因人口減少而產(chǎn)生的經(jīng)濟和物質(zhì)環(huán)境等問題。（3）強調(diào)公眾意識在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃中的作用，尊重自然發(fā)展規(guī)律和使用者意愿。

結(jié)合中國特大城市人口發(fā)展規(guī)律和聚集的合理性，創(chuàng)新運用“精明收縮”理論，分析診斷人口質(zhì)量問題，探索科學(xué)合理的城市人口質(zhì)量調(diào)控引導(dǎo)對策，以支撐城市未來健康發(fā)展，見圖1。

圖1 精明收縮理論創(chuàng)新

1.2 人口質(zhì)量內(nèi)涵解析

卡爾·桑德斯的《人口問題—人類進化研究》，對人口數(shù)量、人口質(zhì)量等概念有較為系統(tǒng)的闡述，人口學(xué)也逐漸劃分為數(shù)量人口學(xué)和質(zhì)量人口學(xué)兩大部分。人口質(zhì)量是人口本質(zhì)的規(guī)定，通常指人類認(rèn)識和改造世界的條件和能力[2]。

2 特大城市人口調(diào)控研究綜述

城市人口調(diào)控并未形成較為成熟的理論體系，通過對特大城市人口規(guī)模調(diào)控理論內(nèi)涵與必要性進行歸納總結(jié)，進而探討人口調(diào)控對策[3]；有研究梳理了國內(nèi)特大城市人口調(diào)控經(jīng)驗歷程，結(jié)合城市經(jīng)濟學(xué)相關(guān)理論、可持續(xù)發(fā)展理論及適度人口理論，探討調(diào)控人口的依據(jù)[4]。人口調(diào)控的現(xiàn)有研究主要集中在人口調(diào)控到底是規(guī)模性問題還是結(jié)構(gòu)性問題，源于政府與市場權(quán)責(zé)的論辯，市場對城市人口有著宏觀自動調(diào)節(jié)機制，人口規(guī)模將會圍繞城市合理規(guī)模點自動調(diào)整[5-6]。

3 上海市人口發(fā)展及問題分析

3.1 上海市人口發(fā)展?fàn)顩r

1978—2017年，上海市常住人口年均增長33.7萬人，截止2017年，上海市外來人口占39.83%，見圖2。為應(yīng)對城市人口快速增長帶來的問題，上海市制定了“以業(yè)控人”、“以房管人”等多項舉措，2012—2017年上海市人口增長率分別為1.40%、1.46%、0.44%、-0.43% 、0.18%、-0.08%，總量上逐漸平緩。

3.2 上海市人口問題分析

（1）城市人口效率、空間分布不合理。據(jù)全球化與世界城市（GaWC）發(fā)布的《世界城市名冊2018》顯示，上海位于世界城市第六位，但其內(nèi)部結(jié)構(gòu)并不理想。東京、倫敦、巴黎中心區(qū)經(jīng)濟占比遠高于其人口占比，其效率值分別為1.59、1.99、1.64，然而上海中心區(qū)承擔(dān)城市51.4%的人口，其經(jīng)濟產(chǎn)出卻只有41.9%，效率值僅有0.82，遠遠低于其他國際大城市，見圖3。

圖2 1978—2017年上海市人口變化情況

圖3 東京、巴黎、倫敦、上海各區(qū)域經(jīng)濟和人口占比

（2）城市發(fā)展質(zhì)量失衡，人口質(zhì)量偏低。通過熵值法處理各大城市經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展、城市建設(shè)、居民生活和人居環(huán)境五大方面30個指標(biāo)[7]，得到城市發(fā)展質(zhì)量測度，分析其與人口質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)占比高達78.97%，見表1。進行城市發(fā)展質(zhì)量指數(shù)運算，評判其城市發(fā)展質(zhì)量水平，上海城市發(fā)展質(zhì)量指數(shù)為0.376 9，處于國內(nèi)主要城市第八位，見圖4，發(fā)展質(zhì)量與人口資源存在失衡現(xiàn)象。

圖4 中國部分城市發(fā)展質(zhì)量比較

表1 城市發(fā)展質(zhì)量評價中人口質(zhì)量相關(guān)指標(biāo)

（3）人口質(zhì)量問題嚴(yán)重，人才缺失。上海市30歲以下外來勞動力從2013年的409.9萬人下降到2014年的355.5萬人，技術(shù)型人才外流現(xiàn)象嚴(yán)重；截止2017年，上海市60歲及以上常住人口達到539.12萬人,年增加37.6萬人，人口老齡化率高達14.3%，見圖5、圖6。在校學(xué)生數(shù)自2000年207.61萬人下降到2017年196.65萬人，見圖7，上海市人才儲備方面顯得后勁不足。

圖5 2017年國內(nèi)四大城市老齡化率

圖6 上海市近幾年人口老齡化情況

圖7 上海市歷年教育和科技情況

4 精明收縮視角下上海市人口質(zhì)量調(diào)控策略

4.1 上海市人口質(zhì)量調(diào)控思路

上海市人口質(zhì)量調(diào)控基于“精明收縮”理論創(chuàng)新指導(dǎo)，引導(dǎo)調(diào)控實踐，在人口規(guī)模合理聚集前提下，以人口質(zhì)量調(diào)控為新方向。結(jié)合城市政策，實現(xiàn)戰(zhàn)略層面上的人口調(diào)控，發(fā)揮頂層設(shè)計作用。從政府、市場、社會三個層面入手，結(jié)合城市政策、資源、空間和產(chǎn)業(yè)四要素，針對上海市現(xiàn)實人口質(zhì)量問題，相應(yīng)提出精明、合理、高效的調(diào)控策略，見圖8。

圖8 上海市人口質(zhì)量調(diào)控思路

4.2 上海市人口質(zhì)量調(diào)控要素分析

（1）精明政策調(diào)控，引導(dǎo)人口合理聚集。市場和社會等彈性因素在人口調(diào)控中有著重要作用，但其可控性較差，存在較大波動，因此需要相關(guān)政策等剛性因素進行引導(dǎo)。以城市功能定位為基礎(chǔ)，有針對性制定精明政策框架，科學(xué)疏散上海市低效人口，引導(dǎo)人口聚集合理化。（2）合理資源分配，帶動人口有效流動?；谏虾Ｊ袊量臻g規(guī)劃雙評價，對上海資源環(huán)境承載力和國土空間開發(fā)適應(yīng)性綜合評價、分析，明確上海資源環(huán)境本底，判斷其人地關(guān)系，并考慮城市是否能夠承受起龐大資源帶來的人口壓力，進而調(diào)控城市資源合理分配，引導(dǎo)城市或區(qū)域供需平衡發(fā)展，帶動區(qū)域人口的有效流動，促進地區(qū)經(jīng)濟的綜合發(fā)展。（3）構(gòu)建高效的空間網(wǎng)絡(luò)。利用城市中心外圍空間，建立吸引人口的新城空間，從而緩解中心人口壓力，釋放中心城區(qū)主體功能；統(tǒng)籌優(yōu)化城市空間，規(guī)劃合理規(guī)模的城市空間組團，推動城市用地功能混合發(fā)展，強調(diào)城市空間網(wǎng)絡(luò)的高效集約，構(gòu)建城市高效空間網(wǎng)絡(luò)，培育優(yōu)質(zhì)城市空間和城市活力。（4）科學(xué)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控。根據(jù)上海市不同區(qū)域的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，差別化制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略，引導(dǎo)中心城區(qū)現(xiàn)有不經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)類型遷移至外圍，僅保留各大公司總部，鼓勵其廠房、車間等人口需求較大附屬設(shè)施遷移出中心城區(qū)，從而提高中心城區(qū)人口質(zhì)量，實現(xiàn)城市各區(qū)域效益最大化。

4.3 上海市人口質(zhì)量調(diào)控策略

（1）強化基礎(chǔ)教育建設(shè)，完善幼托運行管理機制。針對上海市戶籍人口老齡化問題日趨嚴(yán)重的現(xiàn)象，鼓勵本地人優(yōu)生優(yōu)育，深化開放二胎政策，提高上海市戶籍人口質(zhì)量，完善高質(zhì)量、分層次的學(xué)前和幼托等基礎(chǔ)設(shè)施運行管理機制，解決外來勞動力的需要，減少因照顧幼兒而避免舉家遷移等低效率事件。（2）強化高質(zhì)量教育隊伍建設(shè)。人口質(zhì)量內(nèi)涵中教育是關(guān)鍵要素之一，人口質(zhì)量調(diào)控不僅體現(xiàn)在對學(xué)生教育方面，也強調(diào)教學(xué)隊伍質(zhì)量的把控。高質(zhì)量的教育隊伍建設(shè)是上海市人口質(zhì)量調(diào)控的關(guān)鍵一步，嚴(yán)厲打擊高校學(xué)術(shù)不端、學(xué)術(shù)造假等不良行為事件，嚴(yán)肅整頓學(xué)風(fēng)、文風(fēng)，從源頭杜絕教育污染的產(chǎn)生。（3）優(yōu)勢帶動，引進人才。針對近年來上海市人才發(fā)展的不足，制定和落實人才引進落戶等政策，并充分協(xié)調(diào)市場和社會作用機制，創(chuàng)造上海市青年人友好型政策空間，以上海優(yōu)質(zhì)資源、技術(shù)和政策吸引培養(yǎng)一批由國家院士、長江學(xué)者、海外精英人士等組成的高質(zhì)量人才隊伍。（4）降低生活成本，減輕工作壓力。近年來，隨著上海周邊城市的崛起，生活成本過高、工作壓力過大導(dǎo)致上海人才外流現(xiàn)象越來越嚴(yán)重。降低上海市生活成本其關(guān)鍵是針對不同層級的人才，制定實施分層級的房屋租賃及購買優(yōu)惠政策，聯(lián)合企業(yè)、政府部門合理設(shè)置人才獎勵機制，拓展人才的發(fā)展機會，并且人性化地適當(dāng)降低對人才的要求標(biāo)準(zhǔn)，提高人才的親和度，留住本地人才。（5）優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，合理布局。強化大都市圈內(nèi)上海經(jīng)濟、貿(mào)易的主體功能地位，聯(lián)合周邊中小城市，合理分散上海養(yǎng)老、醫(yī)療等部分功能；上海中心城區(qū)人口數(shù)量和密度過高嚴(yán)重影響城市運行效率，通過社保統(tǒng)籌、活動引導(dǎo)，推動公共資源合理分布和生活服務(wù)疏散，促進老年人口和非勞動力向城市外圍轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城市人口合理分布，引導(dǎo)城市人口高質(zhì)量發(fā)展。

5 結(jié)語

中國特大城市城市人口調(diào)控，其重點是人口質(zhì)量。在精明收縮理論創(chuàng)新視角下，結(jié)合新的人口質(zhì)量調(diào)控方向，研究發(fā)現(xiàn)上海人口分布不合理、城市發(fā)展質(zhì)量不平衡等人口質(zhì)量問題，從不同層面提出多方調(diào)控策略。以人口質(zhì)量調(diào)控為契機，促進特大城市高質(zhì)量發(fā)展，從而提升其國際競爭力。中國特大城市人口質(zhì)量調(diào)控要結(jié)合城市發(fā)展實際，理性分析城市人口主要問題，有針對性地制定人口質(zhì)量調(diào)控策略，以實現(xiàn)城市健康高質(zhì)量發(fā)展。