經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)開發(fā)現(xiàn)狀評(píng)估及規(guī)劃策略

唐自遠(yuǎn) 劉紅慶 覃智勇

引言

今年國內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展探索已經(jīng)走到了第五個(gè)年頭。這五年，國內(nèi)特色小鎮(zhèn)以省為單位迅速發(fā)展，各省紛紛出臺(tái)了適合自己發(fā)展的特色小鎮(zhèn)扶持政策，取得了不菲的成績。但是新事物發(fā)展過程中伴隨著新的問題產(chǎn)生。尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金沒有那么富裕，問題更復(fù)雜多樣。所以必須要找出適合自身的發(fā)展道路。

一、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.桂林月柿小鎮(zhèn)

2016年，在住建部公布的第一批127個(gè)全國特色小鎮(zhèn)名單，桂林市月柿小鎮(zhèn)是其中之一。月柿小鎮(zhèn)位于廣西桂林市恭城縣蓮花鎮(zhèn)，其立足于三農(nóng)創(chuàng)新發(fā)展，經(jīng)過4年的建設(shè)，在文化傳承、特色村貌改造等方面取得成效顯著。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是以人為本傳承特色。蓮花鎮(zhèn)有瑤、壯、漢等多民族在此聚居。區(qū)位的優(yōu)勢、便捷的交通，帶來了文化的交流和融合。在房屋風(fēng)貌設(shè)計(jì)、管控上，按照“歷史真實(shí)性、風(fēng)貌完整性、生活延續(xù)性”要求，注重保留原有建筑風(fēng)格，凸顯民族文化特色，留住瑤鄉(xiāng)“美麗鄉(xiāng)愁”。

二是立足三農(nóng)創(chuàng)新發(fā)展。集聚各種生產(chǎn)要素讓農(nóng)民有穩(wěn)定多元的收入渠道在“家門口”致富，實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。通過發(fā)展以月柿種植為支柱的生態(tài)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，讓廣大農(nóng)民有穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)收入，同時(shí)讓部分農(nóng)民增加來自旅游業(yè)的非農(nóng)收入。銷售方面，蓮花鎮(zhèn)成了月柿的銷售中心，全國各地的客商都聚集到蓮花鎮(zhèn)來定點(diǎn)收購。

三是將建設(shè)特色小鎮(zhèn)與振興鄉(xiāng)村相結(jié)合。為了進(jìn)一步完善月柿小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，蓮花鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府通過購買服務(wù)的方式與太平洋建設(shè)集團(tuán)合作共同打造月柿特色小鎮(zhèn)，以企業(yè)為主體，政府引導(dǎo)，市場化運(yùn)作的模式建設(shè)。在綠化建設(shè)方面，在距離恭城縣高鐵站800米處修建了一條綠化大道，在市容方面;建設(shè)花池，提升小鎮(zhèn)整體的風(fēng)貌，共投資200多萬元。在管線下地建設(shè)方面，從蓮花一街，蓮花一街四巷，蓮花三街，全長約2620米。

2.南寧茉莉花小鎮(zhèn)

橫縣茉莉花小鎮(zhèn)主要位于橫縣校椅鎮(zhèn)，在2017年被確定列為第二批全國特色小鎮(zhèn)、第一批廣西特色小鎮(zhèn)。與其他特色小鎮(zhèn)略有不同的是，其茉莉花特色產(chǎn)業(yè)非常的顯著。具體建設(shè)情況包括以下三個(gè)特點(diǎn)：

一是順應(yīng)自然，致力于打造和諧宜居。校椅鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)順應(yīng)自然地形，沿南北兩側(cè)發(fā)展，保留現(xiàn)有農(nóng)田自然肌理及生態(tài)水系與周圍生態(tài)環(huán)境。讓小鎮(zhèn)在茉莉的花海中自然的“生長”出來。

二是融入民俗文化傳統(tǒng)豐富。簸箕粉、黑米大棕為校椅壯鄉(xiāng)特有，魚生片為橫縣校椅鎮(zhèn)特色餐飲，正在申請物質(zhì)文化遺產(chǎn)稱號(hào)，臨江壯歌劇于2009年被列入南寧市非物資文化遺產(chǎn)保護(hù)名錄。

三是不斷探索體制機(jī)制改革，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各村都建立“村級(jí)公共服務(wù)中心”，實(shí)行法律、衛(wèi)生、教育、醫(yī)療、政策咨詢等一站式服務(wù)，管理適度下放，村事村辦。同時(shí)與阿里巴巴合作打造智慧縣域，與高?？蒲袡C(jī)構(gòu)合作共同開發(fā)培養(yǎng)茉莉花科技人才，組建特色小鎮(zhèn)和國家產(chǎn)業(yè)園。

四是加強(qiáng)品牌文化建設(shè)，多方面融合發(fā)展。致力于打響“橫縣茉莉花”公共品牌，發(fā)揮橫縣茉莉花（茶）地標(biāo)保護(hù)的作用，推進(jìn)三產(chǎn)融合，實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，推行滴管、大棚種植等農(nóng)業(yè)新技術(shù)，提高科技含量。

從實(shí)際走訪中，我們還了解到該縣未來擬采用ppp模式，以財(cái)政投入為基點(diǎn)，借助創(chuàng)建國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園與農(nóng)發(fā)行融資政策平臺(tái)，撬動(dòng)社會(huì)資本和金融資本;發(fā)揮政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)、多元化主體參與的創(chuàng)新機(jī)制。

（二）開發(fā)存在的問題

1.同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，缺乏整體的創(chuàng)新模式探索。對于很多經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)開發(fā)具有很大的相似性。例如茉莉花小鎮(zhèn)與月柿小鎮(zhèn)都依托種植的茉莉花與月柿這兩個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，生態(tài)旅游業(yè)等。實(shí)質(zhì)上看，其實(shí)整體的發(fā)展模式?jīng)]有太大的不同。

2.公共服務(wù)功能不完善，服務(wù)質(zhì)量不高。特色小鎮(zhèn)興起時(shí)間較晚，大多數(shù)小鎮(zhèn)選址大多離城區(qū)距離遠(yuǎn)，選址范圍內(nèi)的公共設(shè)施都需要新建。但是在建設(shè)初期，對其綠化、公共廁所的輻射、住宿餐飲的接待力、停車場等都很難評(píng)估并建設(shè)完善。同時(shí)，特色小鎮(zhèn)從業(yè)人員很多來自于周邊村鎮(zhèn)，沒有成熟專業(yè)的相關(guān)人才，缺乏對口專業(yè)知識(shí)、業(yè)務(wù)能力、文化素養(yǎng)和對等的服務(wù)意識(shí)，很多地方游客體驗(yàn)感差，沒有重游的欲望，且給小鎮(zhèn)很難扭轉(zhuǎn)的差口碑。

政府引導(dǎo)不到位。在特色小鎮(zhèn)規(guī)劃中，盡管在發(fā)展目標(biāo)中多次強(qiáng)調(diào)市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)?？稍谖覀兊膶?shí)際走訪過程中發(fā)現(xiàn)，存在政府主導(dǎo)較多，企業(yè)積極性不高的現(xiàn)象，甚至變成政府主體，政府代替企業(yè)籌劃，缺乏投資運(yùn)營主體，企業(yè)對創(chuàng)建特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)延伸上下游產(chǎn)業(yè)鏈條、提升產(chǎn)品 層次和水平等方面的重要性和必要性認(rèn)識(shí)不足，沒有很好地找到盈利模式，

二、績效評(píng)估體系的構(gòu)建

（一）評(píng)估體系設(shè)計(jì)思路

1.總體思路

本文借鑒國家旅游局對景區(qū)的績效評(píng)估思路與方法，結(jié)合經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)自身的特點(diǎn)以及其自身存在的問題以及國內(nèi)外相關(guān)研究現(xiàn)狀來梳理整個(gè)評(píng)估依據(jù)，確定評(píng)估目標(biāo)與內(nèi)容。從而建立起由資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、旅游效益、社會(huì)效益組成的績效評(píng)估體系。依托以上4個(gè)評(píng)估維度篩選出一套評(píng)估指標(biāo)，并運(yùn)用層次分析法與德爾菲法對基礎(chǔ)指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步篩選。

2.評(píng)估目標(biāo)與內(nèi)容

（1）績效評(píng)估的目標(biāo)

對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行績效評(píng)估主要是為了判斷在該地區(qū)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的整體狀況，對建設(shè)結(jié)果進(jìn)行科學(xué)、合理、全面的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題，并根據(jù)具體問題提出有針對性的指導(dǎo)策略。

（2）績效評(píng)估的內(nèi)容

績效評(píng)估內(nèi)容的確定，需要根據(jù)國家相關(guān)規(guī)范、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及國內(nèi)外研究經(jīng)驗(yàn)，針對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展特點(diǎn)來篩選主要的評(píng)估內(nèi)容并確定具體的評(píng)估指標(biāo)。因此，本文圍繞資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、旅游效益、社會(huì)效益四個(gè)方面來展開對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的績效評(píng)估。

3.評(píng)估方法與原則

（1）評(píng)估方法

本文主要運(yùn)用專家訪談法構(gòu)建整個(gè)評(píng)估體系框架，再利用層次分析法與德爾菲法將評(píng)估體系中的具體指標(biāo)進(jìn)行確定。

（2）評(píng)估原則

主要包括典型代表性原則、全面覆蓋性原則、可操作性原則、相互獨(dú)立原則

（二）評(píng)估體系構(gòu)建

1.評(píng)估框架建立

通過相關(guān)文獻(xiàn)閱讀以及對專家進(jìn)行訪談的基礎(chǔ)上應(yīng)用層次分析法構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)的績效評(píng)估體系。根據(jù)層次分析法將此評(píng)估體系分為目標(biāo)層、系統(tǒng)層、因素層與指標(biāo)層。首先，目標(biāo)層是指本次評(píng)估想要達(dá)到的目標(biāo)即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)績效水平。在第二層系統(tǒng)層，選擇了資源效益、經(jīng)濟(jì)效益、旅游效益、社會(huì)效益四個(gè)方面作為評(píng)估維度。第三層因素層是反應(yīng)各系統(tǒng)層的具體內(nèi)容。指標(biāo)層則是根據(jù)具體內(nèi)容設(shè)計(jì)和篩選出來的具體評(píng)估指標(biāo)。

2.評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)

通過對專家進(jìn)行訪談確定此次評(píng)估的系統(tǒng)層與因素層的大體框架，再通過層次分析法與德爾菲法對層次內(nèi)容與具體指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步的分析與篩選從而構(gòu)建起整個(gè)評(píng)估框架。

（1）資源效益

3.評(píng)估指標(biāo)篩選

根據(jù)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)開發(fā)特征以及針對其本身存在的問題，并采用德爾菲法對上述評(píng)估指標(biāo)進(jìn)行優(yōu)化。筆者與20位專家對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展績效評(píng)估體系進(jìn)行探討，并請20位專家填寫問卷，對每個(gè)指標(biāo)的重要性程度作出判斷。在發(fā)出的20份問卷中，共收回15份有效問卷。問卷調(diào)查結(jié)束后，根據(jù)問卷分析結(jié)果對一些不重要的指標(biāo)進(jìn)行了刪除，構(gòu)成了新的評(píng)估指標(biāo)體系。

三、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展績效評(píng)估

（一）發(fā)展現(xiàn)狀

1.資源開發(fā)現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)的資源現(xiàn)狀，主要集中在土地、生態(tài)資源開發(fā)等兩個(gè)大方面，比如說月柿小鎮(zhèn)蓮花鎮(zhèn)著力打造“兩園一鎮(zhèn)一道一水系”建設(shè)，已開展了河流清淤、開渠、護(hù)堤等工作，此外為維護(hù)周邊生態(tài)環(huán)境，對周邊水系進(jìn)行升級(jí)維護(hù)。茉莉花小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)則是順應(yīng)自然地形，城鎮(zhèn)規(guī)劃主要沿南北兩側(cè)發(fā)展，保留現(xiàn)有農(nóng)田自然肌理及生態(tài)水系，保護(hù)周圍生態(tài)環(huán)境，路網(wǎng)建設(shè)沿現(xiàn)有路網(wǎng)走勢順勢建設(shè)。路網(wǎng)密度適宜，景觀綠化合理覆蓋，生態(tài)鄉(xiāng)村建設(shè)成果豐碩。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展主要傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的種植銷售上。比如橫縣茉莉花小鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)茉莉花（茶）綜合產(chǎn)值從2016年的46億上升至160億，帶動(dòng)全縣茉莉花（茶）綜合產(chǎn)值從65億上升至200億，力爭突破300億，平均年度新增產(chǎn)值40個(gè)億，這一定程度上也得益于該鎮(zhèn)專門化的、大規(guī)模的茉莉花種植。月柿小鎮(zhèn)也有種植月柿，但相對于來說沒有那么大的規(guī)模，所以產(chǎn)業(yè)這一部分帶來的效益稍弱。貴州茅臺(tái)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益則更為顯著，依托茅臺(tái)酒產(chǎn)業(yè)與品牌效應(yīng)，其不僅在旅游收入方面較為可觀，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面更為出色。

3.社會(huì)效益現(xiàn)狀

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，其社會(huì)效益主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施的完善給群眾帶來便利，同時(shí)帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)。以月柿小鎮(zhèn)為例，2018年新型城鎮(zhèn)化示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)啟動(dòng)后，一年多時(shí)間里，小鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施日趨完善。鎮(zhèn)區(qū)整體路網(wǎng)布局進(jìn)一步優(yōu)化。610戶9萬平方米民居風(fēng)貌改造，融入月柿文化的騎樓， 1.5公里長的月柿景觀大道完成綠化美化，成為特色示范街區(qū)。與此同時(shí)，蓮花鎮(zhèn)還完成了4000平方米的民族小學(xué)校園改造;實(shí)施1500平方米的民族衛(wèi)生院提升改造，醫(yī)療保障得到加強(qiáng);完成2500平方米老舞臺(tái)民俗文化廣場改造和8000平方米功能設(shè)施完善的體育公園建設(shè)。

4.旅游效益現(xiàn)狀

相對于其他經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，貴州更傾向于專門化的旅游小鎮(zhèn)建設(shè)，所以相對來說，其旅游效益是比較好的。此外，由于桂林是著名的旅游勝地，旅游制度、基礎(chǔ)設(shè)施等比較完善，依托這樣的優(yōu)勢，月柿小鎮(zhèn)的旅游也初有一定成效，在蓮花河附近7公里長的旅游棧道建設(shè)已完成，拓展了紅巖4A級(jí)景區(qū)空間。月柿景觀大道、月柿主題雕塑、月柿主體文化街區(qū)、月柿博物館、柿子博覽園等項(xiàng)目串點(diǎn)成線，形成了以月柿為主題的旅游精品線路，讓游客享受柿子文化體驗(yàn)之旅。2018年，蓮花鎮(zhèn)游客人數(shù)突破30萬人次，月柿年銷售額超3億元。

（二）發(fā)展現(xiàn)狀績效評(píng)估

通過發(fā)放根據(jù)評(píng)估體系設(shè)計(jì)的400份調(diào)查問卷，最終確定有效問卷為350份，有效率為87.5%。

1.社會(huì)效益方面

通過整理調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)，到月柿小鎮(zhèn)與茉莉花小鎮(zhèn)的游客有91%屬于廣西省內(nèi)人群，旅游地知名度較低。

2.公眾滿意度方面

目前，月柿小鎮(zhèn)與茉莉花小鎮(zhèn)可供游客參與的主要是體驗(yàn)小鎮(zhèn)當(dāng)?shù)孛朗撑c文化習(xí)俗，游客項(xiàng)目參與度較低。根據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果，55%的游客表示較為滿意，33%的游客表示一般，12%的游客表示不滿意。當(dāng)?shù)鼐用瘢?83%的調(diào)查對象表示很滿意，17%的調(diào)查對象表示比較滿意;經(jīng)營企業(yè)： 80.4%的調(diào)查對象表示很滿意，30%的調(diào)查對象表示比較滿意。茯茶小鎮(zhèn)的游客重游率較低，89%的游客表示不會(huì)再來，10%的游客表示可能會(huì)來。大部分游客都是早上9點(diǎn)左右到景區(qū)，下午3點(diǎn)左右返回，人均逗留時(shí)間為6個(gè)小時(shí)，逗留時(shí)間較短。

四、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)特色小鎮(zhèn)發(fā)展引導(dǎo)策略

（一）結(jié)合定位與自身優(yōu)勢，打造創(chuàng)新特色小鎮(zhèn)

在千鎮(zhèn)一面的國內(nèi)特色小鎮(zhèn)建設(shè)大潮中，要想實(shí)現(xiàn)突破，最重要的是要找準(zhǔn)定位，需要從同質(zhì)化的特色小鎮(zhèn)中脫穎而出，找到自身的特點(diǎn)，總結(jié)出其他特色小鎮(zhèn)建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，去其糟粕取其精華，并結(jié)合自身情況結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，定位精準(zhǔn)，打造品牌，讓特色小鎮(zhèn)具有真正的特色。

（二）劃清部門責(zé)權(quán)，加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)管

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)明確特色小鎮(zhèn)涉及部門責(zé)任和權(quán)力的界限，處理好部門與部門、部門與投資商之間的關(guān)系，同時(shí)在建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一明確、權(quán)威高效的項(xiàng)目管理體制，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，以防止在項(xiàng)目過程中出現(xiàn)投資商與政府、特色小鎮(zhèn)初衷相違背等問題。制定合理的建設(shè)計(jì)劃與要求，監(jiān)督工作常態(tài)化，把握項(xiàng)目每個(gè)環(huán)節(jié)的建設(shè)實(shí)效。

（三）多方面拓寬融資，引進(jìn)人才

政府要加強(qiáng)在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的統(tǒng)領(lǐng)作用，加強(qiáng)政策傾斜，降低建設(shè)過程中的融資成本，將傳統(tǒng)的融資方式與新互聯(lián)網(wǎng)結(jié)合起來，簡化煩瑣的貸款流程，對符合條件的特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目給予支持。還要鼓勵(lì)和宣傳讓更多的年輕人參與進(jìn)來，給創(chuàng)造創(chuàng)業(yè)的平臺(tái)制定適當(dāng)?shù)娜瞬偶?lì)機(jī)制，吸引高素質(zhì)專業(yè)人才來小鎮(zhèn)發(fā)展。

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