泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀與發(fā)展對策

郝澤田

[摘 要] 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是促使農(nóng)村經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展的有力措施，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)步伐對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)有深刻影響。為促進農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，妥善處理農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題勢在必行。本文以山東省泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為例，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及原因進行分析，并提出相應(yīng)措施，引導(dǎo)農(nóng)村土地合理有序流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村;土地流轉(zhuǎn);現(xiàn)狀;泰安

[中圖分類號] F321.1 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1674-7909（2020）16-11-3

土地流轉(zhuǎn)，是指包產(chǎn)到戶的農(nóng)民把自己的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給其他人或組織經(jīng)營使用，保留土地承包權(quán)，土地轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民可以把自己承包的土地作為資本進行入股和合作等來換取相應(yīng)收益，實現(xiàn)土地集約化利用，進而實現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，并可提高作物產(chǎn)量和品質(zhì)。

1982年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立為中國農(nóng)村改革開啟了一扇嶄新的大門，農(nóng)村地區(qū)以“解放思想，實事求是”為思想驅(qū)動進行改革，使得生產(chǎn)力得到有力釋放[1]。進入21世紀(jì)以來，為實現(xiàn)全面建成小康社會，建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，出臺并實施適應(yīng)時代發(fā)展需求的農(nóng)村土地政策至關(guān)重要。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行與改革有重大推動作用，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)可解放農(nóng)村剩余勞動力，改變農(nóng)村生產(chǎn)效率低下的格局，有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，進而推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[2]。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的作用

1.1 有序提升土地資源使用效率

土地是民生之根本，是農(nóng)民的生存之基礎(chǔ)。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，中華文明上下五千年的歷史緊緊圍繞著“土地”二字[3]。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的深入，農(nóng)民為了獲得更高收入而選擇離開農(nóng)村到城鎮(zhèn)務(wù)工，耕地?zé)o人勞作只能閑置荒廢。而土地流轉(zhuǎn)整合，可將留守農(nóng)村剩余勞動力召集起來，進行規(guī)模種植，有效避免耕地荒廢現(xiàn)象，提高生產(chǎn)效率，促進農(nóng)民增收。

1.2 促使提高流轉(zhuǎn)雙方收益

土地流轉(zhuǎn)能增加農(nóng)民收入，對流轉(zhuǎn)雙方均有益處。對于受讓方，可得到一定期限的受法律保護的土地使用權(quán)，借此擴大經(jīng)營規(guī)模，提高土地綜合效益，同時，可引進大型機械設(shè)施提高生產(chǎn)效率，降低生產(chǎn)成本，獲得更高收益。對于農(nóng)民，可在獲得租金收入的同時從事其他工作賺取報酬。土地流轉(zhuǎn)可促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整與升級，更好地整合資源，提高生產(chǎn)效率，為其他產(chǎn)業(yè)釋放足夠勞動力，緩解用工荒、用工難的問題[4]。

1.3 促進農(nóng)業(yè)資源進一步整合與規(guī)模發(fā)展

為實現(xiàn)社會公平、人們生活富裕，我國實行按人口平均分配土地的制度，實現(xiàn)了“耕者有其田”，使農(nóng)民有了賴以生存之根本[5]。但是，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營呈現(xiàn)塊狀趨勢，較為零散，很難實現(xiàn)集約化、規(guī)?；?jīng)營的面狀形態(tài)，生產(chǎn)效率低下，嚴(yán)重阻礙了進一步提高農(nóng)民生活水平。進行農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)可有效解決該問題，加快土地資源整合，規(guī)模化發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)。

2 泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

經(jīng)調(diào)查，泰安市泰山區(qū)大津口鄉(xiāng)農(nóng)戶共554戶，人口約為1 900人。從流轉(zhuǎn)數(shù)量上看，發(fā)生土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶有145戶，占總戶數(shù)的26.17%;農(nóng)用地面積約為131 hm2，流轉(zhuǎn)土地面積有34.3 hm2，占總面積的26.2%，高于全國土地流轉(zhuǎn)水平。

從流轉(zhuǎn)歷史來看，大津口鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多元化趨勢，逐步從簡單代耕轉(zhuǎn)換為租賃、入股等多元形式。由圖1可知，現(xiàn)有土地代耕、轉(zhuǎn)包面積已接近60%，土地面積達20 hm2;租賃、入股形式僅次于互換和轉(zhuǎn)讓，達到20%，土地面積多于6 hm2。

從流轉(zhuǎn)原因及流轉(zhuǎn)對象來看，有近1/4的農(nóng)戶因年紀(jì)增大，無力打理而選擇轉(zhuǎn)出土地;有近1/3的農(nóng)戶認(rèn)為耕作過于辛苦且收入過低而選擇進行土地轉(zhuǎn)出。流轉(zhuǎn)對象主要為小農(nóng)戶，流轉(zhuǎn)趨勢表現(xiàn)為小規(guī)模、碎片化流轉(zhuǎn)。

如表1所示，從外出務(wù)工經(jīng)商人數(shù)來看，外出務(wù)工經(jīng)商人數(shù)越多的農(nóng)戶，其對應(yīng)土地流轉(zhuǎn)比例越高。外出務(wù)工經(jīng)商人數(shù)多的農(nóng)戶土地閑置比例高，其屬于收入較高的群體。農(nóng)民收入與土地流轉(zhuǎn)比例呈正相關(guān)，人均收入較高的家庭，其收入主要來源為非農(nóng)收入，有較大可能性流轉(zhuǎn)閑置農(nóng)地，對土地流轉(zhuǎn)持支持態(tài)度。

2.2 泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。引起不規(guī)范的原因有2種：一種是由政策利益所引發(fā)，流轉(zhuǎn)雙方均想獲得國家種糧政策直接補貼，往往因補貼分配不均而產(chǎn)生分歧;另一種是某些外出務(wù)工的農(nóng)民因年老、技術(shù)水平不高等原因不得不回鄉(xiāng)耕種，但因土地轉(zhuǎn)包、代耕年限未到不能收回耕地而產(chǎn)生沖突。

2.2.2 土地流轉(zhuǎn)市場化程度較低。從根本上說，土地流轉(zhuǎn)屬于市場調(diào)節(jié)，但因某些原因未能完全意義上真正實現(xiàn)市場化模式，多數(shù)仍為農(nóng)民之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)和在政府部門引導(dǎo)下的流轉(zhuǎn)[6]。整村靠市場流轉(zhuǎn)的土地僅占11.6%。由于沒有正式的土地流轉(zhuǎn)交易平臺，從而限制了流轉(zhuǎn)雙方的交易，使想轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的農(nóng)戶沒有渠道，想承包土地的人難以獲得土地資源。

2.2.3 農(nóng)民利益容易受到侵犯。因為沒有正規(guī)機構(gòu)的監(jiān)督與管理，流轉(zhuǎn)雙方只是口頭協(xié)定并未簽訂正式合同，農(nóng)民利益易受不確定因素影響。一種風(fēng)險來自受讓方的投資經(jīng)營失敗，未取得預(yù)期收入，不能交付土地租金，給農(nóng)民帶來收益風(fēng)險;另一種是土地流轉(zhuǎn)后，由于使用權(quán)暫時交接，受讓方需在其承包的土地上建立一些基礎(chǔ)設(shè)施等滿足日常生產(chǎn)生活需要，最后期滿交還土地時建立的基礎(chǔ)設(shè)施有可能對耕作土地造成破壞，使得農(nóng)民不能正常耕種，從而致使農(nóng)民利益受害。

3 加強泰安市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策建議

3.1 強化土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)

不同于城市，農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)力的提高、生產(chǎn)功能的不斷完善基本是靠農(nóng)民完成的[7]。為了更好地維護農(nóng)民利益，需不斷加強農(nóng)民對于土地使用權(quán)力的認(rèn)知，保證在交易中其合法利益不受侵害，降低交易風(fēng)險;強化使用權(quán)的同時增強農(nóng)民珍惜愛護土地的意識，減少土地霸占、耕地破壞等違法亂紀(jì)行為的發(fā)生。

3.2 建立土地流轉(zhuǎn)市場機制

第一，加快完成土地質(zhì)量檢測評判體系建設(shè)，按質(zhì)量科學(xué)管理分配土地;第二，要建立土地流轉(zhuǎn)市場交易平臺，為土地流轉(zhuǎn)提供統(tǒng)一規(guī)定，使其有跡可循，減少流轉(zhuǎn)雙方存在的矛盾，減少雙方因特殊原因?qū)е碌膿p失;第三，組建土地流轉(zhuǎn)矛盾調(diào)查小組，調(diào)解流轉(zhuǎn)雙方矛盾，保護雙方合法權(quán)利;第四，建立土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)交易平臺，擴大土地流轉(zhuǎn)交易范圍，減少因信息傳遞不暢導(dǎo)致的土地荒廢，盡早建立土地信息網(wǎng)絡(luò)，由官方統(tǒng)計并登記土地信息，發(fā)布于網(wǎng)絡(luò)，使有承包意愿的人能清楚了解土地流轉(zhuǎn)信息，為及早達成交易提供便利[8-10]。

3.3 加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進程

中央一號文件始終聚焦“三農(nóng)”問題。近年來，鄉(xiāng)村環(huán)境不斷改善，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，逐漸向城市方向靠近，但農(nóng)村不同于城市，農(nóng)村承擔(dān)著特有功能。隨著經(jīng)濟不斷進步，二、三產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得生機，進城務(wù)工成為農(nóng)民收入的來源之一，農(nóng)民收入途徑日趨多元化。在經(jīng)濟多元發(fā)展的同時應(yīng)積極建立、完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，加強社會保障體系建設(shè)，讓農(nóng)民不愁吃、不愁穿以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障;要建立救助制度，對失去工作的農(nóng)民進行補貼，加強技能培訓(xùn)，使失業(yè)農(nóng)民盡快找到工作。

3.4 建立土地流轉(zhuǎn)機制，解放農(nóng)村剩余勞動力

在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，村內(nèi)不遺余力整合土地，進行規(guī)模流轉(zhuǎn)。農(nóng)戶身份多樣化，既是“農(nóng)”，又是“工”，還是“商”，破除了農(nóng)民對土地的單一依賴，促使農(nóng)村剩余勞動力從事二、三產(chǎn)業(yè)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[11-13]。進行土地規(guī)劃整合，聯(lián)合當(dāng)?shù)赝凉懿块T對土地質(zhì)量進行評估，發(fā)揮肥沃土地優(yōu)勢，集中統(tǒng)一種植，發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品種植業(yè)。與此同時，吸引企業(yè)投資經(jīng)營，調(diào)整農(nóng)村單一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。黨政部門需大力支持、統(tǒng)一協(xié)調(diào)，向上級申請資金，調(diào)整對企業(yè)投資的政策，讓政策為其保駕護航，做好土地整理工作，配合土地的統(tǒng)一規(guī)劃。

3.5 加強監(jiān)督管理和輿論引導(dǎo)

加強輿論引導(dǎo)和宣傳，逐步改變村民落后習(xí)俗，組織農(nóng)民學(xué)習(xí)土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律知識，提高農(nóng)民科學(xué)文化素養(yǎng)，幫助農(nóng)民了解相應(yīng)政策。土地是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)，在土地流轉(zhuǎn)中，土地是農(nóng)民的“資本”，要逐步建立官、農(nóng)、商三合一的土地流轉(zhuǎn)機制，使得土地流轉(zhuǎn)有資源、有途徑、有規(guī)范、有保障[14]。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎(chǔ)，一個國家的繁榮昌盛離不開農(nóng)業(yè)健康發(fā)展與農(nóng)民收入的不斷提高，做好土地流轉(zhuǎn)工作是解決“三農(nóng)”問題、推進新農(nóng)村建設(shè)的良好推動力，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)民增收，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；l(fā)展的路徑之一[15]。在農(nóng)村土地集體所有的條件下，土地流轉(zhuǎn)改變的只是土地使用權(quán)，但變更中農(nóng)民權(quán)益并不能得到完全保障，農(nóng)民與承包者產(chǎn)生的矛盾需積極解決。農(nóng)村地區(qū)需在土地流轉(zhuǎn)過程中結(jié)合自身實際情況探索一條有地方特色的土地流轉(zhuǎn)之路。

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