立法保障地方金融治理

龔劍澗

2020年5月15日，浙江省十三屆人大常委會第二十一次會議全票通過《浙江省地方金融條例》（以下簡稱《條例》）。這是浙江省人大常委會繼《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》之后，出臺的第二部金融領(lǐng)域地方性法規(guī)。

作為改革開放的先行地和中國民營經(jīng)濟(jì)的重要發(fā)祥地，浙江民營企業(yè)眾多，民間資金充裕，金融活動十分活躍。近些年來，浙江的金融創(chuàng)新實(shí)踐一直走在全國前列，各類金融業(yè)態(tài)日益豐富，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了多元化金融服務(wù)。地方政府在推動金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)地方金融監(jiān)管和風(fēng)險處置等方面的作用不斷增強(qiáng)。與此同時，由于國家新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)管方面的法律、行政法規(guī)尚不健全，一些金融活動游離于監(jiān)管之外，出現(xiàn)經(jīng)營不規(guī)范的情況，金融領(lǐng)域脫實(shí)向虛的現(xiàn)象也較為突出。2017年全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要強(qiáng)化地方監(jiān)管責(zé)任和屬地風(fēng)險處置責(zé)任。

為了貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于金融工作的重要指示和全國金融工作會議精神，浙江省人大常委會及時制定《浙江省地方金融條例》，為推動地方金融規(guī)范有序發(fā)展、打好防范化解重大金融風(fēng)險攻堅(jiān)戰(zhàn)提供法治保障，為建設(shè)“重要窗口”夯土壘基、保駕護(hù)航。

《條例》主要著眼于構(gòu)建地方金融監(jiān)管體制機(jī)制、防范化解金融風(fēng)險和引導(dǎo)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)三重目標(biāo)，以良法為浙江經(jīng)濟(jì)金融良性發(fā)展奠定法治基石。

構(gòu)建地方金融監(jiān)管體系

建立完備的金融監(jiān)管制度是金融改革的重要目標(biāo)，也是防范金融風(fēng)險的有效手段。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，壓實(shí)地方金融監(jiān)管責(zé)任。

《條例》主要從以下幾方面作了規(guī)定：一是明確地方負(fù)責(zé)監(jiān)管的地方金融組織的范圍，根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件精神和地方實(shí)踐需要，將小額貸款公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司、區(qū)域性股權(quán)市場、地方各類交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、民間融資服務(wù)企業(yè)納入監(jiān)管范圍。二是建立地方金融監(jiān)管體系，規(guī)定由省地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)全省地方金融組織監(jiān)管工作，市、縣地方金融工作部門承擔(dān)監(jiān)管相關(guān)工作。同時，考慮到我省各類地方金融組織數(shù)量眾多，規(guī)定省地方金融監(jiān)管部門可以委托符合行政處罰法規(guī)定條件的組織實(shí)施相關(guān)行政處罰。此外，規(guī)定省人民政府應(yīng)當(dāng)完善地方政府金融工作議事協(xié)調(diào)機(jī)制，并就地方金融組織監(jiān)管等方面，加強(qiáng)與國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室地方協(xié)調(diào)機(jī)制的協(xié)作與配合。三是強(qiáng)化地方金融監(jiān)管手段，要求各類地方金融組織從事相關(guān)金融業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定取得行政許可或者辦理備案，并賦予監(jiān)管部門約談、查閱復(fù)制等現(xiàn)場檢查措施，以及信息系統(tǒng)監(jiān)管、報告審查等非現(xiàn)場監(jiān)管手段，切實(shí)增強(qiáng)監(jiān)管實(shí)效。四是規(guī)范地方金融組織內(nèi)部管理和業(yè)務(wù)活動，要求地方金融組織完善法人治理結(jié)構(gòu)，執(zhí)行業(yè)務(wù)合規(guī)制度，規(guī)范股權(quán)管理和股東持股行為，形成有效的內(nèi)部風(fēng)險防控機(jī)制。同時，明確地方金融組織發(fā)行產(chǎn)品、提供服務(wù)應(yīng)當(dāng)建立投資者適當(dāng)性制度，并履行風(fēng)險提示、信息披露等義務(wù)。五是規(guī)范民間借貸行為，將溫州市探索形成的民間借貸備案制度予以確認(rèn)并在全省推廣，明確要求大額的和涉及對象較多的民間借貸，借款人應(yīng)當(dāng)履行備案義務(wù)。同時規(guī)定相關(guān)配套制度，鼓勵當(dāng)事人履行備案和還款義務(wù)。

落實(shí)金融風(fēng)險處置責(zé)任

金融風(fēng)險具有隱蔽性、復(fù)雜性、突發(fā)性、傳染性的特征，一旦爆發(fā)往往牽一發(fā)而動全身。防范化解金融風(fēng)險是金融工作的永恒主題。

《條例》著重考慮市場機(jī)制與政府作用之間的平衡，對風(fēng)險防范化解作了以下規(guī)定：一是強(qiáng)化參與金融活動各類組織的主體責(zé)任，要求其審慎評估自身風(fēng)險承受能力，建立健全風(fēng)險管理制度和內(nèi)部責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)風(fēng)險源頭控制。二是明確要求縣級以上政府建立風(fēng)險防范化解工作機(jī)制，并加強(qiáng)與中央金融管理部門派出機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化風(fēng)險防范處置聯(lián)動機(jī)制。三是將我省建立的金融風(fēng)險“天羅地網(wǎng)”監(jiān)測防控工作機(jī)制予以提煉固化，要求建立健全風(fēng)險監(jiān)測防范系統(tǒng)，整合利用各類信息，對風(fēng)險進(jìn)行實(shí)時監(jiān)測、識別、預(yù)警和防范，做好常態(tài)化防控。四是根據(jù)黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件關(guān)于金融風(fēng)險處置責(zé)任的分工和法律、行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對地方金融組織、中央金融管理部門監(jiān)管的機(jī)構(gòu)、非金融企業(yè)，可能發(fā)生風(fēng)險或者已經(jīng)發(fā)生風(fēng)險時的風(fēng)險處置主體、處置職責(zé)和有關(guān)處置措施作了區(qū)分規(guī)定。其中，為壓實(shí)屬地監(jiān)管責(zé)任，對注冊地在本省的法人金融機(jī)構(gòu)，還特別規(guī)定了其在可能發(fā)生重大金融風(fēng)險時應(yīng)當(dāng)對屬地政府具體履行的報告義務(wù)。

促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)是金融的天職和宗旨，也是防范金融風(fēng)險的根本舉措。

《條例》規(guī)定了一系列促進(jìn)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的有效舉措：一是鼓勵發(fā)展多層次資本市場，支持、引導(dǎo)企業(yè)通過股權(quán)投資、股票債券發(fā)行等方式提高直接融資比例，改善融資結(jié)構(gòu)。二是鼓勵金融要素投向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域，支持民營企業(yè)、 “三農(nóng)”和開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并積極推進(jìn)普惠金融、綠色金融。三是吸收政策性融資擔(dān)保體系建設(shè)的“臺州經(jīng)驗(yàn)”，明確政府應(yīng)當(dāng)推動建立完善為小微企業(yè)提供融資擔(dān)保的政策性融資擔(dān)保體系，建立健全風(fēng)險補(bǔ)償和政府性融資擔(dān)保公司的資本持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制，鼓勵融資擔(dān)保公司與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立合作和擔(dān)保責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。四是推動金融信用環(huán)境建設(shè)，鼓勵金融機(jī)構(gòu)對信用狀況良好的市場主體在貸款授信、費(fèi)率利率、還款方式等方面給予優(yōu)惠或者便利。五是提煉我省開展企業(yè)金融顧問工作的經(jīng)驗(yàn)做法，發(fā)揮金融顧問專業(yè)優(yōu)勢，為企業(yè)合理運(yùn)用金融工具、優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)、防范金融風(fēng)險提供咨詢服務(wù)。六是要求政府及有關(guān)部門為地方金融組織開展相關(guān)抵質(zhì)押融資業(yè)務(wù)提供便利。