立法市民庫：讓民意搭上立法“直通車”

馬穎文 楊鳴佳

如何讓立法更接地氣，更全面地吸收民意？浙江省臺州市人大常委會積極探索建立地方立法市民庫，使基層的立法民意搭上了“直通車”。實施兩年多來，市民庫成員積極參與臺州6部地方性法規(guī)的制定和實施工作，累計提出意見、建議1600余條，使制定出臺的法規(guī)更聚民智、更匯民意。

民主立法之“問”

當(dāng)前，公眾參與立法的機制不夠完善，參與方式和渠道沒有較好兼顧到不同類型的公眾需求、習(xí)慣和能力，公眾并不能及時、全面地獲取相關(guān)立法信息，公眾參與的深度、廣度和熱度都不盡如人意。

這是一個長期困擾立法者的難題，也是臺州市人大常委會一直在探索的課題。必須使地方立法更直接、更有效、更便捷地吸納基層民意、呼應(yīng)群眾心聲。

獲得地方立法權(quán)之初，為了能給立法工作提供專業(yè)支撐和智力支持，臺州市人大常委會建立了地方立法專家?guī)?。幾年來，這些來自語言文字、歷史文化保護、法律等行業(yè)的專家，為臺州市地方立法工作提出了許多有建設(shè)性的意見建議，成為名副其實的“智庫”。

地方立法要求有效、管用、可操作，除了聽取專家?guī)斐蓡T的專業(yè)意見，基層群眾的意見也至關(guān)重要，這也引起了臺州市人大常委會副主任李志堅的思考——為何不建立一個類似于專家?guī)?，專于直接收集、反映民意，為地方立法決策提供參考的“民間智囊團”？循著這個思路，市人大常委會法工委開始內(nèi)部醞釀、多方求證，地方立法市民庫建設(shè)的構(gòu)想也逐漸清晰，并正式列入市人大常委會的工作日程。

搭建民意“直通車”

如何建立并用好地方立法市民庫？“我們重點考慮的是兩個問題：職責(zé)如何定位、組成人員從何而來?！迸_州市人大常委會法工委主任於艷華介紹，在謀劃階段，圍繞這些問題，法工委內(nèi)部進(jìn)行了認(rèn)真思考。

首先是“市民庫的職責(zé)定位問題”。在參考其他類似組織職責(zé)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地工作實際，經(jīng)反復(fù)討論后，最終大家一致認(rèn)為，建立市民庫就是要精準(zhǔn)、快速、有效地收集社情民意，幫助立法機關(guān)找準(zhǔn)法規(guī)需要解決的熱點、難點問題，平衡好社會各方利益，防止地方立法成為“紙上法”。

另一個關(guān)鍵問題是，市民庫的成員從何而來？

“針對公眾參與立法有效性低的情況，我們認(rèn)為市民庫成員需要具有較好的組織協(xié)調(diào)、溝通能力和分析研究問題的能力，能夠?qū)⑷罕娨庖娸^好地收集、整理?！膘镀G華解釋，“地方立法具有一定的專業(yè)性，不同立法項目有不同的特點，確定人員時需要考慮多元化的年齡結(jié)構(gòu)、差異化的行業(yè)分布?！?/p>

同時，基于市民庫的民意傳導(dǎo)作用，市民庫成員必須能直接深入到最基層，在考慮人員組成時，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于基層和行業(yè)一線人員。為此，最終確定了從有關(guān)全市性社會團體、組織和基層社會工作者中推薦、選聘人員。

2017年8月25日，《臺州市人大常委會地方立法市民庫工作規(guī)則（草案）》提請臺州市人大常委會主任會議討論通過。該規(guī)則明確了人員組成、入選條件及工作職責(zé)，規(guī)定了選聘程序、服務(wù)保障和管理機制等。

此外，為了解決當(dāng)前公眾參與立法普遍熱情不高的情況，市人大常委會決定以聘任的方式確定立法市民庫成員以增加他們的使命感。

2017年11月27日，經(jīng)主任會議同意，臺州市人大常委會地方立法市民庫正式建立。2018年3月14日，55名市民從臺州市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)手中接過聘書。

這55名成員，包含老中青三個年齡層次，分布于31個不同行業(yè)，兼顧了工、青、婦、殘等不同群體，既有來自基層村居的社會工作者，又有奮斗在產(chǎn)業(yè)一線的技術(shù)骨干。

根據(jù)立法市民庫工作規(guī)則，這些成員應(yīng)當(dāng)履行收集、整理各團體、組織和基層群眾對市人大常委會的立法調(diào)研項目庫和立法計劃的意見;對臺州市出臺的地方性法規(guī)實施情況的意見;參加立法座談會、論證會、聽證會，反映各團體、組織和基層群眾對法規(guī)草案的起草、修改意見;義務(wù)宣傳本市制定的地方性法規(guī)等職責(zé)。

“我們建立地方立法市民庫，就是要體現(xiàn)以人民為中心的立法宗旨，通過直接收集、反映民意，將民意體現(xiàn)在立法決策之中，形成既符合地方實際又公正合理的制度體系和權(quán)利義務(wù)機制?！迸_州市人大常委會主任元茂榮說。

地方立法更接地氣

2020年3月26日，《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》經(jīng)浙江省十三屆人大常委會第十九次會議批準(zhǔn)，于2020年7月1日起施行。

看到這條消息，臺州市企業(yè)聯(lián)合會秘書長王善金十分激動。作為臺州地方立法市民庫的成員，王善金對臺州民營企業(yè)的相關(guān)問題十分關(guān)注。

“臺州民營經(jīng)濟發(fā)達(dá)，但低小散企業(yè)多，大品牌少。為此，企業(yè)要努力，政府要作為，法治更要保障?！钡胤搅⒎ㄊ忻駧旖⒉痪?，臺州市2018年立法計劃恰好開始征集建議項目，王善金就針對2018年臺州市政府提請的一個二類法規(guī)項目《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》提出建議。他希望，加快立法進(jìn)度，進(jìn)一步促進(jìn)臺州企業(yè)乃至臺州整體信用形象提升，打響臺州制造這個品牌。

臺州市人大常委會法工委聽取并吸納了王善金的建議，《臺州市企業(yè)信用促進(jìn)條例》被列為2019年立法一類項目，并制定出臺。

從“立何法”到“立何樣的法”，市民庫使立法觸角更加靈敏。

2019年3月1日起施行的《臺州市傳統(tǒng)村落保護和利用條例》是極具地方特色的一部條例，也是浙江省首部傳統(tǒng)村落保護條例。

“在條例草案制定和修改過程中，對于傳統(tǒng)村落的利用問題，我們也收到了來自市民庫成員的建議?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üのぷ魅藛T介紹，在條例草案征求意見時，從事非遺保護的市民庫成員喻丹提出，傳統(tǒng)村落不能脫離利用談保護，要探索怎么樣合理利用，盤活資源。

“她的觀點反映了百姓的呼聲，也給法規(guī)的完善提供了有益參考?！痹撁ぷ魅藛T表示，參與立法的同志們認(rèn)為，對于傳統(tǒng)村落和傳統(tǒng)建筑，最好的保護是“活態(tài)”保護，應(yīng)當(dāng)合理利用傳統(tǒng)建筑資源，在保護的同時增強“造血”能力。

最終，條例增加了傳統(tǒng)村落利用方面的內(nèi)容，如鼓勵村民開展傳統(tǒng)民俗文化活動，鼓勵在傳統(tǒng)村落內(nèi)開展符合傳統(tǒng)村落實際的經(jīng)營活動等。

只有從“地頭”到“案頭”，更加直接反映民意，制定出臺的法規(guī)才能更接地氣。為溝通便利、交流順暢，市人大常委會法工委還專門建立了微信工作群。每當(dāng)有法規(guī)草案需要征求意見時，微信群里總是熱鬧非凡。市民庫成員在拿到法規(guī)草案后，總是積極響應(yīng)、迅速行動，搜集、整理身邊群眾的意見建議，第一時間傳遞給法工委。

“以前，總覺得立法是高大上的事情，離我們老百姓很遠(yuǎn)，成為市民庫成員后，參與立法的渠道更加暢通，提出的意見建議也被認(rèn)真研究處理，讓我更加愿意為臺州立法出力獻(xiàn)策?！笔忻駧斐蓡T石志明道出了眾多市民庫成員的心聲，他們認(rèn)為立法市民庫是立法機關(guān)與社會公眾之間的“民意傳送帶”，讓社情民意更準(zhǔn)確、直接、有效地反饋給立法機關(guān)。

繼續(xù)打造立法市民庫“升級版”

地方立法市民庫作為臺州首創(chuàng)的一項立法機制，是地方立法擴大公眾參與的全新探索，實施兩年多來，市民庫成員積極參加座談、開展調(diào)研，圍繞“立什么法”為立法調(diào)研項目庫的制定、調(diào)整和年度立法計劃的編制提出寶貴意見;圍繞“立什么樣的法”在法規(guī)草案起草、修改過程中，協(xié)助收集匯總和反饋群眾的意見，累計提出各類建議1600余條，為地方立法提供了有力的民意支撐。

“在調(diào)研修改時，市民庫成員不辭辛勞收集基層群眾的意見建議，使基層群眾的意見能夠從‘地頭快速走向‘案頭，為法規(guī)能夠平衡各方利益，更具有可操作性提供了重要參考。這兩部法規(guī)的制定，離不開全體市民庫成員的支持與貢獻(xiàn)！”2019年初，每位立法市民庫成員都收到了一封特殊的禮物，市人大常委會特地制作了感謝信送到他們手中。

如何讓這一機制在推進(jìn)民主立法、擴大公眾參與中發(fā)揮更大作用？

“我們還需要不斷努力完善相關(guān)制度，如市民庫成員意見反饋、履職考評等?！崩钪緢员硎?，市人大常委會已總結(jié)市民庫存在的問題，針對下一步發(fā)展完善開展研究。

據(jù)了解，目前，市人大常委會法工委在意見征集、研究處理的基礎(chǔ)上，正探索制定規(guī)范化的意見反饋機制。“意見的有效反饋能夠讓市民庫成員覺得受到重視，激發(fā)參與熱情?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，今后意見反饋將包括以下幾個方面：意見采納與否;意見被采納的附上條文修改情況，未采納的附上理由等。對于建立這樣的反饋機制，市民庫成員普遍表示歡迎，“有效反饋能較好地指導(dǎo)我們開展工作，收集民意、提出建議將更有針對性?！?/p>

履職考評機制方面，地方立法市民庫的工作規(guī)則明確市民庫實行淘汰增補的動態(tài)管理機制，但是對于如何淘汰增補未作詳細(xì)規(guī)定。下一步，市人大常委會還將研究完善履職考評機制，如建立市民庫成員履職檔案，檔案中可載明成員出席立法活動的時間、內(nèi)容和發(fā)表的意見及意見被采納的情況等，并進(jìn)行考評，作為成員淘汰增補的重要依據(jù)。

立法是專業(yè)性、技術(shù)性較強的工作，應(yīng)當(dāng)重視提高市民庫成員法律素養(yǎng)，促進(jìn)更好履職?！澳壳?，主要通過邀請市民庫成員參與常委會舉辦的年度立法工作培訓(xùn)班，組建微信群推送立法知識等形式為他們提供學(xué)習(xí)機會?！笔腥舜蟪Ｎ瘯üの嚓P(guān)負(fù)責(zé)人表示，下一步，將研究為市民庫成員提供更多的學(xué)習(xí)機會和平臺，如通過安排專門的履職培訓(xùn)、為其征訂相關(guān)法治報刊書籍等，形成常態(tài)化學(xué)習(xí)。