政府采購(gòu)方式探析

王慧美 王棟

摘要：縱觀政府采購(gòu)制度的起源與發(fā)展，它依附于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，因而具有競(jìng)爭(zhēng)屬性;它又不同于一般私人采購(gòu)，由于所使用資金來(lái)源及去向的公共性及公益性，又須堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正原則。那么，政府采購(gòu)方式作為實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)所使用的方法和依據(jù)的程序，就成為政府采購(gòu)制度的核心要素。

關(guān)鍵詞：政府采購(gòu)方式;招標(biāo)方式;非招標(biāo)方式

一、研究背景

亞當(dāng)·斯密在其著作《國(guó)富論》中指出，在經(jīng)濟(jì)自由主義的經(jīng)濟(jì)框架下，政府在安排財(cái)政支出時(shí)，要遵循市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益和社會(huì)利益的和諧統(tǒng)一，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)資源的最佳配置。薩伊在他的代表作《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)概論》中更是將政府作為“公共財(cái)富的托管人”，將“公共消費(fèi)”看作政府支出或政府采購(gòu)的基本形式。這些產(chǎn)生自18世紀(jì)至19世紀(jì)的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家的論述被視為近現(xiàn)代政府采購(gòu)理論的萌芽。政府采購(gòu)首先在美國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家得到推廣，并逐步國(guó)際化，伴隨著國(guó)際貿(mào)易一體化的進(jìn)程，逐步形成了完善的國(guó)際政府采購(gòu)制度及體系。1979年，世界貿(mào)易組織成員國(guó)締結(jié)形成了《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）并沿用至今。

為順應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，融入世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系，加大國(guó)際貿(mào)易往來(lái)，我國(guó)于1996年開(kāi)始引入并試點(diǎn)開(kāi)展政府采購(gòu)工作，2002年頒布《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》），2003年1月正式實(shí)施。從而與《中華人民共和國(guó)招投標(biāo)法》（以下簡(jiǎn)稱《招投標(biāo)法》）、《中華人民共和國(guó)合同法》及相關(guān)部門法律法規(guī)構(gòu)成了我國(guó)政府采購(gòu)的法律法規(guī)體系。

政府采購(gòu)制度發(fā)展至今雖已有兩三百年的歷史，但是國(guó)際社會(huì)至今尚未對(duì)政府采購(gòu)有統(tǒng)一定義，《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）也未進(jìn)行明確定義。我國(guó)《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！逼渲?，財(cái)政性資金主要來(lái)源于稅收及各類公共事務(wù)收費(fèi)，并納入國(guó)家預(yù)算統(tǒng)一管理，所以，鑒于資金來(lái)源及使用方向的公共屬性，政府采購(gòu)也稱為“公共采購(gòu)”。

二、我國(guó)現(xiàn)有政府采購(gòu)方式優(yōu)缺點(diǎn)分析

雖然政府采購(gòu)制度在我國(guó)只有二十多年的發(fā)展歷程，但隨著采購(gòu)目標(biāo)及范圍的不斷擴(kuò)大，管理理論和技術(shù)的不斷進(jìn)步，采購(gòu)方式也在不斷完善與擴(kuò)展。根據(jù)采購(gòu)內(nèi)容的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)弱，世界貿(mào)易組織《政府采購(gòu)協(xié)議》中將政府采購(gòu)方式分為公開(kāi)招標(biāo)、選擇招標(biāo)和限制性招標(biāo)，據(jù)此，我國(guó)將政府采購(gòu)分為招標(biāo)采購(gòu)及非招標(biāo)采購(gòu)，《政府采購(gòu)法》第二十六條又將政府采購(gòu)方式進(jìn)行如下細(xì)分：公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。

（一）招標(biāo)采購(gòu)

招標(biāo)采購(gòu)是指以招標(biāo)公告或是投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)一定的市場(chǎng)主體，通過(guò)有序競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)配置貨物和服務(wù)要素的交易方式，是規(guī)范交易主體并訂立交易合同的法律程序。由于其程序規(guī)范、公開(kāi)透明，招標(biāo)采購(gòu)成為目前我國(guó)政府采購(gòu)中最常用的方式。

招標(biāo)采購(gòu)分為公開(kāi)招標(biāo)及邀請(qǐng)招標(biāo)。

1.公開(kāi)招標(biāo)

公開(kāi)招標(biāo)是指招標(biāo)人以招標(biāo)公告的方式邀請(qǐng)不特定的法人或者組織參與投標(biāo)。其中，“招標(biāo)人”是指具有組織招標(biāo)能力的采購(gòu)主體，主要包括采購(gòu)單位或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu);“招標(biāo)公告”是指招標(biāo)人必須在政府指定的網(wǎng)站發(fā)布招標(biāo)信息，體現(xiàn)了公開(kāi)原則;“不特定”是指任何符合投標(biāo)條件的潛在供應(yīng)商都可以參加投標(biāo)，體現(xiàn)了公平原則。

但是公開(kāi)招標(biāo)因其采購(gòu)周期較長(zhǎng)，一直為人所詬病。另外，采購(gòu)成本也較大，對(duì)于一些專業(yè)性較強(qiáng)的采購(gòu)項(xiàng)目而言，潛在投標(biāo)人較少，不利于進(jìn)行充分競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)劃分公開(kāi)招標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)主要以采購(gòu)金額為依據(jù)，主要體現(xiàn)的是“規(guī)模效應(yīng)”，未根據(jù)采購(gòu)內(nèi)容性質(zhì)進(jìn)行區(qū)別，無(wú)論采購(gòu)內(nèi)容是貨物、服務(wù)或是工程建設(shè)項(xiàng)目，在程序上，只要采用公開(kāi)招標(biāo)，一律需要20天的開(kāi)標(biāo)等待期，總計(jì)約30天的采購(gòu)周期。如果采購(gòu)內(nèi)容是工程建設(shè)類項(xiàng)目，由于需要實(shí)地踏勘、研究工程圖紙、設(shè)計(jì)施工方案、計(jì)算工程報(bào)價(jià)清單，一系繁瑣而又必要的程序使制作投標(biāo)文件的時(shí)間花費(fèi)20天是合理的，甚至可以更長(zhǎng)。但是政府采購(gòu)，主要是貨物和服務(wù)采購(gòu)，投標(biāo)方只須根據(jù)招標(biāo)文件具體參數(shù)需求制作招標(biāo)文件，不需要復(fù)雜的現(xiàn)場(chǎng)踏勘，也不需要復(fù)雜的方案及計(jì)算，甚至對(duì)于一些簡(jiǎn)單的貨物及服務(wù)項(xiàng)目，3-5天時(shí)間就足夠了，所以，20天的開(kāi)標(biāo)等待期就不太合理了，大大降低了采購(gòu)效率，增加了采購(gòu)時(shí)間成本。遇到需緊急采購(gòu)的貨物及服務(wù)，雖然有其他非招標(biāo)采購(gòu)方式做為補(bǔ)充，但是一旦采購(gòu)金額達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)限額而擬采用非招標(biāo)采購(gòu)方式，還需要向相關(guān)財(cái)政部門申請(qǐng)批準(zhǔn)。所以，在實(shí)際采購(gòu)工作中，發(fā)生了采購(gòu)單位盡可能地將采購(gòu)內(nèi)容化整為零，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的現(xiàn)象，以至于影響公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式作為與政府采購(gòu)公開(kāi)、公平、公正、高效、競(jìng)爭(zhēng)性要求匹配度最高的采購(gòu)方式而被廣泛、有效、自覺(jué)使用之程度。

2.邀請(qǐng)招標(biāo)

邀請(qǐng)招標(biāo)是指招標(biāo)人以投標(biāo)邀請(qǐng)書的方式邀請(qǐng)?zhí)囟ǖ姆ㄈ嘶蚱渌M織投標(biāo)。

如果采購(gòu)標(biāo)的物的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性較弱，很難通過(guò)招標(biāo)公告及資格預(yù)審公告的方式吸引到合適的供應(yīng)商，招標(biāo)人可通過(guò)前期市場(chǎng)調(diào)研，邀請(qǐng)符合采購(gòu)需求的供應(yīng)商參加投標(biāo)，其耗費(fèi)的采購(gòu)成本及社會(huì)資源較少，并且在一定程度上縮短了采購(gòu)周期，提高了采購(gòu)效率。但是，邀請(qǐng)招標(biāo)有限的競(jìng)爭(zhēng)性使招標(biāo)人獲得更優(yōu)惠的價(jià)格及良好的服務(wù)的可能性減少，有可能無(wú)法選出合適的中標(biāo)人及獲得最佳競(jìng)爭(zhēng)效益。同時(shí)，招標(biāo)人既然向特定的供應(yīng)商發(fā)出邀請(qǐng)，要保證能邀請(qǐng)到合適的供應(yīng)商前來(lái)投標(biāo)，就要求招標(biāo)人對(duì)市場(chǎng)上相關(guān)行業(yè)內(nèi)供應(yīng)商有相當(dāng)程度的了解，否則，將會(huì)直接影響到招標(biāo)結(jié)果。此外，在這樣的情況下，招標(biāo)人還有產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)的可能。鑒于以上實(shí)際操作中的問(wèn)題，邀請(qǐng)招標(biāo)在政府采購(gòu)方式中一直被謹(jǐn)慎使用。

（二）非招標(biāo)采購(gòu)

非招標(biāo)采購(gòu)作為招標(biāo)采購(gòu)的補(bǔ)充方式，主要適用于采購(gòu)金額較少，未達(dá)到招標(biāo)限額，或者采購(gòu)內(nèi)容技術(shù)較為復(fù)雜，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性不足等情況。非招標(biāo)采購(gòu)方式最大的優(yōu)勢(shì)就是采購(gòu)周期較短，選擇供應(yīng)商方式較為靈活，評(píng)審程序較為簡(jiǎn)單。

1.競(jìng)爭(zhēng)性談判

競(jìng)爭(zhēng)性談判是指談判小組與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行談判，供應(yīng)商按照談判文件的要求提交響應(yīng)文件和最后報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從談判小組提出的成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

競(jìng)爭(zhēng)性談判作為非招標(biāo)采購(gòu)方式，除了采購(gòu)周期短，采購(gòu)流程簡(jiǎn)單外，還有以下優(yōu)點(diǎn)：競(jìng)爭(zhēng)性談判中，采購(gòu)方有較強(qiáng)主動(dòng)性。在招標(biāo)采購(gòu)中，投標(biāo)方只有一次報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)，而招標(biāo)方只能被動(dòng)接受一次報(bào)價(jià)。但是競(jìng)爭(zhēng)性談判中，可以通過(guò)多輪談判報(bào)價(jià)使采購(gòu)方獲得滿意的價(jià)格。招標(biāo)采購(gòu)中，采用綜合評(píng)分法進(jìn)行評(píng)審，一般都是有一定規(guī)模的投標(biāo)方中標(biāo)，但是中標(biāo)價(jià)不一定是最低的，但是競(jìng)爭(zhēng)性談判，只注重最終價(jià)格，增加了新起的中小企業(yè)中選的機(jī)率，也正好符合政府采購(gòu)中節(jié)約資金的原則。

但是競(jìng)爭(zhēng)性談判也有自身缺點(diǎn)：一對(duì)一的秘密談判，可能會(huì)產(chǎn)生參與者之間的串通舞弊;另外，競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)中標(biāo)也可能使一部分供應(yīng)商為中選，惡意壓低價(jià)格，擾亂市場(chǎng)秩序，從而增加了采購(gòu)方的采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

2.單一來(lái)源采購(gòu)

采購(gòu)人從某一特定供應(yīng)商處采購(gòu)貨物和服務(wù)的采購(gòu)方式。單一來(lái)源采購(gòu)方式目標(biāo)明確具體，方式簡(jiǎn)便，時(shí)效性強(qiáng)。但是既然是從某一特定的供應(yīng)商處采購(gòu)，就競(jìng)爭(zhēng)程度而言，單一來(lái)源是唯一不具備競(jìng)爭(zhēng)性的采購(gòu)方式，所以，采購(gòu)方處于不利地位，容易增加采購(gòu)成本，同時(shí)，也具有廉政風(fēng)險(xiǎn)，容易滋生索賄受賄現(xiàn)象。

3.詢價(jià)

詢價(jià)小組向至少三家符合條件的供應(yīng)商發(fā)出采購(gòu)貨物詢價(jià)通知書，要求供應(yīng)商一次報(bào)出不得更改的價(jià)格，采購(gòu)人從詢價(jià)小組提出的成交候選人中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

詢價(jià)采購(gòu)要求供應(yīng)商只有一次報(bào)價(jià)機(jī)會(huì)，所以為了謀求中選，供應(yīng)商都會(huì)盡量報(bào)出自己所能承受的最低價(jià)，沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，這樣既縮短了采購(gòu)周期，又簡(jiǎn)化了采購(gòu)過(guò)程。但是詢價(jià)采購(gòu)只對(duì)比價(jià)格，對(duì)于產(chǎn)品質(zhì)量，供應(yīng)商提供的服務(wù)等因素不關(guān)注，所以詢價(jià)采購(gòu)一般只適用于產(chǎn)品規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)較為統(tǒng)一、貨源充足的貨物類采購(gòu)。

4.競(jìng)爭(zhēng)性磋商

競(jìng)爭(zhēng)性磋商是指競(jìng)爭(zhēng)性磋商小組與符合條件的供應(yīng)商就采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)事宜進(jìn)行磋商，供應(yīng)商按照磋商文件的要求提交響應(yīng)文件和報(bào)價(jià)，采購(gòu)人從磋商小組評(píng)審后提出的候選供應(yīng)商名單中確定成交供應(yīng)商的采購(gòu)方式。

競(jìng)爭(zhēng)性磋商結(jié)合了公開(kāi)招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)性談判的優(yōu)點(diǎn)：在評(píng)審流程上，由磋商小組與供應(yīng)商就磋商文件的實(shí)質(zhì)性要求進(jìn)行談判磋商，磋商或談判小組組成及磋商方式與競(jìng)爭(zhēng)性談判基本一致;在評(píng)審方式上，競(jìng)爭(zhēng)性磋商同樣采用“綜合評(píng)分法”，而非“最低價(jià)成交”。這樣就避免競(jìng)爭(zhēng)性談判最低價(jià)成交可能導(dǎo)致的惡性競(jìng)爭(zhēng)或者為奪取低價(jià)成交而導(dǎo)致的供應(yīng)質(zhì)量大打折扣，最終能使招標(biāo)人的采購(gòu)最大程度上實(shí)現(xiàn)“物美價(jià)廉”。而這也是公開(kāi)招標(biāo)很難實(shí)現(xiàn)的。另外，競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)周期只有十天左右時(shí)間，大大降低了采購(gòu)的時(shí)間成本。所以，競(jìng)爭(zhēng)性磋商逐漸成為政府采購(gòu)中最熱衷的采購(gòu)方式。

三、政府采購(gòu)方式的合理選擇

在實(shí)際的政府采購(gòu)工作中，如何科學(xué)合理的選擇采購(gòu)方式是一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題，是采購(gòu)人的一大考驗(yàn)。

（一）堅(jiān)持公開(kāi)招標(biāo)為主要的采購(gòu)方式

《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。”該法條中，“主要”是說(shuō)明滿足公開(kāi)招標(biāo)條件的所有采購(gòu)均應(yīng)采取公開(kāi)招標(biāo)方式。因此，無(wú)論是工程建設(shè)還是貨物、服務(wù)類項(xiàng)目中，對(duì)數(shù)額較大，而且需求清晰，標(biāo)準(zhǔn)化程度高，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激烈的采購(gòu)標(biāo)的，則應(yīng)采取公開(kāi)招標(biāo)的方式進(jìn)行采購(gòu)。

（二）靈活選用其他非招標(biāo)方式

雖然公開(kāi)招標(biāo)是主要的采購(gòu)方式，但是“主要”并非“唯一”，還要考慮資金使用效益等因素，因?yàn)椤墩少?gòu)法》第一條也強(qiáng)調(diào)了政府采購(gòu)的目的“提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”，如果采購(gòu)項(xiàng)目為小額預(yù)算，而公開(kāi)招標(biāo)的費(fèi)用已占了相當(dāng)一部分，那么再選用公開(kāi)招標(biāo)，就違背了政府采購(gòu)的初衷。

既然在公開(kāi)招標(biāo)之外，存在其他的采購(gòu)方式，也說(shuō)明了公開(kāi)招標(biāo)并非“萬(wàn)能鑰匙”。例如，在一些個(gè)性化服務(wù)的采購(gòu)或采購(gòu)需求不太明確的服務(wù)類項(xiàng)目采購(gòu)中，由于采購(gòu)人與市場(chǎng)供應(yīng)之間存在信息不對(duì)稱的情況，因此，采購(gòu)人在制作采購(gòu)參數(shù)時(shí)很難做到面面俱到，再加上公開(kāi)招標(biāo)中投標(biāo)文件的原則是逐一響應(yīng)，如果在這種情況下采用公開(kāi)招標(biāo)方式，會(huì)直接影響采購(gòu)人最終買到最優(yōu)的服務(wù)。因此，對(duì)于服務(wù)類采購(gòu)項(xiàng)目或標(biāo)準(zhǔn)化程度較低的貨物類采購(gòu)中，應(yīng)優(yōu)先考慮競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式。而對(duì)于標(biāo)準(zhǔn)化程度高，價(jià)格因素占比重較大的采購(gòu)中，則采用詢價(jià)或競(jìng)爭(zhēng)性談判為宜。

四、結(jié)束語(yǔ)

多樣化的政府采購(gòu)方式確實(shí)為政府采購(gòu)工作帶來(lái)了很大的便利，但是采購(gòu)方式僅僅是作為一種工具來(lái)使用的，而非目的，所以要在深刻理解各個(gè)采購(gòu)方式的適用條件下，取其長(zhǎng)，摒其短，針對(duì)不同的采購(gòu)標(biāo)的選取合適的采購(gòu)方式，才能成功地完成一次政府采購(gòu)。

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