事業(yè)單位改革中排污權(quán)交易管理機構(gòu)職能優(yōu)化探討

邵潤蛟 彭碩佳 葉維麗

摘要：本文在以排污權(quán)指導政策的改變和事業(yè)單位分類改革為背景，探討了如何對排污權(quán)管理機構(gòu)職能進行優(yōu)化以及進一步明確、細分管理職責，更好應(yīng)對環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，以期通過創(chuàng)新排污權(quán)管理機構(gòu)體制和運行機制，推動排污權(quán)交易事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：排污權(quán);管理機構(gòu);職能優(yōu)化

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2020）12-0-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2020.12.101

A discussion on the optimization of the function of the emission rights trading management agency in the reform of public institutions

Shao Runjiao1，Peng Shuojia2，Ye Weili2

（1.Inner Mongolia Autonomous Region Pollution Right Trading Management Center，Hohhot Inner Mongolia 010011，China;

2.Environmental Planning Institute， Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China）

Abstract：Against the background of the change of emission control guidance policy and the classification reform of public institutions，this paper discusses how to optimize the functions of emission management agencies and further clarify and subdivide their management responsibilities，so as to better cope with the transformation of environmental management，with a view to promoting the sustainable development of emission trading by innovating the system and operation mechanism of emission management institutions.

Key words：Emission rights;Management agency;Optimization

排污權(quán)交易試點工作是我國自2007年以來推行的一項環(huán)境經(jīng)濟試點政策，旨在通過污染源之間以貨幣交換方式自發(fā)調(diào)劑排污量，從而達到減少排污量、保護生態(tài)環(huán)境的目的。排污權(quán)交易政策在最初制定和推進過程中是依托總量控制政策形成的，隨著2015年總量控制制度的改革與排污許可制度的建立，排污權(quán)交易轉(zhuǎn)變?yōu)榕盼墼S可管理的配套政策，起調(diào)配企業(yè)排放需求的作用，其管理目標、方式均相應(yīng)發(fā)生了變化。一直以來，排污權(quán)管理機構(gòu)大多作為生態(tài)環(huán)境部門所屬事業(yè)單位，擔負著排污權(quán)指標核算管理、排污權(quán)交易及交易后監(jiān)督等職能。隨著2019年黨政機構(gòu)改革工作的完成，事業(yè)單位分類改革全面展開，黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》，進一步明確了事業(yè)單位分類改革的方向。在排污權(quán)指導政策改變和事業(yè)單位分類改革背景下，如何對排污權(quán)管理機構(gòu)職能進行優(yōu)化，進一步明確、細分其管理職責，應(yīng)對環(huán)境管理方面的思路轉(zhuǎn)型，達到創(chuàng)新排污權(quán)管理機構(gòu)體制和運行機制、推動排污權(quán)交易事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目的，面臨著一系列需要探索的問題。

1 全國各試點地區(qū)管理機構(gòu)建設(shè)狀況

據(jù)調(diào)查，全國批復開展排污權(quán)有償使用和交易的有12個試點地區(qū)。在機構(gòu)建設(shè)方面，浙江、江蘇、內(nèi)蒙古、重慶、山西、湖南、河北七省成立了獨立事業(yè)編制的排污權(quán)交易管理中心，負責排污權(quán)交易的相關(guān)管理。其中重慶除排污權(quán)交易中心外，還成立了重慶市資源與環(huán)境交易所，是全國唯一同時存在交易中心和交易所的試點，但根據(jù)調(diào)研結(jié)果來看，二者的業(yè)務(wù)內(nèi)容與范圍存在一定程度的交叉。天津、湖北依托排污權(quán)交易所開展管理，湖北環(huán)境資源交易所后改組為湖北環(huán)境資源交易中心有限公司，2015年湖北省依托湖北省環(huán)科院成立了湖北省排污權(quán)儲備辦公室，具體負責全省開展排污權(quán)儲備及相關(guān)工作。河南和陜西在環(huán)境保護廳下成立了排污權(quán)交易領(lǐng)導小組，并未單獨設(shè)立管理機構(gòu)。

在自行開展排污權(quán)交易試點的地區(qū)中，福建、貴州等省份也分別成立了福建省排污權(quán)儲備和管理技術(shù)中心、貴州省排污權(quán)儲備審核服務(wù)中心等管理支撐機構(gòu)，分別掛靠于福建省環(huán)境科學研究院與貴州省評估中心。

據(jù)了解，由于管理職能延續(xù)性強、對污染源情況掌握相對明確，重慶、江蘇、浙江、福建、貴州等多數(shù)試點省份的排污權(quán)交易中心同時肩負著協(xié)助生態(tài)環(huán)境部門開展排污許可證申請核發(fā)與關(guān)鍵技術(shù)審查的職責。

2 排污權(quán)交易政策改革方向

排污許可制度改革以來，排污權(quán)交易政策被定義為以排污許可制度為核心的污染源管理體系的配套政策。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2016〕81號）要求，排污許可制是依法規(guī)范企事業(yè)單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，為排污收費、環(huán)境統(tǒng)計、排污權(quán)交易等工作提供統(tǒng)一的污染物排放數(shù)據(jù)。排污許可證是排污權(quán)的確認憑證、排污交易的管理載體。企事業(yè)單位在履行法定義務(wù)的基礎(chǔ)上，通過淘汰落后和過剩產(chǎn)能、清潔生產(chǎn)、污染治理、技術(shù)改造升級等產(chǎn)生的污染物排放削減量，可按照規(guī)定在市場交易。

生態(tài)環(huán)境部趙英民副部長在2018年推進重點行業(yè)排污許可制度試點工作調(diào)度會上提出，下一步排污權(quán)交易的工作思路初步是以排污許可制度為核心，企業(yè)為市場主體，遵守公平公正公開的原則，對現(xiàn)有企業(yè)暫緩排污權(quán)有償使用，環(huán)境質(zhì)量不達標地區(qū)的新建項目排污權(quán)應(yīng)通過二級市場交易獲得，逐步停止一級市場交易，鼓勵二級市場交易。

2019年生態(tài)環(huán)境部機構(gòu)改革完成后，總量控制與污染減排工作繼續(xù)發(fā)揮污染削減作用，管理思路由原來的區(qū)域總量轉(zhuǎn)變?yōu)榧{污能力總量，由“自上而下”層層落實的總量任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橐罁?jù)全國實際排放情況，結(jié)合環(huán)境質(zhì)量提出的總量目標。結(jié)合總量減排、排污許可制度，基于排污單位的平均績效水平開展二級市場交易，提高企業(yè)的減排效率是未來排污權(quán)交易的發(fā)展方向。

3 排污權(quán)交易管理機構(gòu)職能調(diào)整方向——以內(nèi)蒙古為例

以內(nèi)蒙古自治區(qū)排污權(quán)交易管理中心為例，該中心成立于2011年7月，性質(zhì)為內(nèi)蒙古自治區(qū)生態(tài)環(huán)境廳所屬正處級全額撥款事業(yè)單位。中心成立后開展了初始排污權(quán)核定、排污權(quán)定價調(diào)查、排污權(quán)交易市場構(gòu)建等系列工作，在污染源環(huán)境管理方面奠定了堅實的基礎(chǔ)。在結(jié)合各試點地區(qū)的排污權(quán)管理機構(gòu)職責分工情況及排污許可制、排污權(quán)交易改革方向的基礎(chǔ)上，筆者認為排污權(quán)交易管理機構(gòu)職能重心應(yīng)轉(zhuǎn)為下述七個方面。

3.1 協(xié)助制定動態(tài)污染源管理清單

排污權(quán)交易是排污許可制度的輔助政策，以排污許可證為依據(jù)。開展排污許可管理，首先需要明確的是管理范圍。

根據(jù)原環(huán)保部發(fā)布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2017年版）（以下簡稱“《名錄》”），初步確定了開展排污許可證重點和簡化管理的工業(yè)行業(yè)范圍及劃分依據(jù)。但如何依據(jù)《名錄》確定具體的排污單位名單是需要各省落實完善的具體任務(wù)。《名錄》對排污單位的劃分以主要工業(yè)行業(yè)為大項分類，在行業(yè)內(nèi)部還根據(jù)是否納入環(huán)境統(tǒng)計、是否含有高產(chǎn)污工藝、是否生產(chǎn)能力在一定規(guī)模以上等原則進行重點管理與簡化管理細分。落實到省級層面，各省應(yīng)當根據(jù)本行政區(qū)內(nèi)的環(huán)境影響評價、環(huán)境統(tǒng)計、總量控制、排污許可、排污交易、排污收費、環(huán)境監(jiān)察等多項管理制度，盡可能多地將排污單位納入排污許可管理范疇。

該項工作涉及多領(lǐng)域的污染源匯總、歸納、識別、篩選，且要與國家實施排污許可制的行業(yè)計劃進展有效銜接，工作量較大、技術(shù)性較高，需要有技術(shù)服務(wù)單位持續(xù)提供服務(wù)，確定動態(tài)的固定污染源清單。該清單是生態(tài)環(huán)境部門開展排污許可、排污交易及其系列環(huán)境管理政策的基本依據(jù)。

3.2 協(xié)助開展初始排污權(quán)核定與排污許可量審核工作

排污許可量是排污許可證核發(fā)的重點，也是排污權(quán)核定的重要依據(jù)。目前已經(jīng)核發(fā)了火電、造紙、鋼鐵、水泥、氮肥等十幾個行業(yè)的排污許可證，由于以往這些企業(yè)是環(huán)境管理中的重點行業(yè)，行業(yè)企業(yè)排放情況相對明確，核發(fā)排污許可證時許可量的確定相對順利。隨著未來磷化工、家具制造、稀土、陶瓷磚瓦等行業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范的發(fā)布，排污單位排污許可量審核工作將面臨較高挑戰(zhàn)。

內(nèi)蒙古目前排污權(quán)交易的范圍主要為國控、省控重點污染源中的部分企業(yè)，從排污權(quán)交易試點工作安排考慮，對新納入排污許可管理范圍的工業(yè)行業(yè)，應(yīng)當隨排污許可證的核發(fā)同步開展排污單位初始排污權(quán)的核定;對已經(jīng)核定初始排污權(quán)的部分行業(yè)，應(yīng)當隨排污許可證的核發(fā)補全初始排污權(quán)。并且，從技術(shù)層面看，排污許可量與初始排污權(quán)核定方法應(yīng)當保持一致。

從全國各省的情況來看，亟須有技術(shù)支撐單位作為第三方參與到排污許可證申請核發(fā)工作中來，部分單位可以排污單位第三方技術(shù)支持的身份幫助填報排污許可證申請系統(tǒng)，部分單位則可以管理部門第三方技術(shù)支持的身份幫助審核排污單位填報的信息。排污許可量的審核，涉及以“行業(yè)排污許可申請核發(fā)技術(shù)規(guī)范”核算的排污許可量與環(huán)境影響評價指標、以往的總量控制指標以及通過排污權(quán)交易獲取的指標進行比對及權(quán)衡的過程，適宜由具備相關(guān)管理經(jīng)驗、同時也在開展排污單位初始排污權(quán)核定的排污權(quán)管理部門作為技術(shù)支撐開展工作。

3.3 建立并運營區(qū)域排污權(quán)交易臺賬及信息管理系統(tǒng)

建立區(qū)域排污權(quán)交易臺賬，并以信息管理系統(tǒng)形式，依托排污許可證的核發(fā)管理及信息平臺，開展區(qū)域排污指標管理。缺乏明確的區(qū)域排污權(quán)交易臺賬，可能導致一份排污指標出售給不同排污單位的情況。建立區(qū)域排污權(quán)交易臺賬，正是為了明確每一筆交易的指標來源與去向，杜絕重復利用排污指標的情形，有助于促進區(qū)域污染物的總量削減，推動區(qū)域排污指標總量等量替代制度的落實。排污權(quán)管理機構(gòu)有責任落實臺賬管理制度并進行相應(yīng)的信息公開。

3.4 負責排污權(quán)有償使用和交易的監(jiān)督管理及盟市交易指導工作

建議負責排污權(quán)交易的監(jiān)督管理工作及盟市指導工作的職責總體保持不變，工作有所側(cè)重。建議將排污權(quán)交易的登記、流轉(zhuǎn)、信息發(fā)布、競價、協(xié)議簽訂等業(yè)務(wù)委托第三方機構(gòu)如公共交易資源平臺開展，排污權(quán)交易管理中心重點開展排污權(quán)交易雙方的資質(zhì)審查及交易確認工作。具體包括：根據(jù)管理規(guī)定確定排污權(quán)交易出讓方與受讓方所在行業(yè)是否允許開展交易;確定排污權(quán)交易雙方交易比例;確定排污權(quán)交易出讓方所出讓的排污權(quán)是否合理且在有效期限范圍內(nèi);通過研究分析排污權(quán)受讓方購買排污權(quán)后是否會造成區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的急劇惡化并判斷是否能夠開展交易;確定排污權(quán)交易雙方交易后所擁有的排污權(quán)變更情況;確定排污權(quán)交易雙方新的許可排放量;將交易記錄載入排污單位排污許可證及區(qū)域排污權(quán)管理臺賬;指導盟市開展排污權(quán)交易工作等。

3.5 建立完善排污權(quán)回購與儲備制度

建立完善排污權(quán)回購與儲備制度。排污權(quán)回購制度是近幾年排污權(quán)交易試點開展到一定階段后發(fā)展的相關(guān)政策，其目的不是盈利，而是鼓勵排污單位污染減排，盤活排污權(quán)市場。內(nèi)蒙古自治區(qū)已經(jīng)依托排污權(quán)交易中心開展了相應(yīng)的回購業(yè)務(wù)，但其業(yè)務(wù)開展方式還有改進空間。

建議將回購業(yè)務(wù)與指標儲備、管理剝離，指標回購的具體業(yè)務(wù)窗口由社會化的公共平臺或第三方承擔，有助于提高回購資金運用的靈活性;排污權(quán)交易管理中心則主要開展回購制度的設(shè)計、回購指標的儲備與使用等。建議由排污權(quán)交易管理中心對排污單位的“富余排污權(quán)”進行回購、儲備、登載，并用于地方鼓勵型新建項目所需排污權(quán)，也可用于抵扣污染減排任務(wù)，有助于以排污權(quán)交易推動污染物減排及環(huán)境質(zhì)量改善。

根據(jù)研究，建議無償獲取排污權(quán)的現(xiàn)有排污單位，因不符合法律規(guī)定要求、落后產(chǎn)能淘汰等因素被關(guān)停、取締的，其排污權(quán)由排污權(quán)儲備機構(gòu)無償收儲后自然消亡，不得投入交易市場;符合法律規(guī)定，但選擇主動關(guān)閉的，其排污權(quán)可優(yōu)先向市場出售，有效期內(nèi)無法售出的，其排污權(quán)可以不低于地方人民政府規(guī)定的初始排污權(quán)基準價格進行回購。通過交易有償獲取排污權(quán)，或主動采取減排措施削減污染排放的現(xiàn)有排污單位，其排污權(quán)可優(yōu)先向市場出售，有效期內(nèi)無法售出的，可由交易中心與排污單位協(xié)商回購收儲。

3.6 深入挖掘污染源的總量控制、排污許可等管理需求

排污許可制度將成為污染源管理的基礎(chǔ)制度，污染源其他相關(guān)管理制度，都將以排污許可證為核心開展。對已經(jīng)核發(fā)了的排污許可證中載明的數(shù)據(jù)開展數(shù)據(jù)挖掘，是目前環(huán)境管理中的空白。

新核發(fā)的排污許可證對排污單位的生產(chǎn)工藝、主要產(chǎn)污環(huán)節(jié)、產(chǎn)品產(chǎn)能及產(chǎn)量、原輔材料、執(zhí)行的排放標準、許可排放量等數(shù)據(jù)都有登載，在排污許可證管理過程中還收集實際排放量、實際排放濃度、生產(chǎn)運行與污染防治設(shè)施臺賬、排污許可證執(zhí)行報告等數(shù)據(jù)信息，對環(huán)境管理部門掌握排污單位的產(chǎn)污狀況、生產(chǎn)環(huán)節(jié)、污染排放狀況，評價排污單位的產(chǎn)排污績效水平、污染削減水平均有重要的參考意義。排污權(quán)交易中心作為排污許可證的技術(shù)支撐單位之一，一方面，了解生態(tài)環(huán)境部門的管理需求，另一方面，通過排污權(quán)交易了解排污單位的污染排放情況，開展排污許可的數(shù)據(jù)挖掘工作有助于為管理部門提供更全面的決策支撐服務(wù)，為未來開展基于排污許可的總量控制與污染減排提供技術(shù)基礎(chǔ)。

3.7 探索開展碳排放交易工作

碳排放交易和溫室氣體減排工作與排污權(quán)有償使用工作存在一定交集。2015年《大氣污染防治法》修訂時已經(jīng)傳達了對傳統(tǒng)污染物和溫室氣體實施協(xié)同控制的要求。國務(wù)院機構(gòu)改革將溫室氣體減排和碳交易職責移交至生態(tài)環(huán)境部。兩者職能整合和統(tǒng)一監(jiān)管有利于提升管理效率、節(jié)約執(zhí)行成本，有助于形成完備統(tǒng)一的固定污染源減排體系。內(nèi)蒙古目前并無專門的碳排放管理機構(gòu)，建議可先行先試、探索開展內(nèi)蒙古碳排放交易工作，協(xié)同生態(tài)環(huán)境部門將排污權(quán)交易和排污許可制相結(jié)合，建立完備健全的碳減排體系。

參考文獻

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收稿日期：2020-10-29

作者簡介：邵潤蛟（1986-），男，漢族，研究生，研究方向為環(huán)境保護、環(huán)境經(jīng)濟、排污權(quán)交易。