中部地區(qū)村干部“半職業(yè)化”現(xiàn)象觀察

舒麗瑰

近年來，村干部職業(yè)化制度在東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)的中西部農(nóng)村普遍推行開來，但實(shí)踐中，由于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)和財(cái)政實(shí)力差異較大，村干部職業(yè)化制度的區(qū)域差異問題越來越引起關(guān)注。

蘇南農(nóng)村的村干部職業(yè)化與當(dāng)?shù)卣y(tǒng)籌村莊土地等資源，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)密切相關(guān)。蘇南將自治的村莊集體通過鄉(xiāng)村一體化的方式，納入到更加行政化的基層治理體系中，因此，其村干部職業(yè)化有較為穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消以后，中西部農(nóng)村也開始推行村干部職業(yè)化制度，例如湖北地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動(dòng)以村干部坐班、專職做臺(tái)賬資料工作等為內(nèi)容的村干部職業(yè)化做法，村干部科層化和文牘化的趨勢(shì)增強(qiáng)。

然而，這一過程中，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理體系受到?jīng)_擊、基層治理經(jīng)濟(jì)成本上升及基層治理效果下降等系列后果，應(yīng)當(dāng)引起高度重視。

何謂村干部“半職業(yè)化”

中西部農(nóng)村村干部“半職業(yè)化”，是相對(duì)于東部發(fā)達(dá)地區(qū)村干部職業(yè)化特點(diǎn)而言的。所謂“半職業(yè)化”，一是在形式上對(duì)村干部進(jìn)行正式化管理，二是只對(duì)部分村干部或村干部的部分維度進(jìn)行正式化管理，未對(duì)整體治理系統(tǒng)進(jìn)行正式化管理，村干部職業(yè)化建設(shè)不徹底，因而可視為“半職業(yè)化”。

2019年5月，筆者在鄂東一縣進(jìn)行了為期20天的鄉(xiāng)村調(diào)研，該縣是個(gè)農(nóng)業(yè)縣同時(shí)是個(gè)“插花”縣，既非亮點(diǎn)縣也非貧困縣，是個(gè)極其普通的縣域治理單位，因而其村干部“半職業(yè)化”具有典型意義。該縣村干部“半職業(yè)化”的主要做法是“準(zhǔn)科層制管理標(biāo)準(zhǔn)”。

首先是工資制與考核制。以前村干部的收入稱為誤工補(bǔ)貼且多由村集體自籌，現(xiàn)在村干部的收入稱為工資，由上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付來承擔(dān)。村干部的工資分為基本工資和績(jī)效工資。績(jī)效工資與其完成上級(jí)任務(wù)的程度掛鉤，任務(wù)包括階段性的中心工作和各條口的常規(guī)工作。目前，黨建、精準(zhǔn)扶貧檔案工作提檔升級(jí)和綜治維穩(wěn)等是工作重點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是考評(píng)打分方，其在考核過程中會(huì)加入自己的意圖，加強(qiáng)對(duì)村的影響，強(qiáng)化評(píng)比激烈程度，比如獎(jiǎng)勵(lì)前5名，懲罰后5名，將后5名的績(jī)效工資全部獎(jiǎng)勵(lì)給前5名，讓其得雙份績(jī)效工資等。總之，通過工資管理，村干部最終被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系之中。

其次是坐班制與考核制。以前的村干部是“泥腿子”村干部，種田的同時(shí)兼顧著做村干部，村干部是副業(yè)，工作時(shí)間不固定，有事情就來處理，沒事情就在家從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工作因此具有臨時(shí)性、應(yīng)急性。村干部的工作地點(diǎn)也不固定，極其靈活?，F(xiàn)在他們名義上雖然叫村干部，內(nèi)涵卻與以前大為不同，他們與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相分離，將做干部等同于職業(yè)，這尤其表現(xiàn)在工作時(shí)間、地點(diǎn)的轉(zhuǎn)變上。村干部需要坐班，上班的時(shí)間有明確規(guī)定，上午八點(diǎn)半至十一點(diǎn)半，下午兩點(diǎn)至五點(diǎn)，周一至周五都需有固定人員，干部上班要打卡簽到。上級(jí)會(huì)不定期暗訪、抽查，村干部若未按時(shí)到崗則要被通報(bào)批評(píng)、扣工資，連續(xù)幾次未到崗則會(huì)被停職。

村干部職業(yè)化的

“不徹底性”

東部地區(qū)村干部職業(yè)化的主要體現(xiàn)是職業(yè)化收入體系，所有被標(biāo)準(zhǔn)化管理的工作人員都被納入相應(yīng)的收入體系之中，其工資收入足以讓其專職化地從事工作。

中西部地區(qū)村干部科層管理的不徹底性，則主要表現(xiàn)在收入體系未職業(yè)化。

首先，村級(jí)治理是個(gè)系統(tǒng)，科層管理不徹底性體現(xiàn)在只將個(gè)別干部納入正式管理，未將整個(gè)村級(jí)治理系統(tǒng)納入正式管理范疇。

村治主體包括主職干部、副職干部、小組長(zhǎng)、老干部和熱心村莊公益的民間精英等，這些人員的身份有別但層級(jí)關(guān)系并非那么明顯，屬于相互之間給面子和買面子。日常生活中，他們?cè)诖迩f的各項(xiàng)大小事務(wù)中形成配合、關(guān)系密切，但政府在推動(dòng)村干部職業(yè)化管理時(shí)將側(cè)重點(diǎn)放在村書記一個(gè)人身上，未重視村書記身后龐大的治理主體。如一村的村書記村主任“一肩挑”，村書記的工資待遇參照鄉(xiāng)鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，一年工資約39000元并且上級(jí)政府會(huì)給村書記購買社會(huì)保險(xiǎn)。副職的工資待遇原來和村書記差不多，現(xiàn)在則差距較大，其一年工資約11000元且沒有社會(huì)保險(xiǎn)。小組長(zhǎng)的工資待遇基本不變，一年兩三百元且由村集體自行籌集。老干部沒有工資，民間精英參與完成村級(jí)事務(wù)但沒有工資性收入，小組長(zhǎng)、老干部和民間精英等輔助村級(jí)治理的力量也未納入正式管理系統(tǒng)。因此，中西部地區(qū)村干部職業(yè)化只能叫“村書記職業(yè)化管理”，是村干部“半職業(yè)化”的重要表現(xiàn)之一。

其次，不徹底性還體現(xiàn)在干部工資待遇不具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，有能力的村干部難以持續(xù)被挑選出來。

2018年12月，筆者在蘇州相城區(qū)漕湖街道調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮甯刹康哪旯べY普遍有一二十萬元，多的則有三四十萬元，當(dāng)?shù)仄胀ù蚬ふ叩哪旯べY只有幾萬元，除極少數(shù)老板群體外，村干部的工資待遇較高。村干部是相對(duì)體面的職業(yè)，村干部的工作積極性較高且能源源不斷地吸引高素質(zhì)人才，而在本地工業(yè)化不發(fā)達(dá)、務(wù)工潮興起的背景下，中西部農(nóng)村普遍生成了少量的精英階層、半工半耕階層、純務(wù)農(nóng)階層幾類群體。村書記在村中的經(jīng)濟(jì)收入機(jī)會(huì)有限，村書記的家庭經(jīng)濟(jì)收入總水平一般維持在四五萬元，相比于夫妻一起外出務(wù)工的家庭，在村莊中只能排到中等及偏下的位置。政府大力推動(dòng)的村干部職業(yè)化，還是無法解決人才更新以及干部工作積極性的問題。

從目前來看，中西部農(nóng)村在學(xué)習(xí)東部發(fā)達(dá)地區(qū)村干部職業(yè)化的經(jīng)驗(yàn)方面只學(xué)到了形式，水平還有待提升，職業(yè)化的水平還不夠高、不夠徹底，因此稱之為“半職業(yè)化”。

究其根源，財(cái)政資源匱乏的中西部農(nóng)村難以承接高標(biāo)準(zhǔn)的村級(jí)組織建設(shè)，因而在實(shí)踐中采取了變通的策略，降低了標(biāo)準(zhǔn)化村級(jí)組織建設(shè)水平。中西部農(nóng)村可支配財(cái)政有限的現(xiàn)實(shí)，限制了其推行標(biāo)準(zhǔn)化基層組織建設(shè)的能力，基層治理體系“半現(xiàn)代化”由此而產(chǎn)生。

“半職業(yè)化”后的

基層治理隱憂

村干部職業(yè)化管理以前，村莊層面保持了傳統(tǒng)的治理系統(tǒng)，村干部職業(yè)化制度建設(shè)之后，這套治理系統(tǒng)受到較大沖擊。

村級(jí)治理的主職、副職及輔助的積極力量是個(gè)相對(duì)平權(quán)化的分工合作體系，并非官僚體制內(nèi)部純粹的上下級(jí)關(guān)系。當(dāng)加強(qiáng)主職干部管理時(shí)，主職干部管理優(yōu)化的效果，并不能像想象中的壓力傳導(dǎo)機(jī)制那樣層層傳導(dǎo)到下面的普通干部，從而達(dá)到治理優(yōu)化的效果。事實(shí)上，加強(qiáng)主職干部管理，人為擴(kuò)大主職干部與輔助治理人員之間的差距，輔助治理人員的工作積極性會(huì)下降，對(duì)主職干部的不滿情緒會(huì)增加，不少副職干部甚至將這種消極情緒體現(xiàn)在工作上，不配合主職干部的工作或者將村莊所有事務(wù)全部推給主職村干部。小組長(zhǎng)包括老干部的意見也較大，部分人甚至?xí)扇∠麡O策略，少做或不做村莊事務(wù)，比如部分小組長(zhǎng)抱怨工資差距太大，還有部分老干部要求政府補(bǔ)齊之前少發(fā)的工資。上級(jí)政府看似一個(gè)小小的增加工資待遇的問題，往往會(huì)對(duì)基層治理系統(tǒng)產(chǎn)生較大的消極后果。

同時(shí)，基層治理的經(jīng)濟(jì)成本也顯著上升。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)至上的治理策略，最終可能給基層帶來一個(gè)運(yùn)行成本極高的未來。

未進(jìn)行村干部職業(yè)化建設(shè)以前，鄉(xiāng)村治理由經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、政治榮譽(yù)和“面子激勵(lì)”等復(fù)合體系激勵(lì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，村干部工資不高成為一個(gè)頗受詬病的問題，但高與不高是個(gè)相對(duì)的并且有特定情境的問題，不能抽象地談?wù)??！皠?wù)工經(jīng)濟(jì)”興起后，一方面帶來村干部工資收入的比較收益降低，另一方面帶來村干部的治理對(duì)象、治理事務(wù)密度大幅度下降的現(xiàn)實(shí)，如單從群眾層面來講，村干部的治理負(fù)擔(dān)不太重，另外，村干部是副業(yè)，不影響村干部在其他領(lǐng)域的主業(yè)操作。熟人社會(huì)的“面子激勵(lì)”還部分保存，村干部還有一定的政治榮譽(yù)感，治理事務(wù)和治理激勵(lì)相對(duì)均衡，村級(jí)治理系統(tǒng)的基本運(yùn)作維持了下來。

而現(xiàn)在，村干部們的利益預(yù)期被大幅度調(diào)動(dòng)起來，村級(jí)治理的運(yùn)行成本增加，村書記“當(dāng)家”的經(jīng)濟(jì)壓力增大，同時(shí)還會(huì)持續(xù)影響村莊中的其他治理主體，繼續(xù)抬高村級(jí)治理的成本。此外，這也會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部比較鄉(xiāng)、村干部之間的工資差距，降低其經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

施行村干部“半職業(yè)化”的欠發(fā)達(dá)中西部農(nóng)村，尚未建立起類似東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的完全正式化、職業(yè)化的治理體系，且這種“半職業(yè)化”狀態(tài)在既有財(cái)政資源匱乏的狀態(tài)下還會(huì)延續(xù)。很長(zhǎng)一段時(shí)間里，基層將繼續(xù)處于這種新的職業(yè)化治理體系尚未建立、舊的可維持基本秩序的未職業(yè)化體系已經(jīng)解體，以及較為成熟的治理體系尚未生成的中間狀態(tài)。

中間狀態(tài)的治理，使得中西部農(nóng)村既無法享受到完全基層治理現(xiàn)代化的好處，同時(shí)又面臨既有治理秩序被破壞、維持基本治理秩序的能力都受到影響的局面。

村干部職業(yè)化是提升基層組織能力、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化應(yīng)討論的內(nèi)容，其實(shí)踐差異，啟示我們?cè)谕七M(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化時(shí)，應(yīng)注意到政策實(shí)踐的區(qū)域差異。

提升基層組織力并不是只有東部地區(qū)村干部職業(yè)化經(jīng)驗(yàn)一條實(shí)現(xiàn)路徑，發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的村干部職業(yè)化實(shí)踐是先進(jìn)的治理經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該拿來學(xué)習(xí)而非照搬。在工業(yè)相對(duì)欠發(fā)達(dá)、人口大量外流的中西部農(nóng)村，村莊治理事務(wù)的難度及密度已經(jīng)大大下降，相對(duì)簡(jiǎn)約的治理體制在簡(jiǎn)易治理的區(qū)域可以維持基本的治理秩序。另外，村莊的土地及熟人社會(huì)的“面子激勵(lì)”也在不斷生產(chǎn)出“中堅(jiān)農(nóng)民”，以維持基層治理秩序。在簡(jiǎn)易治理的地區(qū)不應(yīng)推行過于復(fù)雜的治理制度，應(yīng)該探索出屬于中西部農(nóng)村的簡(jiǎn)約治理模式。