全生命周期視角下太湖流域環(huán)境協(xié)同治理研究

文佳月

摘 要：現(xiàn)階段，生態(tài)問題已受到各方重視。自然環(huán)境作為特殊的公共資源，不會因行政劃分而割裂，因此環(huán)境污染是整體的、連續(xù)的，且具有跨區(qū)域性。當區(qū)域內各地方部門之間掌握的資源較為均衡，彼此的政治地位與經(jīng)濟實力也在同一水平時，各地方部門就具備資源交換與共享的合作基礎。太湖流域位于中國長三角腹地，地理位置優(yōu)越。文章基于全生命周期研究視角，經(jīng)由政策制定、執(zhí)行、評估、再循環(huán)過程，分析中國長三角太湖流域藍藻問題暴發(fā)后沿線江蘇、浙江、上海兩省一市開展協(xié)同治理案例，就其評估中發(fā)現(xiàn)的問題及再循環(huán)后產(chǎn)生的新模式如創(chuàng)新河長制、PPP模式等提出一些見解。

關鍵詞：太湖流域;協(xié)同治理;全生命周期;河長制;PPP模式

一、環(huán)境協(xié)同治理及全生命周期模式

（一）環(huán)境協(xié)同治理

環(huán)境協(xié)同治理，顧名思義是不同區(qū)域間相互協(xié)作進行環(huán)境治理。自然環(huán)境是特殊的公共資源，不因行政劃分而割裂，因此環(huán)境污染具有整體性、連續(xù)性和跨區(qū)域性。在中國，省級部門是當前環(huán)境保護體系中的管理主體，但省份之間往往缺少交流合作。區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理除了區(qū)域上的跨界合作外，還需要治理主體上的多元化和協(xié)同化。要實現(xiàn)區(qū)域環(huán)境的高效治理，就要形成部門機構、社會公眾、企業(yè)共同參與的多主體協(xié)商、協(xié)作模式。面對日趨嚴峻的環(huán)境問題以及崛起的各種社會力量形成的多元網(wǎng)絡社會結構，生態(tài)環(huán)境治理需要引進符合時代特點的治理模式。

（二）全生命周期模式

政策生命周期，是指一項政策從進入政策議程開始，經(jīng)過制定、執(zhí)行、評估與政策再循環(huán)（直至終結）經(jīng)歷的時間跨度和持續(xù)的期限[1]。政策在執(zhí)行和評估后可能通過調整和變遷繼續(xù)下去，開始新一輪的生命周期循環(huán)。政策周期的方法將治理視為一個過程而不是一些獨立機構的結合，具有一定的規(guī)范性，能夠協(xié)助政策制定者與執(zhí)行者理解與實現(xiàn)政策任務[2]。良性的政策發(fā)展過程將會保證良好的政策結果，政策全生命周期模式能夠從政策制定到再循環(huán)的整個階段，協(xié)助管理主體在認識政策運行規(guī)律的基礎上為政策注入新的活力。

二、太湖流域概況

太湖位于長江三角洲的南緣，是中國第三大淡水湖泊，位于太湖流域的中心。太湖湖泊面積2427.8平方公里，水域面積為2338.1平方公里，湖岸線全長393.2公里，北臨無錫，南瀕湖州，西依宜興，東近蘇州，地形以丘陵山地、平原水網(wǎng)為主。氣候溫和，雨水充沛，河網(wǎng)如織，被譽為“魚米之鄉(xiāng)”。太湖在行政上分屬江蘇、浙江和上海兩省一市，人口稠密且城市化程度高，經(jīng)濟發(fā)達。太湖流域是長江三角洲的核心地和發(fā)展“引擎”，經(jīng)濟發(fā)展對長三角乃至全國經(jīng)濟有著舉足輕重的作用。

三、環(huán)境協(xié)同治理全生命周期分析

（一）制定——“太湖藍藻”暴發(fā)事件

20世紀70年代以來，受強烈人為活動影響，太湖流域整體生態(tài)環(huán)境受損，太湖水體富營養(yǎng)化程度加重，出現(xiàn)嚴重的藍藻暴發(fā)和“湖泛”等問題，2007年，發(fā)生供水危機。

太湖藍藻暴發(fā)后，蘇浙滬三地分別制定了各自的應急方案，隨后，江蘇、浙江、上海兩省一市開始開展區(qū)域協(xié)同治理，就長三角區(qū)域搭建區(qū)域環(huán)境協(xié)作共贏平臺達成共識，在區(qū)域環(huán)境管理政策、區(qū)域水環(huán)境治理措施、環(huán)境執(zhí)法程序、風險應急防范等方面加強區(qū)域協(xié)作。太湖流域沿線城市在政治、經(jīng)濟、社會等方面差距不大，各城市掌握的資源也較為平均，具備了堅實可靠的資源交換與共享的合作基礎。中央在太湖流域藍藻事件防治工作中充當區(qū)域各地方利益協(xié)調與仲裁的“領頭人”，引導各地方開展區(qū)域協(xié)同治理。其中，環(huán)太湖五市（無錫、蘇州、常州、嘉興、湖州）組織了治理太湖聯(lián)席會議，并通過了《無錫宣言》《關于“十二五”期間保護和治理太湖的建議案》等決議。

（二）執(zhí)行——事件后開展區(qū)域協(xié)同治理

2007年6月13日，污染地自來水各項指標均達到國家飲用水標準。

2008年5月，國家編制并實施《太湖流域水環(huán)境綜合治理總體方案》，明確了區(qū)域協(xié)同治理的責任主體和總體目標。

2011年8月，國務院頒布《太湖流域管理條例》，在水資源保護與水污染防控問題上形成了統(tǒng)一指揮。

此后，中央多次組織召開聯(lián)席會議，推進太湖水環(huán)境協(xié)同治理。上級部門指導地方快速推進建立協(xié)同機制，加快采取應對措施，為區(qū)域協(xié)同治理提供組織保障，提高太湖流域水環(huán)境綜合治理效率。

（三）評估——發(fā)現(xiàn)太湖流域協(xié)同治理現(xiàn)存問題

1.省域間職責劃分不清

太湖流域中部門間的關系主要是一種縱向命令關系，實質上是一種等級制度，表現(xiàn)為下級部門受上級部門監(jiān)督，對上級部門負責。在太湖流域區(qū)域協(xié)同治理的過程中，各部門存在“行政分割”[3]。為追求自身利益最大化，下級部門在開展區(qū)域活動時，壓縮區(qū)域內治理成本或向其他部門轉嫁成本的行為屢見不鮮。同時，涉水的環(huán)保部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、發(fā)展和改革委員會等眾多部門形成了“九龍治水”的格局，治理主體間利益相關或對立導致職責劃分不清。

2.缺乏綜合信息共享平臺

各地方部門要開展區(qū)域協(xié)作，綜合信息共享平臺的搭建也不可或缺。目前在公共事務管理方面，一般采取集體碰頭磋商形式，沒有形成系統(tǒng)化的協(xié)同工作機制[4]。“信息共享是基礎，聯(lián)合治理才是根本。太湖流域水環(huán)境綜合治理信息共享的實踐，為省際間進一步深化流域協(xié)同治理提供了樣板和示范。”浙江省治水辦（河長辦）相關負責人表示。目前治理太湖的組織缺失表現(xiàn)為：太湖沿岸的監(jiān)測站點數(shù)據(jù)缺乏有效實時共享，導致各地方缺乏溝通，最終效率不高。要從根本上解決太湖流域環(huán)境治理問題，需要沿岸各省市打破行政藩籬，攜手開展治理。

3.缺少多樣化治理主體

當前太湖流域協(xié)同治理保持單一主體形式，缺乏企業(yè)和公眾力量的匯入。在生態(tài)環(huán)境治理中，企業(yè)及公眾的參與受到環(huán)境權難以界定和渠道過于狹窄的影響?，F(xiàn)有的參與方式大多集中于末端環(huán)節(jié)，公共決策、政策制定、考核問責等方面參與不足。未能充分考慮公眾意愿直接導致生態(tài)文明建設過程中“綠水青山”難以有效地轉化為“金山銀山”，從而保護效果難以長期持續(xù)。缺乏企業(yè)的資金、專業(yè)人才及市場等各類資源，也在無形中增加了地方治理成本。

（四）再循環(huán)——探索太湖流域協(xié)同治理創(chuàng)新路徑

1.創(chuàng)新“河長制”

太湖流域是“河長制”的發(fā)源地，“河長制”即機關領導出任河道的“河長”，統(tǒng)籌所轄河道的水環(huán)境整治任務，并實行責任制[5]。目前，太湖流域對包括秦淮河、京杭大運河、通榆河、望虞河、太湖、新孟河、駱馬湖等多處重點河湖實行全面管控，確定編制主體和單位，開展方案編制及協(xié)調，實行成果審查與批復模式，取得了良好成效。2019年12月14日，在浙江省長興縣召開的太湖淀山湖湖長協(xié)作會議上，太湖、淀山湖及主要出入湖河道湖長、河長們共同見證了太湖淀山湖湖長協(xié)作機制的建立，新的協(xié)作機制是太湖流域在落實河湖長制方面的又一重大創(chuàng)新舉措[6]。深入落實河長湖長主體責任，按期劃定管理范圍，持續(xù)加大監(jiān)管力度，積極謀劃新一輪水環(huán)境綜合治理，讓太湖淀山湖成為造福流域人民的幸福湖。

2.智慧大數(shù)據(jù)支持

太湖治理大數(shù)據(jù)是大規(guī)模獲取、存儲、管理太湖水生態(tài)環(huán)境的系列數(shù)據(jù)的集合，具有數(shù)據(jù)快速流轉和提供分析、決策能力[7]。各區(qū)域單位在統(tǒng)一領導下保持互動、聯(lián)動，涉及水域信息的部門統(tǒng)一上傳信息至太湖大數(shù)據(jù)平臺進行數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)信息的統(tǒng)一發(fā)布，統(tǒng)一處理跨區(qū)域水環(huán)境問題。完善電子政務和多方信息管理平臺，借助微信、微博等新興媒體平臺及時通報重大水環(huán)境事件，第一時間傳送信息給各地方部門和廣大社會公眾。在太湖水域創(chuàng)新應用遙感地理信息技術，充分發(fā)揮無人機“天眼”、移動終端“防線”及骨干河湖實時監(jiān)控“地網(wǎng)”作用。全面深化“智慧河湖”管理，實現(xiàn)一個平臺精準管控河湖治理全過程，推進水域監(jiān)測深入發(fā)展，構建“智慧太湖1.0”。

3.打造PPP模式

PPP（Public Private Partnership，公共部門和社會資本合作）是提高公共產(chǎn)品供給效率、緩解財政壓力的重要手段之一?，F(xiàn)階段太湖流域開展PPP模式，需要打造綜合性環(huán)境服務商以促進環(huán)境治理的規(guī)范高效。江蘇省財政廳出臺的PPP項目入庫管理工作規(guī)則中明確提出“優(yōu)先入庫”“審慎入庫”“不得入庫”三種類型。其中優(yōu)先入庫的對象就包括垃圾處理、污水處理和城市供水等公共服務領域[8]。太湖流域采用 PPP 模式能夠加快建立全生命周期的建設運行管理機制，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，最大限度地提高環(huán)境績效，大力推進太湖流域多主體治理體系建設。

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作者單位：

南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院