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    貨幣政策的“結構性”與財政政策的“總量性”

    2020-08-02 10:55:45馮俏彬
    財經 2020年14期

    馮俏彬

    長期以來,財政政策和貨幣政策的分工格局是:財政政策主要管結構,貨幣政策主要管總量。疫情之下,這一情況正在改變。

    為了保護與恢復經濟,美聯(lián)儲在貨幣政策方面運作頻頻,除了把利率幾乎降到0、重啟QE之外,還大量使用了結構性貨幣政策,如重啟商業(yè)票據(jù)的融資支持,創(chuàng)設一級市場、二級市場的借貸便利,購買投資級的企業(yè)債,創(chuàng)設市政流動性便利等等。特別是其推出的主街貸款計劃,支持對象是員工不超過1.5萬人、2019年營業(yè)收入不超過50億美元的企業(yè)。

    這是一個非常明顯的結構性貨幣政策,而且美國財政部為此提供擔保,承擔了大部分的風險。

    無獨有偶,中國央行在6月1日也有一個《關于加大小微企業(yè)信貸支持力度的通知》,明確說要按照季度購買符合條件新發(fā)放的普惠小微企業(yè)信用貸款的40%,期限不少于6個月。這個跟美國主街非常類似,都是由央行直接買貸款,宣傳上講是“創(chuàng)新直達民營企業(yè)的貨幣政策工具”。

    圖1:2008年-2018年GDP增速與財政收支增速對比圖

    資料來源:財政部,國家統(tǒng)計局。制圖:于宗文

    (1)

    “結構性貨幣政策”這個說法很吸引眼球。查閱一下文獻,發(fā)現(xiàn)早在2014年以后,中國結構性的貨幣政策工具就快速發(fā)展,到現(xiàn)在已形成了一個由多種多樣工具組合而成的體系。中央銀行在進行宏觀調控、貨幣吞吐的時候,主要使用的工具是貨幣發(fā)行、存款準備金、基準利率、再貸款、再貼息、公開市場業(yè)務、窗口指導等。

    但是2014年以來,隨著外匯占款的下降,央行發(fā)行貨幣的方面開始變得更加主動,也由此創(chuàng)設了很多有結構性特點的貨幣政策工具。比如降準,這是常規(guī)的總量工具,但定向降準就大大增加了結構性調整功能,央行可以根據(jù)需要,在不同的時間、不同的地點、針對不同的對象使用定向降準這一方式,這是有強烈結構性特征的。

    另外,還有廣為人知的麻辣粉(MLF)、酸辣粉(SLF)、特麻辣粉(TMLF)等,都是結構型貨幣政策??梢哉f,在貨幣政策這一塊,圍繞結構性貨幣政策工具已經形成了一個體系,其中的政策工具琳瑯滿目。有研究者系統(tǒng)地將目前中國的結構型貨幣政策工具分為四類。

    2020年的“積極財政政策三支箭”提高赤字率、增加地方債、發(fā)行抗疫特別債的共同目標都是提升總需求水平。圖/人民視覺

    第一類,以降準為工具基礎的定向降準操作。具體形式有普惠金融定向降準、小微企業(yè)支持定向降準等。

    第二類,以央行貸款為工具基礎的再貸款和再貼現(xiàn)。具體包括“五行業(yè)、四品種”等產業(yè)結構導向的再貼現(xiàn),以及今年推出的再貸款支持民企債券融資工具等。

    第三類,以公開市場操作為工具基礎的流動性管理工具,具體包括SLO、CBS等。第四類,以定向流動性投放為工具基礎的各種借款便利,具體包括SLF、MLF、TMLF、TLF和PSL等。

    我們一般形成的概念是“財政政策管結構”。當然,財政政策的結構性特征是非常明顯的,財政部門長期以來都把“調結構”作為自己的主要使命和主要工作任務。

    具有結構性特征的財政政策工具數(shù)不勝數(shù),可以根據(jù)任何一個時期主要任務——如扶貧、環(huán)保、創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展等——使用各種各樣的財政政策工具。

    當然,所有這些工具還不外乎是收入工具、支出工具和債務工具三大類別的靈活運用。比如海南搞自貿港,就給出了前所未有的優(yōu)惠政策,甚至會在稅制上做大幅度的調整和改變。所以結構型的財政政策是不缺的。

    (2)

    但是,財政政策有總量特征嗎?執(zhí)行了調節(jié)總量的任務了嗎?財政政策的總量功能是我們沒看到還是它本身不存在?

    查閱一些資料,發(fā)現(xiàn)實際上這些年財政的總量調節(jié)的使命從來就沒有退出過,相反還非常明顯。支出工具方面,自2008年以來,財政支出的增速大部分年份遠高于GDP增速,增加的態(tài)勢很明顯。如下圖所示。

    債務方面:

    一是中央政府的赤字率不斷走高,一般都認為多年來我國的財政赤字在3%以內,但實際上按照國際標準統(tǒng)計的口徑,2019年大概是在5%左右(圖2)。即隨著這些年來GDP的增速走低,財政赤字率則一路走高,這是一個不爭的事實。

    圖2:不同口徑的赤字率統(tǒng)計

    資料來源:作者提供

    二是地方政府債務這一塊,不僅有一般債,還有專項債,甚至還有隱性債,加起來增長的速度也是非常驚人的。以專項債為例,2015年引入時,當年只發(fā)行了1000億元,但到2020年已經是3.75萬億元了,速度和總量都非常驚人。收入工具方面。2015年以后,基本上每年是1萬億元左右的規(guī)模減稅降費,2019年是2.36萬億元,今年是2.5萬億元。不管這些減稅政策是結構性的還是普惠性的,是長期性的還是階段性的,總之減稅降費大大抬升了整個社會的總需求水平。

    從以上幾方面來看,中國財政政策在致力于調整結構的同時,其總量特征非常明顯。

    在疫情沖擊之下就更明顯了,今年所謂的“積極財政政策三支箭”——提高赤字率、增加地方債、發(fā)行抗疫特別債——的共同目標都是提升總需求水平。所以我認為,財政、貨幣政策的傳統(tǒng)分工格局已經發(fā)生變化,財政政策既管總量也管結構,貨幣政策既管總量也管結構。圍繞著宏觀調控這一共同目標,雙方各有所長,也各有所短。

    疫情沖擊之下,積極的財政政策怎樣才能更加積極有為?當務之急是加強財政貨幣政策的協(xié)調。財政政策通過“三支箭”把總量推上去了,這只是第一步。第二步在使用過程當中要金融化、市場化,放大財政資金的杠桿效率。近些年圍繞著財政貨幣政策的協(xié)調問題,學界屢屢發(fā)生激烈論爭,說明大家在這個問題上有不同的看法,說明協(xié)調財政政策與貨幣政策的愿望和現(xiàn)實還存在相當?shù)牟罹唷?/p>

    從財政研究而言,筆者認為當前要加強總量型財政政策的研究和管理,要從以前比較多地關注財政政策的結構調整,適度轉向總量型的財政政策。具體而言,有以下幾個方面

    第一,調整認識。所謂“三十年河東、三十年河西”,現(xiàn)在財政政策已經出現(xiàn)了否定之否定狀態(tài)下的某種輪回狀態(tài),需要在研究財政政策的結構調整功能的同時,加強財政政策調節(jié)總量方面的研究。

    第二,創(chuàng)新財政政策工具。財政要履行總量調節(jié)的功能,就必須要有相應的工具和抓手。我最近聽一些討論,大家對地方融資平臺、PPP等的積極性還是有認識的,但在實踐中走偏了。應當想辦法解決其中的問題,用好這些寶貴的政策工具。另外如政策性金融、SPV、財政擔保、財政貼息、特殊轉移支付等,都是應當大力發(fā)展的政策性工具。

    第三,加強債務管理至關重要。債務過去是、現(xiàn)在也是財政政策和貨幣政策的交集,差別是在國債之外增加了地方債這一全新的品類。研究總量型財政政策必須將其作為一個極端重要的研究內容。

    第四,除了加強對地方債的行政控制與管理,還要強化市場約束。這些年圍繞地方債務管理,從行政層面出臺了很多辦法、很多的標準、很多的禁令,可以說能用的手段都用上了。但債務作為一個介于財政和金融之間、政府和市場之間的交叉,還要實實在在來自于市場本身的約束,這一點遠遠不夠。

    第五,增強地方債的市場功能。即要有一個活躍地方債的二級交易市場,長期、中期、短期債券都可靈活交易,這樣不僅可以滿足投資者的需求,而且也能滿足財政資金靈活周轉的需要。

    第六,切實加快各級政府的年度財務報告、資產負債表等技術性工作。要激活債務市場性的一面,需要配套的基礎性條件,如政府的年度的財務報告、資產負債表等。這些已列入了財政改革的范圍,但目前沒有完全完成,這就制約投資者評價、交易等市場功能的充分發(fā)揮。

    第七,加快政府間財政關系、政府與市場關系的相關改革。財政的底層是政治和行政。多年來,在政府間財政關系、政府與市場關系上,一些深層次的改革進展得非常慢,甚至時有反復。這勢必會在具體現(xiàn)實層面上有一些問題過一段時間發(fā)作一次。隱性債就是比較典型的例子。要加快相關方面的改革。

    總量財政政策下,搞財政的同志共同擔憂的是,如果過多使用赤字和債務刺激經濟的情況下,可能會造成財政本身的不安全和不可持續(xù)。在這種情形下,筆者認為還是要放到全局當中來看,放到疫情改變世界中來看。

    最近一份OECD報告有這樣一句話:“在今天,除了花錢之外別無選擇,這場危機的特殊性質必須要有財政支持,來確保經濟增長的迅速恢復,而增長的恢復將有助于我們的償還?!边@就是我們今天的大勢、大局和不以人的意志為轉移的基本盤和基本面,應集合眾智,共同研究和討論疫情后財政政策的新特征和新使命。

    (編輯:王延春)

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