美國為何阻撓非洲開發(fā)銀行行長連任

孫玲　孫紅

非洲開發(fā)銀行行長阿德西納。

非洲開發(fā)銀行是非洲最重要的多邊發(fā)展金融機構(gòu)，也是全球四大地區(qū)性開發(fā)銀行之一。今年1月，行長阿德西納因受內(nèi)部員工多項指控被迫接受調(diào)查。5月初，非開行經(jīng)過三個月詳盡調(diào)查后認(rèn)定阿德西納“無罪”。然而，5月22日，美國財長姆努欽突然要求對阿德西納啟動“獨立審查”。5月26日，非開行最終決定啟動“復(fù)審”。美國此舉將極大損傷阿德西納的個人信譽，影響其連任前景。

事件始末

非洲開發(fā)銀行成立于1964年，創(chuàng)始成員國均為非洲國家。上世紀(jì)80年代以來，隨著非洲大陸對外資需求日益增加，非開行決定向域外國家開放。截至目前，非開行共81個成員國，除非洲54個國家外，還有27個域外國家。非洲國家擁有60%股權(quán)，對非開行的決策擁有絕對主導(dǎo)權(quán)。尼日利亞是最大股東，持股9.1%;美國是第二大股東，持股6.5%。非開行規(guī)定，行長一職只能由非洲人擔(dān)任，阿德西納來自尼日利亞，2015年當(dāng)選。

今年1月，一群自稱“對銀行管理十分擔(dān)憂”的匿名內(nèi)部員工向非開行道德委員會發(fā)送郵件，舉報阿德西納違反多項行為準(zhǔn)則。隨后，非開行道德委員會對其開展長達(dá)三個月的內(nèi)部調(diào)查，在此期間非開行曾要求舉報人提供更多相關(guān)證據(jù)，但被拒絕。4月8日，阿德西納發(fā)表了長達(dá)260頁的備忘錄，對指控一一批駁，稱所謂的舉報有“隱藏的動機”，明顯是“受人操控”。其近側(cè)人士更是毫不留情地指出美國派駐董事多德是幕后的始作俑者。在經(jīng)多次會議審查后，5月初非開行道德委員會駁回對阿德西納的所有指控，認(rèn)定指控是“虛假和沒有根據(jù)的”。非開行理事會則宣布阿德西納“無罪”。然而5月22日，美財長姆努欽致信非開行理事會輪值主席稱，“（美財政部）擔(dān)心在沒有進(jìn)行適當(dāng)調(diào)查的情況下全盤駁回所有指控，將損害非開行的聲譽，使其成為一家不堅持高標(biāo)準(zhǔn)道德和治理的機構(gòu)”。姆努欽提出要聘請具有“高度專業(yè)和獨立地位的”外部機構(gòu)對其重新展開調(diào)查。丹麥、芬蘭、挪威和瑞典等都表示支持美國。迫于壓力，非開行理事會決定請外部專業(yè)人士對此案進(jìn)行“復(fù)審”。

姆努欽的“干涉”及非開行理事會的決定引發(fā)非洲國家不滿。5月26日，尼日利亞財政部長稱美要求“獨立調(diào)查”已經(jīng)超出了非開行現(xiàn)有規(guī)則、程序和管理制度。尼日利亞前總統(tǒng)奧巴桑喬聯(lián)合15位非洲國家前領(lǐng)導(dǎo)人簽署共同聲明，稱必須“捍衛(wèi)非開行的治理權(quán)”，非開行是一家“關(guān)注非洲發(fā)展，而不是服務(wù)于域外國家利益”的機構(gòu)。6月2日，尼日利亞總統(tǒng)布哈里會見了阿德西納，并承諾將與非開行其他領(lǐng)導(dǎo)人和利益相關(guān)者合作，確保阿德西納連任。6月3日，尼日利亞眾議院再次敦促尼聯(lián)邦政府呼吁所有非洲領(lǐng)導(dǎo)人介入此事，以保護(hù)非開行的獨立性。

暴風(fēng)眼中的阿德西納

阿德西納是一名農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家。上世紀(jì)80年代，他在美國普渡大學(xué)獲得農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)博士，在多家關(guān)注非洲農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的國際組織工作過并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。進(jìn)入非開行工作前，他曾任尼日利亞農(nóng)業(yè)部部長，任內(nèi)積極推動私人資本投資農(nóng)業(yè)，有效推動了尼糧食生產(chǎn)能力提升。

阿德西納2015年9月一上任就提出了對非開行未來十年的重點規(guī)劃，將電力、農(nóng)業(yè)、區(qū)域一體化、工業(yè)化和提升民眾生活質(zhì)量作為五大優(yōu)先重點。過去五年，在他的帶領(lǐng)下，非開行融資項目成功地為1600萬人提供電力，7000萬人因為新農(nóng)業(yè)技術(shù)實現(xiàn)溫飽，3100萬人使用上了清潔水源和衛(wèi)生設(shè)施。最濃墨重彩的一筆則是阿德西納任內(nèi)推動實現(xiàn)了非開行歷史上最大規(guī)模增資，從930億美元增至2080億美元。新冠疫情在非洲暴發(fā)后，非開行也快速出臺紓困措施，助力非洲國家渡過難關(guān)。3月，非開行發(fā)行三年期30億美元“抗擊新冠疫情”社會債券，市場申購規(guī)模達(dá)到46億美元，這是國際資本市場上有史以來規(guī)模最大的一筆社會債券。非開行還成立了100億美元的危機響應(yīng)專項資金，為非洲國家提供主權(quán)擔(dān)保、優(yōu)惠貸款和扶持私營部門。這些舉措對非洲疫情后的經(jīng)濟恢復(fù)將起到巨大強心劑作用。

阿德西納的突出政績?yōu)槠錉幦∵B任鋪平了道路。今年2月，盡管當(dāng)時非開行道德委員會已經(jīng)開始對其進(jìn)行調(diào)查，但阿德西納仍被推舉為將于8月舉行的行長選舉中的唯一候選人，其在非洲國家中的人氣可見一斑。

美國對非開行心態(tài)復(fù)雜

非開行曾長期被視為世界銀行“在非洲的影子”，也是美國長期主導(dǎo)的國際經(jīng)濟秩序下對非施加影響的重要機構(gòu)。但近年來，尤其是特朗普上臺后，美國對非開行態(tài)度的兩面性愈發(fā)凸顯。一方面，美國仍希望加強雙方合作，進(jìn)一步提升美非經(jīng)貿(mào)關(guān)系。如2019年非洲投資論壇期間，美國際開發(fā)金融公司與非開行簽署合作協(xié)議，承諾投資20億美元，并發(fā)動私企對非投資30億美元，支持非開行在非洲基建、糧食安全和包容性金融等領(lǐng)域發(fā)展。

另一方面，美國對愈發(fā)獨立自主的非開行產(chǎn)生強烈的“失控感”，對以阿德西納為首的領(lǐng)導(dǎo)層的不滿增加。今年2月，特朗普任命的世界銀行行長馬爾帕斯公開指責(zé)非開行等地區(qū)性開發(fā)銀行核批貸款標(biāo)準(zhǔn)松散，“加劇地區(qū)國家債務(wù)負(fù)擔(dān)”。非開行迅速回應(yīng)稱馬爾帕斯的言論具有“誤導(dǎo)性且與事實不符”，有損非開行誠信，“違背多邊主義與合作精神”。非開行明確指出，其2018年對非發(fā)放貸款僅為世行的二分之一。非洲國家負(fù)債率雖有所上升，但遠(yuǎn)未達(dá)到系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險的地步。兩家銀行“口水戰(zhàn)”反映出美對非開行未能在核心業(yè)務(wù)上遵循“世行標(biāo)準(zhǔn)”的不滿，雙方分歧已難以掩蓋。

美國一直對其無法在非開行扮演“領(lǐng)導(dǎo)”角色而耿耿于懷。美國雖然是非開行的最大域外股東，但由于未參與非開行初創(chuàng)時的規(guī)則制定，在治理和經(jīng)營決策上難以擁有像在世界銀行、泛美開發(fā)銀行或亞洲開發(fā)銀行中的同等影響力。去年10月，非開行增資前，美官員和學(xué)者公開稱美應(yīng)借機獲得“一票否決權(quán)”，否則應(yīng)限制其增資規(guī)模。美國還經(jīng)常指摘非開行管理效率低，批評阿德西納領(lǐng)導(dǎo)下的非開行“尼日利亞化”，對尼日利亞籍高級雇員占比高表示不滿。

此外，美國還高度警惕阿德西納與中國的關(guān)系。阿德西納從非洲實際需求出發(fā)，一直對與中國合作保持開放態(tài)度，多次客觀公正地評價中非合作。2019年8月，在日本東京非洲國際發(fā)展會議期間，他曾明確表示中國并沒有試圖把非洲帶入“債務(wù)陷阱”，而是與其他國家一起為非洲基礎(chǔ)設(shè)施等項目提供至關(guān)重要的資金，“中國對非洲的興趣和參與是受歡迎的”。這些言行引發(fā)了部分對中非關(guān)系存在偏見人士的猜想，阿德西納也被非開行內(nèi)部分西方國家董事指責(zé)“與中國越走越近”。

據(jù)多家媒體爆料，美有意退出非開行，轉(zhuǎn)向以雙邊形式對非開展經(jīng)貿(mào)合作。這也與特朗普“重雙邊、輕多邊”的非洲政策相符合。如在薩赫勒反恐問題上，美國選擇為地區(qū)國家提供雙邊援助而非為薩赫勒五國集團(tuán)部隊提供支持。在經(jīng)濟領(lǐng)域，美國對剛剛起步的非洲大陸自貿(mào)區(qū)建設(shè)興趣寥寥，卻于今年3月宣布將啟動與肯尼亞的雙邊自貿(mào)協(xié)定談判。今年5月初，美參議院外交事務(wù)委員會提出了“2020年多邊援助審查議案”，準(zhǔn)備成立專門工作組評估美在非開行等38家國際組織中的表現(xiàn)及這些機構(gòu)是否“服務(wù)美國利益”。綜合種種跡象來看，或許此次阻撓阿德西納連任就是美國退出非開行的前奏。