社會治理創(chuàng)新背景下服務(wù)型政府改革路徑的優(yōu)化

方汝婷

摘要：21世紀(jì)初，我國提出建設(shè)服務(wù)型政府的改革目標(biāo)，但由于未能完全適應(yīng)新時期外部環(huán)境及治理主體關(guān)系的變化，導(dǎo)致服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型仍停留在微觀層面和具體事項上。如今，在全球化、后工業(yè)化的浪潮下，傳統(tǒng)社會體制相對于市場經(jīng)濟(jì)體制的滯后性日漸顯露，政府作為社會治理體系的主體力量，亟需通過優(yōu)化服務(wù)型政府改革路徑，推動社會治理創(chuàng)新，引導(dǎo)新型社會體制的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：社會治理創(chuàng)新;服務(wù)型政府;改革路徑

一、引言

改革開放后，在外部環(huán)境變化及社會主義建設(shè)的雙重影響下，中國的社會結(jié)構(gòu)和治理格局都發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，亟需構(gòu)建新型社會體制以適應(yīng)宏觀環(huán)境的變化。政府作為社會治理體系的主導(dǎo)力量，理應(yīng)順應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的變化趨勢，在治理主體多元化的大趨勢下，重新定位政府角色，積極推動職能轉(zhuǎn)變，更好地為人民和社會提供服務(wù)。十六屆六中全會后，中央和地方為服務(wù)型政府改革采取了諸多措施，但由于沒有從根本上認(rèn)識到外部環(huán)境的變化以及治理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變，致使大部分改革舉措仍停留在微觀層面及具體事項上，在一定程度上背離了服務(wù)型政府建設(shè)的初衷。

不可否認(rèn)，通過多年的實(shí)踐和探索，我國服務(wù)型政府建設(shè)取得了一些進(jìn)展，但要在社會治理創(chuàng)新視域下進(jìn)一步優(yōu)化服務(wù)型政府改革，任務(wù)仍然艱巨。因此，必須堅持以打造人民滿意的服務(wù)型政府為目標(biāo)，對過去的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理性反思，優(yōu)化細(xì)化方式方法，深入推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

二、新時期服務(wù)型政府改革面臨的挑戰(zhàn)

（一）外部環(huán)境的復(fù)雜性和不確定性

當(dāng)今時代最基本的特征就是外部環(huán)境的高度復(fù)雜性和不確定性，在外部環(huán)境變化下所暴露的問題，雖然形式上基本與18、19世紀(jì)遇到的問題相似，但是本質(zhì)上幾乎所有問題都是全新的。其中，社會的開放性和社會治理格局的多元化，對傳統(tǒng)的控制導(dǎo)向的政府管理模式提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，在社會治理創(chuàng)新背景下，政府要考慮的不僅僅是如何管理和控制社會的問題，而且也包括政府自身如何進(jìn)行角色定位、社會力量在社會治理中發(fā)揮什么樣的作用、如何轉(zhuǎn)變職能實(shí)現(xiàn)方式等問題，而解決這些問題的關(guān)鍵就在于結(jié)束政府的控制導(dǎo)向，用服務(wù)型政府職能替代簡單化的政府控制來適應(yīng)環(huán)境的變遷。

（二）全球化與后工業(yè)化的壓力

在全球化的推動下，發(fā)達(dá)國家所面臨的后工業(yè)化的挑戰(zhàn)已經(jīng)影響到正處在工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國家，發(fā)展中國家需要同時應(yīng)對工業(yè)化和后工業(yè)化的雙重挑戰(zhàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，我國社會治理中的一些問題也開始涌現(xiàn)，傳統(tǒng)社會體制已經(jīng)不再適應(yīng)時代的發(fā)展。如今，環(huán)境的高度復(fù)雜性與不確定性、日趨復(fù)雜的公共問題，以及其他社會自治力量的壯大，都使得政府的不可治理性增大，社會行動者之間的相互依賴性增強(qiáng)。政府的治理過程不再是政府單方面行使權(quán)力的過程，多元治理格局正在成為時代的特征。因此，在這樣一個多元化的行動者系統(tǒng)中，政府必須在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中找準(zhǔn)自己的位置，正確處理與其他行動者的關(guān)系。

三、我國服務(wù)型政府建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題

（一）結(jié)構(gòu)升級不到位，部門協(xié)作不暢

作為政府機(jī)構(gòu)的重要載體，組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化是服務(wù)型政府改革不可回避的關(guān)口。改革開放后，我國通過一系列簡政放權(quán)的措施，在一定程度上精簡了政府規(guī)模，但由于結(jié)構(gòu)升級的不到位，部門間溝通不暢、協(xié)作受阻等問題仍未得到有效解決。

行政體制改革前，受部門主義和本位觀念的影響，我國政府作為典型的官僚制組織，十分強(qiáng)調(diào)部門界線，部門之間多相互孤立，互不協(xié)作，上下級之間更是等級森嚴(yán)，缺乏有效溝通協(xié)調(diào)，條塊矛盾比較突出。雖然近年來的大部門制改革在一定程度上弱化了組織邊界，減少了職能重疊，但部門間推諉扯皮的現(xiàn)象并沒有完全消除。除職能上的協(xié)作不暢外，政府部門之間還存在嚴(yán)重的信息壁壘，數(shù)據(jù)匯總工作未能完全擺脫主體性，各部門信息無法在滿足綜合調(diào)用的需求下實(shí)現(xiàn)互通有無，更難以達(dá)成有效的信息共享，由此導(dǎo)致的“信息孤島”不僅不利于行政效率的提高，也降低了公共服務(wù)的便捷程度，阻礙了服務(wù)型政府治理效能的提升。

（二）角色定位不明晰，職能轉(zhuǎn)變滯后

與傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治不同，社會治理不再唯政府一家獨(dú)大，需要聚合企業(yè)組織、社會組織和居民自治組織等多個主體的能量。政府作為治理體系的主導(dǎo)力量，不僅需要加強(qiáng)與社會的協(xié)商合作，還要及時轉(zhuǎn)變職能，為社會治理網(wǎng)絡(luò)的有效運(yùn)行提供便捷的渠道和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

但我國現(xiàn)有的政治體制深受計劃經(jīng)濟(jì)時期的行政結(jié)構(gòu)影響，一些傳統(tǒng)的管理陋習(xí)未能完全消除，公共服務(wù)在政府職能中的主導(dǎo)地位尚未明確，越位、缺位等問題也亟待徹底解決。其中，中央和地方關(guān)系，政府和社會關(guān)系兩個維度的問題最為突出。一方面，行政發(fā)包制下的條塊結(jié)構(gòu)與屬地責(zé)任制，決定了我國行政系統(tǒng)逐級向上負(fù)責(zé)的運(yùn)行邏輯，由此導(dǎo)致的地方政府的賦能不足和事權(quán)責(zé)權(quán)的不匹配，不僅無法有效調(diào)動起地方政府的積極性，也使得公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的供給職能嚴(yán)重受限。另一方面，雖然近年來政府采取各種措施降低門檻，簡化程序以鼓勵和推動社會組織的發(fā)展，但后續(xù)服務(wù)和規(guī)范管理未能跟進(jìn)，導(dǎo)致社會組織在某些領(lǐng)域?qū)φ杂休^強(qiáng)的行政依賴和經(jīng)濟(jì)依賴，難以形成平等的合作伙伴關(guān)系，也未能實(shí)現(xiàn)真正意義上的共管共治。

（三）運(yùn)行機(jī)制不完善，治理方式粗放

近年來我國服務(wù)型政府建設(shè)取得了一定成就，但公共服務(wù)的整體質(zhì)量和效率仍處在較低水平，主要原因在于治理機(jī)制的不完善和現(xiàn)代化治理手段的欠缺。

一方面，不完善的治理機(jī)制不僅會阻礙政府改革目標(biāo)的解決還會限制服務(wù)供給職能的實(shí)現(xiàn)，其中，決策機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的問題尤為突出。決策領(lǐng)域的問題主要體現(xiàn)在決策信息不充分，決策主體不明確及決策過程不民主，而監(jiān)督機(jī)制的問題體現(xiàn)在監(jiān)督主體單一、監(jiān)督邊界模糊等方面。治理思維的陳舊和治理方式的粗放則是影響公共服務(wù)水平另一因素，如今大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈等技術(shù)大行其道，但在公共服務(wù)領(lǐng)域，技術(shù)優(yōu)勢的發(fā)揮時常會被制度和程序所鉗制，加之部分政府工作人員缺乏相應(yīng)的信息處理能力，使得先進(jìn)治理手段在政府部門的大范圍推廣受到限制，科技力量未能得到完全釋放，一些工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)了效率低下、秩序混亂等問題，不僅會造成資源的浪費(fèi)，也會降低公共服務(wù)的質(zhì)量及效率，一定程度上延誤了服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

四、社會治理創(chuàng)新背景下服務(wù)型政府改革的路徑選擇

（一）完善結(jié)構(gòu)升級，加強(qiáng)部門協(xié)作

要打造具有彈性和回應(yīng)力的服務(wù)型政府，必須解決好科層制組織部門間保守封閉、溝通不暢等問題，提高對外部環(huán)境的響應(yīng)能力。因此，在社會治理創(chuàng)新背景下，應(yīng)通過深入推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，加快結(jié)構(gòu)升級，實(shí)現(xiàn)部門間的緊密協(xié)作和互通有無，積極推進(jìn)機(jī)械式的官僚組織向有機(jī)式的適應(yīng)型組織轉(zhuǎn)變。

首先，應(yīng)繼續(xù)深化大部門制改革，以建設(shè)整體性政府為指導(dǎo)理念，明確職能定位，重構(gòu)部門權(quán)力，再造行政流程。縱向上，科學(xué)減少管理層級，向下合理授予權(quán)能;橫向上，加強(qiáng)跨部門合作，減少條塊割裂，同時要構(gòu)建與政府結(jié)構(gòu)調(diào)整相適應(yīng)的干部人事制度，完善服務(wù)型政府建設(shè)的主客觀條件，使機(jī)構(gòu)規(guī)模和人才隊伍符合科學(xué)管理的要求。其次，為避免改革短期化傾向，應(yīng)依托“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”信息化賦能服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府改革的標(biāo)準(zhǔn)化水平。并積極采取措施加強(qiáng)中央與地方、政府間各部門信息系統(tǒng)的有效對接，更好地發(fā)揮信息化平臺的作用，減少“信息孤島”，有效拓展公共服務(wù)空間，提高服務(wù)型政府建設(shè)效率。

（二）終結(jié)控制導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變政府職能

在傳統(tǒng)體制下，政府更多扮演的是生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的角色，而服務(wù)者的角色逐漸被淡化。在當(dāng)前社會治理創(chuàng)新背景下，政府本位主義日漸式微，控制導(dǎo)向的終結(jié)乃大勢所趨，因此，服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)能力，為公民提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。

首先，要明確中央和地方政府的職責(zé)范圍，運(yùn)用法律手段規(guī)范政府的職能設(shè)置，為各級政府的責(zé)任履行提供法律保障，減少“越位”、“缺位”和“錯位”現(xiàn)象;同時要著力解決地方政府財政實(shí)力與服務(wù)職能不相匹配的問題，合理分配財政資金，規(guī)范政府間轉(zhuǎn)移支付，舒緩地方政府財政負(fù)擔(dān)，充分調(diào)動地方和中央兩個積極性。其次，要打破政府對公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，適當(dāng)引入競爭機(jī)制，激發(fā)社會力量的能動性和創(chuàng)造性，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效益;改進(jìn)公共服務(wù)方式，通過建立機(jī)制，暢通渠道、提供平臺實(shí)現(xiàn)政府與社會的高效對接。只有將“小政府、大社會”的治理思路落到實(shí)處，處理好“掌舵”和“劃槳”的關(guān)系，才能夠提高服務(wù)質(zhì)量、改進(jìn)服務(wù)水平，真正實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的職能轉(zhuǎn)變。

（三）健全運(yùn)行機(jī)制，提高服務(wù)水平

要保證社會治理創(chuàng)新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政府服務(wù)職能的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，亟需進(jìn)一步健全服務(wù)型政府內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。針對決策機(jī)制，應(yīng)搭建規(guī)范化的表達(dá)渠道和平臺，拓展完善參與途徑，平衡政府與社會的互動關(guān)系;同時廣泛聽取有關(guān)專家的對策建議，保證決策的科學(xué)性和民主性。針對監(jiān)督機(jī)制，應(yīng)強(qiáng)化對政府運(yùn)行的制約和監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里，督促相關(guān)責(zé)任人積極充分地行使法律所賦予的職權(quán);構(gòu)建全方位的監(jiān)督體系，在加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時，完善媒體監(jiān)督和公民監(jiān)督渠道，為服務(wù)型政府建設(shè)提供保障。

現(xiàn)代社會對新興技術(shù)的依賴性日益增大，科學(xué)技術(shù)也日益成為社會治理創(chuàng)新的重要戰(zhàn)略資源。因此，服務(wù)型政府建設(shè)還需及時轉(zhuǎn)變陳舊的治理思維和粗放式的管理手段，依靠科技力量提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，積極利用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、云計算等先進(jìn)數(shù)字技術(shù)更新服務(wù)方式，多場景全方位推進(jìn)科技成果落地，讓科技創(chuàng)新為社會治理提供技術(shù)支撐，同時也要提高公務(wù)員隊伍的專業(yè)水平和科技素養(yǎng)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)技術(shù)與服務(wù)型政府建設(shè)的深度融合。

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