試論水利水電工程移民安置的環(huán)境保護(hù)

龍潔

摘 要

近年來，我國(guó)水利水電工程的總體規(guī)模不斷增加，在發(fā)電、防洪、灌溉等方面發(fā)揮了巨大價(jià)值。水利水電工程建設(shè)時(shí)，需要將水庫(kù)周邊的居民搬遷并安置到新的地方，給安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境帶來了較大的壓力。水土流失、生態(tài)污染等問題如果得不到有效處理，無論是對(duì)安置區(qū)的環(huán)境保護(hù)，還是對(duì)居民的生活與健康，都會(huì)造成負(fù)面影響?；谶@一背景，本文分別從完善移民安置環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、建立多部門協(xié)同管理機(jī)制等方面，就如何做好安置區(qū)環(huán)境保護(hù)工作提出了幾點(diǎn)建議。

關(guān)鍵詞

水利水電工程;移民安置;生態(tài)環(huán)境;協(xié)同機(jī)制

中圖分類號(hào)： F426.91 ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457 . 2020 . 14 . 97

0 引言

水利水電工程的移民安置工作中，除了要做好安置區(qū)房屋建筑、公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的修建以外，還必須考慮環(huán)境保護(hù)問題。例如我國(guó)的三峽工程，累計(jì)遷移人口多達(dá)100萬，涉及將近1700個(gè)自然村。這些居民遷入安置區(qū)后，其生活、工作都會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響。隨著我國(guó)水電事業(yè)的成熟發(fā)展，關(guān)于安置區(qū)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)研究也成為熱門課題。在充分了解移民安置對(duì)環(huán)境帶來多方面影響的基礎(chǔ)上，剖析問題成因，進(jìn)而制定相應(yīng)的策略，才能讓安置區(qū)的環(huán)境得到保護(hù)，安置區(qū)的人民更好的生活。

1 水利水電工程移民安置的環(huán)境影響

1.1 對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響

安置區(qū)修建房屋、道路等，都會(huì)占用原來的耕地、林地。而安置區(qū)作為移民的新家園，對(duì)于土地、植被的占用將是永久性的。一旦植被遭到破壞，原來穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)受到影響，生物多樣性降低。移民安置后，人口密度增加，甚至有可能超過環(huán)境容量的上限，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來的破壞影響也會(huì)加劇。例如安置區(qū)的居民在日常生活中會(huì)產(chǎn)生大量的生活垃圾，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也會(huì)制造出大量的建筑垃圾。這些垃圾沒有得到有效地、及時(shí)地處理，也會(huì)使得安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境惡化。

1.2 對(duì)水環(huán)境的影響

在安置區(qū)的房屋及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，會(huì)產(chǎn)生較多的生產(chǎn)廢水。例如抽取地下水、河流水沖洗混凝土攪拌機(jī)，產(chǎn)生的廢水直接排入農(nóng)田或河流，造成了污染。移民安置妥當(dāng)后，每天也會(huì)排放大量的生活污水。正常情況下，生態(tài)系統(tǒng)具有污水自凈功能，但是由于生活污水的急劇增加，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了生態(tài)系統(tǒng)的凈化限度，而生活污水中的氮磷含量增加，會(huì)導(dǎo)致河流、湖泊中藻類瘋長(zhǎng)，導(dǎo)致水質(zhì)嚴(yán)重惡化，水環(huán)境遭到破壞。

1.3 對(duì)水土保持的影響

水土流失是移民安置對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境產(chǎn)生的最直接、最明顯的影響。造成安置區(qū)水土流失的原因主要來自兩個(gè)方面：其一就是房屋建設(shè)、道路鋪筑等工程活動(dòng)中，會(huì)大量的砍伐原有的植被，占用了原來的耕地。土壤裸露出來，在遇到降雨天氣后，土壤隨著雨水匯入河流中，出現(xiàn)了水土流失。其二是安置區(qū)的移民為了生活生計(jì)，會(huì)在安置區(qū)周邊重新開墾荒地、林地，作為農(nóng)田。如果沒有提前做好規(guī)劃，或是后續(xù)的保護(hù)工作不到位，也會(huì)導(dǎo)致水土流失。

1.4 其他方面的影響

除了上述幾方面的主要影響外，在移民安置中還存在其他形式的環(huán)境破壞。例如現(xiàn)場(chǎng)施工可能會(huì)產(chǎn)生大量的揚(yáng)塵，機(jī)械施工時(shí)排放的燃油廢氣等，會(huì)對(duì)周邊的空氣質(zhì)量帶來負(fù)面影響。如果安置區(qū)周邊已經(jīng)有建成的村子，在安置區(qū)的房屋建筑施工時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生較大的噪聲污染，對(duì)周邊村民產(chǎn)生影響。

2 水利水電工程移民安置環(huán)境保護(hù)存在的問題

2.1 配套的法律制度不完善

目前水利水電移民安置已頒布實(shí)施了一系列法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范，但是在移民安置環(huán)境保護(hù)方面仍然存在欠缺。例如正在執(zhí)行的《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中，“水電工程移民安置規(guī)劃大綱編制要求”無環(huán)保工作安排。造成移民安置區(qū)環(huán)保設(shè)計(jì)、竣工環(huán)保驗(yàn)收等工作沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，受人為因素影響較大。在沒有法律制度做后盾，沒有技術(shù)規(guī)范做指導(dǎo)的情況下，移民安置過程中很容易出現(xiàn)不恰當(dāng)?shù)牟僮鳎l(fā)了環(huán)境破壞問題。

2.2 專業(yè)的環(huán)保管理人員匱乏

移民安置必然會(huì)導(dǎo)致原來生態(tài)環(huán)境的改變，需要考慮的是如何將這種影響降至最低，或是如何在移民妥善安置后做好環(huán)境治理。這些工作的開展，需要一支專門的環(huán)保管理隊(duì)伍。但是目前來看，許多水利水電工程的移民安置工作，將重點(diǎn)還是放在了居民搬遷、房屋修建等方面，而對(duì)于環(huán)境的保護(hù)則沒有給予高度的關(guān)注。例如安置區(qū)的房屋建設(shè)中，大量采伐周邊的林木，導(dǎo)致林地被毀，地表裸露，由此帶來了水土流失問題。

2.3 各部門的責(zé)任分工不明確

在移民安置中，除了主管部門外，還會(huì)涉及當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保部門、移民項(xiàng)目法人單位、安置區(qū)工程設(shè)計(jì)單位和工程施工單位等。這些部門相互之間缺少信息溝通，且責(zé)任劃分不明確。特別是對(duì)待環(huán)保問題上，不愿意主動(dòng)承擔(dān)起相應(yīng)的責(zé)任。由于管理上存在諸多的漏洞，無法全方位的保障安置區(qū)生態(tài)環(huán)境。例如，在道路施工中，因?yàn)闆]有環(huán)保部門的監(jiān)管，施工單位為了自身方便或是節(jié)約成本，讓道路直接從耕地、林地中穿過，不僅違規(guī)占用耕地、林地，也破壞了植被。

2.4 移民本身缺少環(huán)保自覺性

移民從原來的家園搬遷到新的安置區(qū)后，短時(shí)間內(nèi)沒有形成“鄉(xiāng)土認(rèn)同感”。沒有真正把安置區(qū)當(dāng)成自己的家鄉(xiāng)，在日常生活中不能嚴(yán)格規(guī)范自身的行為。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多安置區(qū)的街道旁、河流中，充斥著大量的生活垃圾。沒有自覺維護(hù)家園環(huán)境的意識(shí)，也是移民安置中環(huán)境保護(hù)需要重點(diǎn)解決的問題。

3 水利水電工程移民安置環(huán)境保護(hù)策略

3.1 完善移民安置環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和技術(shù)規(guī)范

移民安置對(duì)民生、對(duì)環(huán)境都影響重大，必須要嚴(yán)肅對(duì)待。為了確保移民安置能夠順利開展，盡量減少因?yàn)檫`規(guī)操作導(dǎo)致的環(huán)境破壞問題，有必要完善與之相關(guān)的法律制度。例如，早在2014年5月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局發(fā)布了《關(guān)于深化落實(shí)水電開發(fā)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施的通知》，要求“切實(shí)做好移民安置環(huán)境保護(hù)工作”。國(guó)家能源局也正在組織編制的《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱編制規(guī)程》、《水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃報(bào)告編制規(guī)程》。今后除了要繼續(xù)做好法律法規(guī)的補(bǔ)充與細(xì)化外，還要將其落實(shí)到移民安置的具體工作上，發(fā)揮法律的約束作用，提高環(huán)境保護(hù)成效。

另外，在安置區(qū)環(huán)境保護(hù)的技術(shù)規(guī)范上，也要求根據(jù)各安置區(qū)的具體情況，編制針對(duì)性的規(guī)范文件。例如編制《項(xiàng)目環(huán)評(píng)報(bào)告書》和《建設(shè)征地移民安置規(guī)綱及規(guī)劃報(bào)告》中，應(yīng)充分論證移民安置方式環(huán)境適宜性。從不同移民安置方式對(duì)環(huán)境的影響、安置區(qū)環(huán)境承載力、對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響等角度，詳細(xì)分析各移民安置方案的優(yōu)缺點(diǎn)，推薦可行的移民安置方案。

3.2 組建一支專業(yè)化的環(huán)保管理隊(duì)伍

移民安置是一項(xiàng)艱巨、浩大的工作，既要保障移民的生活、工作不會(huì)受到太大的影響，讓移民能夠適應(yīng)新的環(huán)境，同時(shí)又要照顧到安置區(qū)及其周邊的生態(tài)環(huán)境。為了確保這些工作都能夠有條不紊地推進(jìn)，必須要成立一支專門的環(huán)保管理隊(duì)伍，統(tǒng)籌做好前期的環(huán)保規(guī)劃、中期的環(huán)保監(jiān)督，以及后期的環(huán)保運(yùn)維等各項(xiàng)工作。例如，通過科學(xué)編制環(huán)保規(guī)劃，確定安置區(qū)的環(huán)境容量，將人口密度控制在一定范圍內(nèi)，避免因?yàn)槿丝诿芏冗^大造成環(huán)境的嚴(yán)重破壞。后期移民安置妥當(dāng)后，環(huán)保管理隊(duì)伍也要負(fù)責(zé)做好生活污水無害化處理，以及水土保持等工作，在安置區(qū)環(huán)境保護(hù)上發(fā)揮重要作用。

3.3 引進(jìn)責(zé)任機(jī)制，落實(shí)部門協(xié)同機(jī)制

為了避免各部門相互推諉責(zé)任導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管漏洞的情況，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)責(zé)任機(jī)制，明確安置區(qū)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任分工，這樣就可以讓各個(gè)部門厘清職責(zé)且做到相互配合，共同為安置區(qū)的居民營(yíng)造山清水秀的良好環(huán)境。移民安置的主管部門應(yīng)樹立科學(xué)可持續(xù)的發(fā)展理念，統(tǒng)籌兼顧地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)間的關(guān)系，使移民安置與新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)企業(yè)和地方的共同發(fā)展、和諧共贏。地方環(huán)保部門要履行好指導(dǎo)、監(jiān)督的責(zé)任。既要通過現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督，防止在安置區(qū)房屋、道路建設(shè)中出現(xiàn)違規(guī)開墾荒地、占用林地等行為，讓施工計(jì)劃外的植被與生態(tài)不受破壞。同時(shí)又要履行監(jiān)管責(zé)任，在移民生活步入正軌后，也要監(jiān)督是否有生活污水隨意排放，生活垃圾隨意丟棄等行為。如果有類似問題，也要通過修建生活污水處理廠，建立生活垃圾投放點(diǎn)等措施，做好環(huán)境保護(hù)。

3.4 做好宣傳教育，引導(dǎo)移民維護(hù)安置區(qū)環(huán)境

安置區(qū)的生態(tài)環(huán)境與移民的日常生活息息相關(guān)，因此也需要廣大的群眾，積極的配合有關(guān)部門，在環(huán)境保護(hù)中盡一份力。通過開展宣傳教育，切實(shí)增強(qiáng)移民的自覺性。例如主管部門在安置區(qū)的主要街道放置了垃圾桶，需要居民配合將生活垃圾投放到這些垃圾桶中。然后由專人將這些垃圾統(tǒng)一轉(zhuǎn)運(yùn)到安置區(qū)的投放點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾的日產(chǎn)日清。另外，也要引導(dǎo)移民規(guī)范自身的行為，例如禁止為了個(gè)人私利，偷偷開墾荒地。通過動(dòng)員所有移民都自覺地維護(hù)好安置區(qū)的環(huán)境，才能讓新生活更加健康、和諧。

4 結(jié)語

在水利水電工程中，堅(jiān)持工程建設(shè)、移民安置和環(huán)境保護(hù)工作并重的方針，加強(qiáng)水庫(kù)移民規(guī)劃與前期工作，才能在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，妥善做好移民安置工作，保障移民生活質(zhì)量。通過完善法律制度和技術(shù)規(guī)范，為移民安置及環(huán)境保護(hù)提供外部保障;通過明確部門職責(zé)分工，嚴(yán)格履行監(jiān)管責(zé)任，不留環(huán)境管理死角;通過引導(dǎo)公眾參與，杜絕環(huán)境破壞與污染問題。只有多措并舉、多管齊下，才能高質(zhì)量完成移民安置的環(huán)境保護(hù)任務(wù)。

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