代表建議“三公開”制度研究

上海人大工作研究會第三研究小組

人大代表提出對各方面工作的“建議、批評和意見”（以下簡稱建議），是依法執(zhí)行代表職務(wù)的基本形式，是反映人民意愿、傳遞人民心聲、代表人民參加行使國家權(quán)力的重要途徑。近年來，隨著民主法治建設(shè)不斷推進和人民代表大會制度日益深入人心，公眾對代表建議的關(guān)注度越來越高，代表建議向社會公開已成大勢所趨。為進一步推進人大代表建議內(nèi)容、辦理進程和辦理結(jié)果向社會公開（以下簡稱“三公開”）工作，上海人大工作研究會圍繞代表建議“三公開”的制度化問題深入開展調(diào)研，形成了調(diào)研報告。

一、在本市實行代表建議“三公開”制度的必要性

在本市實行代表建議“三公開”，對于堅持和完善人民代表大會制度、體現(xiàn)國家“一切權(quán)力屬于人民”的憲法精神、保障人民當家作主，具有重大意義。

第一，實行代表建議“三公開”制度，是貫徹落實黨的十九大精神、踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的必然要求。代表提出建議，既是法定要求，也是職責(zé)所在。代表建議的背后凝結(jié)的是人民群眾的所思所盼。公開代表建議是踐行“以人民為中心”發(fā)展思想的具體舉措，關(guān)系到我們黨是否始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民、依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)。

第二，實行代表建議“三公開”制度，是加強人大及其常委會“兩個機關(guān)”建設(shè)、擴大公民有序政治參與的必然要求。公開是現(xiàn)代民主政治的基本特征，要真正實現(xiàn)“有事好商量，眾人的事由眾人商量”，必須以公開為首要前提。公開代表建議有助于增加人大代表履職過程中“民意”的分量與成色，激發(fā)廣大人民群眾有序政治參與的熱情，為上海實現(xiàn)總書記交辦的三項新的重大任務(wù)，更好服務(wù)國家戰(zhàn)略，凝聚起更大的力量和更多的智慧。

第三，實行代表建議“三公開”制度，是提升建議辦理質(zhì)量、強化“一府一委兩院”自覺接受人大和人民群眾監(jiān)督的必然要求。通過公開代表建議，將國家機關(guān)的建議辦理工作置于代表和人民群眾的監(jiān)督之下，能夠增強辦理單位的責(zé)任感和緊迫感，進一步強化向人大負責(zé)、向代表負責(zé)、向人民負責(zé)的意識，同時倒逼有關(guān)部門高度重視代表建議的解決采納、落地見效，防止建議辦理“一答了之”，進而有力推動法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)。

第四，實行代表建議“三公開”制度，是增強代表履職意識、保證高質(zhì)量履職的必然要求。通過建議公開，將代表的履職態(tài)度和能力公之于眾，既保證了公眾的知情權(quán)，又有助于倒逼代表認真履職、加強調(diào)研，提高建議質(zhì)量。同時，通過公開后代表之間的相互學(xué)習(xí)、借鑒，還能發(fā)揮正向激勵作用，形成良性的履職競爭，從而提高人大代表的整體履職水平。

二、在本市實行代表建議“三公開”制度的可行性

通過調(diào)研，課題組認為，根據(jù)中央和市委的有關(guān)要求，經(jīng)過這些年來的探索和實踐，在本市全面實行代表建議“三公開”的條件已經(jīng)具備，是完全可行的。

一是從頂層設(shè)計看，“法律有規(guī)定，文件有要求”。法律法規(guī)方面，本市關(guān)于代表建議、批評和意見的規(guī)定第二十六條進一步細化了公開的方式，要求通過“上海人大代表履職平臺”和《上海市人民代表大會常務(wù)委員會公報》等向代表和社會公開代表建議的辦理情況。此外，《中華人民共和國政府信息公開條例》中也規(guī)定，行政機關(guān)對符合條件的政府信息應(yīng)當主動公開。代表建議事關(guān)公民切身利益，完全符合政府信息主動公開的條件。文件方面，2014年10月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于做好全國人大代表建議和全國政協(xié)委員提案辦理結(jié)果公開工作的通知》（國辦發(fā)〔2014〕46號）。根據(jù)該文件精神，市政府辦公廳在試點的基礎(chǔ)上于2017年6月印發(fā)了《市人大代表建議和政協(xié)提案辦理結(jié)果公開試行辦法》，將辦理結(jié)果公開工作覆蓋政府系統(tǒng)所有承辦單位。2018年11月，市政府出臺《辦理市人大代表建議和政協(xié)提案辦法》，將辦理結(jié)果公開工作正式納入市政府辦理工作制度規(guī)范。

二是從各方態(tài)度看，“人民有呼聲，代表有意愿”。一方面，隨著本市各級人大代表進社區(qū)聯(lián)系人民群眾工作的不斷推進，基層群眾把更多關(guān)注聚焦在反映問題的解決落實上，代表建議作為反映民意主渠道的作用更顯突出，人民群眾對代表建議內(nèi)容、辦理進程和辦理結(jié)果的公開也有了更高期待。另一方面，隨著代表依法履職盡責(zé)、自覺接受監(jiān)督意識的不斷增強，代表主動要求公開自己所提建議的比例也越來越高。

三是從實踐基礎(chǔ)看，“各地有經(jīng)驗，上海有探索”。從外省市情況看，省級層面的北京市人大常委會出臺了《人大代表建議、批評和意見及其辦理情況公開工作意見》，對公開的內(nèi)容、方式、時限要求、責(zé)任主體等作了明確規(guī)定。相較于省級層面，市縣級人大的探索則更為活躍。如，早在2004年，天津市南開區(qū)人大常委會即通過《天津日報》向社會公開代表建議內(nèi)容、辦理部門、辦理意見和辦理結(jié)果。從上海情況看，在市人大常委會和各承辦單位的共同努力下，全市代表建議公開工作呈現(xiàn)以下幾個特點：一是領(lǐng)導(dǎo)高度重視，辦公廳牽頭抓總、各承辦單位各負其責(zé)的代表建議公開工作機制基本形成;二是公開比例持續(xù)上升;三是公開形式日益多樣;四是公開工作制度和要求不斷完善。

三、存在的問題

雖然本市的代表建議“三公開”工作在實踐中不斷探索創(chuàng)新、取得了一定成效，但無論是在公開的內(nèi)容、范圍、方式上，還是在對公開的制度保障、宣傳力度上，都還存在一些不到位、不規(guī)范等問題。

（一）關(guān)于對代表建議“三公開”的認識問題

通過調(diào)研，課題組發(fā)現(xiàn)，盡管各方對代表建議公開工作的認識有了很大提高，但還有一些不到位、需進一步提高之處。從承辦單位角度看，個別承辦單位及人員把代表提建議、公開代表建議誤解為是在給政府工作“找麻煩”、給領(lǐng)導(dǎo)“添麻煩”、讓自己“多麻煩”。因此，為領(lǐng)導(dǎo)“守門把關(guān)”、不想公開、最好內(nèi)部解決問題甚至畏懼公開的想法還是存在的。從人大角度看，個別部門和人員僅把代表建議公開作為一項事務(wù)性、技術(shù)性工作，沒有從加強“代表機關(guān)”建設(shè)、推進社會主義民主的高度去認識其重要意義，沒有充分認識到為代表履職提供服務(wù)保障是每位人大工作者的政治責(zé)任。從代表角度看，一些代表對于將自己的履職置于公眾視野下接受監(jiān)督的思想準備還不夠充分，存在一定顧慮。

（二）關(guān)于主動公開的比例問題

首先，就絕對數(shù)而言，還有逾三成的代表建議沒有公開。其次，在577件主動公開的建議中，全文公開的496件，其余為摘要公開。第三，以上統(tǒng)計僅是針對代表建議辦理結(jié)果公開而言，如果再算上建議內(nèi)容也同時公開的，則比例更低。

（三）關(guān)于依申請公開、摘要公開和不予公開的認定標準問題

市政府有關(guān)辦理辦法中明確關(guān)于不予公開有兩種情形：一是辦理復(fù)文涉及國家秘密的，依法不予公開;二是提出人明確表示代表建議或政協(xié)提案內(nèi)容不宜公開的，辦理復(fù)文可不公開。關(guān)于摘要公開也有兩種情形：一是對因部分內(nèi)容涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，公開可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全和社會穩(wěn)定等情形而不宜全文公開的，可依據(jù)信息公開相關(guān)規(guī)定作區(qū)分處理后，以摘要方式公開;二是內(nèi)容相同或相近的，可合并公開摘要。關(guān)于依申請公開，辦法則規(guī)定，公民、法人或其他組織提出申請公開辦理復(fù)文的，承辦單位應(yīng)當依據(jù)信息公開等相關(guān)規(guī)定，做好答復(fù)工作。從上述規(guī)定看，只有原則要求，沒有定性定量的標準，這就帶來了具體認定標準“誰說了算”的問題。

（四）關(guān)于代表建議“三公開”的平臺建設(shè)問題

目前，代表建議公開分別依托三大平臺：一是依托“上海人大公眾網(wǎng)”，公開代表建議內(nèi)容文本;二是依托“中國上?！遍T戶網(wǎng)站，公開代表建議辦理結(jié)果;三是依托各承辦單位的官網(wǎng)，公開由本單位辦理的代表建議的結(jié)果。問題在于沒有一個統(tǒng)一的公開平臺可以同時查詢到代表建議的內(nèi)容和相應(yīng)的辦理結(jié)果。這就帶來兩個問題：一是人大、政府“各管一攤”;二是政府各部門“各自為戰(zhàn)”。此外，從人大新聞宣傳工作看，對代表建議公開工作的宣傳報道相對較少，導(dǎo)致公眾對這項工作的知曉度不高，也影響了這項工作深入推進。

四、對策與建議

“公開一小步、民主一大步?！毙聲r代上海要繼續(xù)當好改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，必須要問政于民、問需于民、問計于民，從廣大人民群眾的實踐中汲取智慧、凝聚力量。代表建議公開正是其中一個重要渠道。為此，針對上述問題，提出如下建議：

（一）進一步統(tǒng)一思想認識、提高政治站位

人大及其常委會要進一步發(fā)揮主導(dǎo)作用，把代表建議公開作為密切聯(lián)系人民群眾、加強代表機關(guān)建設(shè)的重要途徑?！耙桓晃瘍稍骸?，特別是政府及其承辦單位要切實按照李克強總理提出的“以公開為常態(tài)，不公開為例外”的原則要求，采取行之有效的措施進一步加大公開力度，實現(xiàn)“應(yīng)公開盡公開”。全體人大代表要增強宗旨意識，不斷提高履職能力水平，更好適應(yīng)在公眾監(jiān)督下履行代表職務(wù)的新常態(tài)。

（二）依法研究制定相關(guān)工作意見

建議由市人大常委會黨組牽頭，按照代表法和本市“一辦法兩規(guī)定”等相關(guān)法律法規(guī)要求，研究起草關(guān)于加強代表建議公開工作的意見，報請市委批轉(zhuǎn)。在工作意見出臺前，可從以下三方面著手推進代表建議公開工作：第一，在每年年初的人大政府年度工作雙向通氣會上，就代表建議公開工作進行溝通，形成共識;第二，在每年的代表建議辦理工作會議上，對建議公開工作提出更明確的要求;第三，在每年年中市政府辦公廳向市人大常委會報告代表建議辦理情況時，要把公開工作情況作為重點之一納入報告中。

（三）加快建設(shè)統(tǒng)一的公開平臺

為便于市民群眾和代表“一網(wǎng)查詢”本市的代表建議內(nèi)容、辦理進程和辦理結(jié)果，建議改變當前以“誰辦理誰公開”為原則導(dǎo)致的各自為戰(zhàn)、各管一攤局面，在各方現(xiàn)有公開平臺的基礎(chǔ)上，盡快搭建統(tǒng)一的公開平臺。由市人大常委會牽頭，在“上海人大公眾網(wǎng)”上系統(tǒng)集成代表建議內(nèi)容、辦理進程和辦理結(jié)果，一并向社會公開。

（四）建立代表建議公開的會商機制

為落實好“以不公開為例外”原則，建議建立代表、人大、政府三方會商機制，對所有代表建議是否公開進行認定把關(guān)，特別是對于依申請公開和不予公開的代表建議要慎重認定，科學(xué)確定不公開的標準和情形。代表對所提建議提出不公開的，應(yīng)當寫明理由，市人大常委會代表工委認為可以公開的，應(yīng)當主動與代表溝通，再次征求代表意見。承辦單位對答復(fù)意見提出不公開或依申請公開的，應(yīng)當向市政府辦公廳和市人大常委會代表工委說明理由，并與提出建議的代表進行溝通。市人大常委會代表工委匯總對代表建議公開、依申請公開或不予公開的情況，報請主任會議研究確認。確有特殊情況的，可考慮延遲公開期限;對于當年度因故不宜公開的，此后每年要建立“回頭看”機制，適時向社會公開。

（五）加強人大對代表建議公開工作的監(jiān)督考核

一是在人大制定的有關(guān)工作意見中，體現(xiàn)對公開工作監(jiān)督考核的內(nèi)容;二是在政府的辦理工作考核體系中，單列若干分值，由人大和代表進行打分，增強人大的話語權(quán)和監(jiān)督考核的剛性。三是督促政府繼續(xù)加大辦理結(jié)果公開工作情況在年度辦理工作考核評價體系中的分值，督促和引導(dǎo)各承辦單位更加認真、更加慎重地對待公開工作，著力擴大公開范圍、增加主動公開辦理復(fù)文數(shù)量，進一步提高辦理結(jié)果公開工作質(zhì)量，更好保障公眾知情權(quán)。

（六）為推進“三公開”工作提供更好服務(wù)保障

全面實行代表建議“三公開”后，相應(yīng)的服務(wù)保障必須及時跟上。一要加強學(xué)習(xí)培訓(xùn);二要加強提辦雙方的溝通交流;三要加大相關(guān)新聞宣傳力度。