加強(qiáng)和改進(jìn)法規(guī)配套工作的若干建議

上海人大工作研究會(huì)辦公室課題組

在地方立法工作中，法規(guī)往往規(guī)定政府部門對涉及政府職權(quán)的操作性事項(xiàng)制定配套文件，或者授權(quán)政府部門對相關(guān)事項(xiàng)作出具體規(guī)定。因此，配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法的補(bǔ)充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)。

目前，本市法規(guī)配套工作主要存在以下問題：一是完成率有待提高，部分配套文件制定時(shí)間過長。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，本市地方性法規(guī)授權(quán)配套文件制定完成率為70%，還有30%配套文件尚未制定。配套文件涉及的都是使地方性法規(guī)得以實(shí)施的具體制度，如果這些制度長期缺失，或者配套文件出臺距法規(guī)頒布的時(shí)間過長，必然會(huì)影響法規(guī)的實(shí)施效果。二是部分配套文件不符合法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。部分文件的制定主體和文件層級不符合規(guī)定，如已制定的23件配套文件中，有2件配套文件的制定主體與法規(guī)授權(quán)主體不同，如法規(guī)明確授權(quán)“市人民政府規(guī)定”，實(shí)際是由有關(guān)主管部門制定和發(fā)布。降低發(fā)文層級，勢必影響法規(guī)的執(zhí)行效力。有的配套文件的內(nèi)容不符合法規(guī)授權(quán)規(guī)定的要求，經(jīng)市人大常委會(huì)備案審查提出意見后，要求市政府重新制定配套文件。三是超期的沒有依照立法法的要求做?！吨腥A人民共和國立法法》和《上海市制定地方性法規(guī)條例》都提出明確要求：“有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向常務(wù)委員會(huì)說明情況?！闭n題調(diào)研中發(fā)現(xiàn)有9件沒有完成配套文件制定任務(wù)的，都已經(jīng)超出了法規(guī)頒布施行一年的期限。經(jīng)調(diào)查，這些超期的配套文件的制定主體都沒有主動(dòng)向市人大常委會(huì)報(bào)告并說明原因。

產(chǎn)生這些問題的原因是多方面的，既有有關(guān)政府部門對落實(shí)配套文件工作不夠重視的主觀原因，又有法規(guī)實(shí)施后情況復(fù)雜多變的客觀原因;既有配套文件的起草工作機(jī)制不夠健全的原因，又有立法技術(shù)和立法工作監(jiān)督亟待改進(jìn)的原因。

為增強(qiáng)法律法規(guī)的整體實(shí)效，建議從以下幾方面著手，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)本市地方性法規(guī)配套文件授權(quán)制定及監(jiān)督工作。

一、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分認(rèn)識做好法規(guī)配套工作的重要意義

法律是治國之重器，良法是善治之前提。習(xí)近平總書記提出，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。黨的十八大以來，依法治國進(jìn)入了新階段，法治成為治國理政的基本方式，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，全面推進(jìn)依法治國，法治建設(shè)有了系統(tǒng)的總目標(biāo)，形成了總體戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。在我們黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行改革開放新的偉大革命中，在為實(shí)現(xiàn)偉大夢想進(jìn)行偉大斗爭的中國特色社會(huì)主義新時(shí)代，全面依法治國必將為實(shí)現(xiàn)中國夢提供有力的法治保障。地方性法規(guī)是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，是全面依法治國的基礎(chǔ)。做好地方性法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法活動(dòng)的補(bǔ)充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)，是實(shí)現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾的重要保障，是一項(xiàng)慎重的立法活動(dòng)和嚴(yán)肅的執(zhí)法活動(dòng)。本市各級人大常委會(huì)、政府部門都應(yīng)當(dāng)從全面依法治國的高度，充分認(rèn)識這項(xiàng)工作的重要意義，將之放到與立法同等重要位置，增強(qiáng)工作責(zé)任心和使命感，切實(shí)抓好法規(guī)配套制度建設(shè)。

做好地方立法工作必須始終堅(jiān)持正確政治方向，在法規(guī)配套制度建設(shè)中也應(yīng)當(dāng)建立健全向市人大常委會(huì)黨組請示報(bào)告制度，積極爭取黨委的重視和支持，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到立法工作的全過程和各方面;必須堅(jiān)決貫徹黨組織的重大決策部署，并通過地方立法轉(zhuǎn)化成為全社會(huì)一體遵循的行為規(guī)范和活動(dòng)準(zhǔn)則。

二、謹(jǐn)慎和規(guī)范授權(quán)，提高法規(guī)授權(quán)的科學(xué)性和規(guī)范性

推進(jìn)法規(guī)配套文件的制定工作，職責(zé)在政府，源頭在立法本身。課題調(diào)研結(jié)果表明，如果法規(guī)授權(quán)本身是必要的，授權(quán)內(nèi)容是明確的，配套文件就相對比較容易制定出臺，如果法規(guī)授權(quán)的必要性、可行性和明確性存在不足和問題，配套文件的制定就容易遇到困難。建議人大立法部門要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)對法規(guī)配套制度建設(shè)的理論研究，加強(qiáng)對法規(guī)授權(quán)制定配套文件的標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)的權(quán)限及層級等工作制度規(guī)范的研究。在地方立法中堅(jiān)持謹(jǐn)慎授權(quán)，加強(qiáng)對授權(quán)必要性的研究，盡量在立法過程中解決難點(diǎn)問題，提高立法條文的明確性;堅(jiān)持規(guī)范授權(quán)，明確配套文件制定主體、內(nèi)容等要求，便于有關(guān)部門遵照執(zhí)行，便于市人大常委會(huì)和公眾的監(jiān)督。

在地方性法規(guī)草案中需要授權(quán)制定配套文件的，有必要增加立法前評估的工作程序，在作出授權(quán)規(guī)定之前應(yīng)當(dāng)對授權(quán)的必要性、可行性進(jìn)行充分論證;在法規(guī)草案審議階段，法規(guī)中凡有授權(quán)條款的，應(yīng)當(dāng)列為重點(diǎn)審議條款，著重審議授權(quán)規(guī)定配套文件的制定主體、內(nèi)容要求、文種和層級、協(xié)調(diào)部門等是否明確具體;建議對授權(quán)條款應(yīng)當(dāng)單獨(dú)審議表決，并列為立法后評估的法規(guī)。真正做到謹(jǐn)慎授權(quán)、合理授權(quán)、規(guī)范授權(quán)，增強(qiáng)法規(guī)授權(quán)的科學(xué)性和規(guī)范性。

三、完善制度規(guī)范，建立配套文件制定工作的長效機(jī)制

課題調(diào)研表明，配套文件的制定工作如何啟動(dòng)、由誰制定、由誰督促協(xié)調(diào)以及相關(guān)的工作規(guī)范都還不夠明確、工作沒有到位，這是導(dǎo)致配套文件制定工作明顯滯后、配套制度建設(shè)還跟不上立法建設(shè)步伐的重要原因。

切實(shí)改進(jìn)和完善相關(guān)的工作制度和規(guī)范，逐步形成法規(guī)配套文件制定工作穩(wěn)定規(guī)范的長效機(jī)制?！吨腥A人民共和國立法法》《上海市制定地方性法規(guī)條例》對法律法規(guī)配套制度已經(jīng)作出明確規(guī)定，建議市人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定和修改相應(yīng)的工作制度規(guī)范，建立健全監(jiān)督工作機(jī)制，明確相關(guān)工作部門的職責(zé)和任務(wù)，做好法律法規(guī)的落實(shí)工作。

注重規(guī)劃安排。在法規(guī)草案起草時(shí)對擬確立的重要制度、原則和措施的實(shí)施辦法、配套規(guī)定作出設(shè)計(jì)安排，在法規(guī)提請審議時(shí)進(jìn)行專項(xiàng)說明。原則上，法規(guī)配套文件要求與法規(guī)同步實(shí)施。對涉及面廣、情況復(fù)雜、需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)的配套規(guī)定，可以在法規(guī)實(shí)施后一段時(shí)間推出，但不能滯后太多。在配套文件制定工作的部署安排上，凡是與法規(guī)配套實(shí)施的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立項(xiàng)、優(yōu)先起草，確保與法規(guī)實(shí)施同步出臺。

建議市政府法制工作機(jī)構(gòu)要將配套文件的制定納入立法工作的年度計(jì)劃，明確責(zé)任分工。法規(guī)配套文件制定應(yīng)當(dāng)明確主體、落實(shí)責(zé)任。除了明確制定主體（涉及多個(gè)部門的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭部門，必要時(shí)可以要求政府法制部門牽頭）外，注重發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在配套文件制定中的協(xié)調(diào)和督查作用。明確起草部門和要求，力求與法規(guī)草案的起草同步進(jìn)行;加強(qiáng)對主管部門起草法規(guī)草案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助起草部門正確理解配套文件的制定要求，提高起草質(zhì)量;加強(qiáng)督促檢查，保證配套文件制定工作及時(shí)完成;對于跨行業(yè)和部門的配套文件制定工作，應(yīng)牽頭協(xié)調(diào)，明確各自職責(zé);政府有關(guān)行政主管部門要認(rèn)真落實(shí)市政府法制工作機(jī)構(gòu)的要求，按照法規(guī)授權(quán)的本意，完成配套文件的起草和制定工作。

四、健全督查機(jī)制，抓好法規(guī)授權(quán)制定配套文件落實(shí)工作

在法規(guī)配套制度建設(shè)中，市人大及其常委會(huì)要加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督檢查。建議市人大專門委員會(huì)將法規(guī)有授權(quán)規(guī)定的內(nèi)容列為立法協(xié)調(diào)的重點(diǎn);將法規(guī)配套建設(shè)情況納入監(jiān)督范圍，對有授權(quán)制定配套文件的法規(guī)加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，在執(zhí)法檢查中，將授權(quán)制定配套文件的落實(shí)情況列為必查項(xiàng)目;將有授權(quán)規(guī)定要求制定配套文件的法規(guī)列為立法后評估的重點(diǎn)，督促有關(guān)部門盡快完善配套制度建設(shè)，進(jìn)一步提升法規(guī)的執(zhí)行力。

市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)要建立健全督查工作機(jī)制。明確責(zé)任分工和任務(wù)：一是市人大常委會(huì)法工委內(nèi)部分工要更明確;二是對法規(guī)授權(quán)配套規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)更明確;三是工作程序和督查責(zé)任應(yīng)更明確和有操作性。建議每年對法規(guī)配套制度建設(shè)工作情況進(jìn)行總結(jié)，向市人大常委會(huì)匯報(bào)。

建議市人大常委會(huì)法制工作部門要加強(qiáng)與政府法制工作機(jī)構(gòu)、法規(guī)實(shí)施部門和配套文件的制定主體的溝通和聯(lián)系，注重發(fā)揮市政府法制機(jī)構(gòu)在配套文件制定中的協(xié)調(diào)和督查作用。建議市政府辦公廳建立和健全督促工作機(jī)制，協(xié)調(diào)各委辦局行政主管部門，抓好法規(guī)配套制度建設(shè)，督促配套文件制定部門履行職責(zé)，及時(shí)出臺相應(yīng)的配套文件。對未能在期限內(nèi)作出配套具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成有關(guān)部門依照法律法規(guī)的規(guī)定向市人大常委會(huì)說明情況。如果客觀情況變化，使制定配套規(guī)定已失去必要性的，或者因客觀條件不成熟無法完成配套文件制定任務(wù)的，市人大常委會(huì)法制工作部門均應(yīng)當(dāng)向市人大常委會(huì)匯報(bào)，由市人大常委會(huì)作出相關(guān)決定。

配套文件的制定工作是地方立法的重要組成部分，做好法規(guī)配套文件的制定工作，既是立法的補(bǔ)充和完善，又是執(zhí)法工作的前提和依據(jù)。