公園城市示范區(qū)建設(shè)的策略建議

張圣海

從公園城市的“首提地”到“示范區(qū)”，標志著成都公園城市建設(shè)進入了一個新的階段。成都建設(shè)公園城市示范區(qū)，是落實成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈國家戰(zhàn)略的重要舉措，對推動成都高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。一是有利于突出生態(tài)價值踐行“兩山”理論，能夠進一步發(fā)揮成都的生態(tài)和環(huán)境優(yōu)勢，促進綠水青山向金山銀山轉(zhuǎn)化;二是有利于推進向“人—城—產(chǎn)”發(fā)展邏輯轉(zhuǎn)變，通過公園城市示范區(qū)的建設(shè)，優(yōu)化城市環(huán)境和服務(wù)品質(zhì)，增強對人才的吸引力;三是有利于發(fā)展新經(jīng)濟加快新舊動能轉(zhuǎn)換，通過塑造公園城市新場景，優(yōu)化土地利用和空間治理方式，增強對新經(jīng)濟、新業(yè)態(tài)的吸引力，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級;四是有利于彰顯天府人居文化特色，通過將生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，傳承和弘揚成都平原千百年來形成的天人合一的農(nóng)耕文化傳統(tǒng)和人居特色。

從農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明到生態(tài)文明時代，人類與自然的關(guān)系進入一個全新的階段。成都建設(shè)公園城市示范區(qū)，是對生態(tài)文明時代城市建設(shè)和治理方式的全新探索。農(nóng)業(yè)文明時代，城市的價值主要是提供安全防護和農(nóng)產(chǎn)品交易，安全與方便是城市組織的主要原則;工業(yè)文明時代，城市的價值主要是組織工業(yè)品生產(chǎn)和交易，效率與經(jīng)濟是城市組織的主要原則;生態(tài)文明時代，城市的價值是在為人類提供集聚空間的同時減少對生態(tài)環(huán)境的干擾，是人與自然關(guān)系的重要紐帶，與生態(tài)環(huán)境和諧共處、可持續(xù)發(fā)展成為城市組織的重要原則。要實現(xiàn)成都公園城市示范區(qū)的目標，一是要突出生態(tài)價值，將生態(tài)環(huán)境和資源優(yōu)勢作為生態(tài)文明時代成都的核心比較優(yōu)勢，成為集聚各種發(fā)展要素的核心手段;二是要堅持生態(tài)優(yōu)先，遵循生態(tài)系統(tǒng)觀和自然觀，作為組織和安排各項發(fā)展要素的首要原則，從生態(tài)的角度增強各種要素安排的協(xié)調(diào)性。

突出生態(tài)價值，增強對發(fā)展要素的吸引力

城市的發(fā)展離不開發(fā)展要素集聚，發(fā)展要素在城市間的流動，是依據(jù)城市間的比較優(yōu)勢，具有某種比較優(yōu)勢的城市往往能吸引更多的發(fā)展要素，繼而通過循環(huán)累計因果方式推進城市的發(fā)展。從國內(nèi)外先發(fā)地區(qū)和城市的經(jīng)驗來看，生態(tài)資源和環(huán)境價值，將逐步取代成本優(yōu)勢，成為吸引人才、資本和技術(shù)等可流動要素的核心競爭力，并成為提升不可流動的土地資源要素價值的主要目標。建設(shè)公園城市示范區(qū)，是要遵循生態(tài)文明時代的城市價值邏輯，促進城市從成本優(yōu)勢向綜合環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)變。

要發(fā)揮生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢，優(yōu)化環(huán)境和服務(wù)品質(zhì)，增強對知識化、年輕化、國際化人才的吸引力。多倫多大學商業(yè)與創(chuàng)意教授理查德·佛羅里達提出的創(chuàng)意階層，是發(fā)展新經(jīng)濟所需勞動力的典型代表，他們對工作的認識和工作的方式與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人具有較大的差異，體現(xiàn)在對居住環(huán)境品質(zhì)的要求越來越高，而對工作地點選擇的彈性越來越大，在確定定居地時，往往從先選擇工作，轉(zhuǎn)變到先選擇城市。黃石國家公園附近的波茲曼市，能吸引大量創(chuàng)新人才，成為蒙大拿州的高科技中心，即與其良好的生態(tài)環(huán)境具有密切的關(guān)系。成都位于我國一二級階梯過渡帶，生態(tài)環(huán)境資源豐富，有條件塑造生態(tài)文明時代的城市建設(shè)典范。為進一步提高城市環(huán)境品質(zhì)，成都可以龍門山、龍泉山兩山作為生態(tài)屏障與核心，以岷江、沱江兩江作為核心生態(tài)廊道，以天府綠道、水系藍道為網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建“兩山兩江兩網(wǎng)”的生態(tài)環(huán)境網(wǎng)絡(luò)，描繪人與自然和諧共生的新生態(tài)城市畫卷。

要發(fā)揮景觀資源優(yōu)勢，按照“有風景的地方就有新經(jīng)濟”的邏輯，吸引新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和資本。隨著波士頓的高科技產(chǎn)業(yè)、杭州西部的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟發(fā)展，越來越多的新經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和資本，開始關(guān)注自然和人文風景資源較好的地區(qū)，缺乏特色、千篇一律的園區(qū)在未來的競爭中將難以取勝。成都山川形勝匯聚，人文歷史悠久，應(yīng)結(jié)合山水脈絡(luò)、特色林盤、遺產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)等特色風景資源，創(chuàng)新空間利用方式，在保護自然和人文資源的前提下，建設(shè)承載新經(jīng)濟功能的空間載體。在公園城市示范區(qū)的建設(shè)過程中，既要關(guān)注創(chuàng)新的空間，也要關(guān)注空間的創(chuàng)新。

要發(fā)揮公園城市建設(shè)場景優(yōu)勢，集聚城市應(yīng)用型新技術(shù)和大數(shù)據(jù)，提升城市創(chuàng)新能力。除了勞動力、資本以外，技術(shù)和數(shù)據(jù)正成為新的重要生產(chǎn)要素，城市是技術(shù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)生產(chǎn)的最重要平臺。越來越多的應(yīng)用型創(chuàng)新企業(yè)在舊金山城區(qū)、紐約城區(qū)誕生，例如Uber和Airbnb，正是因為舊金山的城市屬性更強，市民需求變化更快也更為集中，能夠為這些應(yīng)用性創(chuàng)新提供消費和應(yīng)用場景。杭州為了解決城市交通等問題而上線的“城市大腦”，正成為智慧城市創(chuàng)新領(lǐng)域的先驅(qū)。成都公園城市示范區(qū)建設(shè)，需要同時提高城市服務(wù)品質(zhì)、運轉(zhuǎn)效率和安全韌性，是對城市治理方式和能力的全面提升。在提升城市服務(wù)和治理能力的過程中，一方面需要政府管理和治理方式的調(diào)整優(yōu)化，一方面需要引入新的智慧型管理技術(shù)和手段，這為新技術(shù)的應(yīng)用創(chuàng)建了場景和需求，這將積累大量城市運轉(zhuǎn)和管理的數(shù)據(jù)，作為重要的創(chuàng)新要素。

要發(fā)揮精華灌區(qū)優(yōu)勢，提高城鄉(xiāng)土地利用效率，讓有限的土地資源發(fā)揮最大綜合效益。與勞動力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等發(fā)展要素不同，土地資源要素是不可移動的，土地利用的關(guān)鍵是要促使有限土地資源發(fā)揮最大價值，途徑包括用途合理安排和空間協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。成都的精華灌區(qū)面積較大，農(nóng)業(yè)耕作條件較好，一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率較高，另一方面也對城鎮(zhèn)和制造業(yè)的發(fā)展形成一定的制約。成都公園城市示范區(qū)的建設(shè)，一是要通過在生態(tài)和農(nóng)業(yè)保護空間中，引入適宜的新場景和新業(yè)態(tài)，適度促進多樣化利用，提升生態(tài)和農(nóng)業(yè)空間的社會經(jīng)濟價值;二是要加強生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三大空間的協(xié)同組合，促進城景融合、城鄉(xiāng)融合，提升土地利用的正外部性，實現(xiàn)價值提升;三是要提高建設(shè)用地使用效率，要加快已建成區(qū)城市更新和服務(wù)完善，對增量建設(shè)用地，探索M0工業(yè)用地、混合用途、出讓年限調(diào)整等創(chuàng)新機制，做到集約節(jié)約使用。

堅持生態(tài)優(yōu)先，增強要素統(tǒng)籌布局的協(xié)調(diào)性

除了集聚發(fā)展要素，各類發(fā)展要素如何組織，也是影響城市發(fā)展的關(guān)鍵。例如北京和上海，在剛批復(fù)實施的城市總體規(guī)劃中，都提出建設(shè)用地不增長、人口增速放緩，要素增量投入已不是城市發(fā)展的關(guān)鍵，空間和用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為城市發(fā)展的關(guān)鍵，即通過調(diào)結(jié)構(gòu)促發(fā)展。成都公園城市示范區(qū)的建設(shè)，應(yīng)遵循生態(tài)文明時代的城市組織原則，堅持生態(tài)優(yōu)先，堅持生態(tài)系統(tǒng)觀與自然觀，發(fā)展要素的組織和布局，應(yīng)與自然地理特征、資源環(huán)境承載力、社會經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)等本底條件相契合。

要以成都平原和岷沱江流域為生態(tài)單元，建設(shè)公園城市都市圈。當以生態(tài)優(yōu)先作為主要組織原則時，發(fā)展要素組織的空間單元將從行政區(qū)劃單元、經(jīng)濟社會單元向生態(tài)組織單元轉(zhuǎn)變。對成都而言，成都平原和岷沱江流域是較為獨立的生態(tài)組織單元。成都公園城市示范區(qū)建設(shè)，應(yīng)在這一生態(tài)組織單元內(nèi)，打破行政壁壘，統(tǒng)籌安排發(fā)展要素，要強化保護龍門山和龍泉山兩大生態(tài)源，合理保護和利用精華灌區(qū)農(nóng)業(yè)空間，精心組織城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展。一是可探索土地協(xié)同使用機制，統(tǒng)籌研究生態(tài)單元內(nèi)的生態(tài)保護重要性、城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)開發(fā)適宜性，促進生態(tài)空間成網(wǎng)成片，將最適宜的城鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)空間統(tǒng)籌安排，探索建設(shè)用地指標跨行政區(qū)流動的新機制。二是進一步破除勞動力跨行政區(qū)流動障礙，以戶籍制度創(chuàng)新改革為基礎(chǔ)，探索稅收和社保繳納的跨市協(xié)同機制，探索醫(yī)療教育等基本公共服務(wù)的跨市共享機制，減少行政壁壘對勞動力和人才選擇就業(yè)崗位的影響。三是強化資本流動和產(chǎn)業(yè)分工，以市場作為引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)布局的主要因素，促進產(chǎn)業(yè)和企業(yè)選擇效益最大的區(qū)域，并通過橫向轉(zhuǎn)移支付建立跨行政區(qū)的補償機制。四是強化技術(shù)研發(fā)合作，探索對重大基礎(chǔ)創(chuàng)新的統(tǒng)籌布局機制，探索創(chuàng)新轉(zhuǎn)換利益分配的協(xié)調(diào)協(xié)同機制，促使創(chuàng)新要素合理布局。五是借鑒北京疏解非首都職能的經(jīng)驗，適度疏解成都的非省會職能，避免大城市病，通過生態(tài)型都市圈的建設(shè)，既壯大城市和區(qū)域核心功能，又形成更良好的城市服務(wù)品質(zhì)和環(huán)境質(zhì)量。

要根據(jù)自然地理特征和資源稟賦條件，因地制宜引導(dǎo)各項要素集聚?？臻g和土地的異質(zhì)性，決定了發(fā)展要素集聚在不同的空間，會產(chǎn)生不同的綜合效益。成都市域范圍內(nèi)，地形地貌豐富，山丘平壩皆有分布，龍門山和龍泉山區(qū)、精華灌區(qū)、城市建成區(qū)、城市拓展區(qū)要制定不同的人口、土地、資金和技術(shù)引導(dǎo)政策。龍門山和龍泉山區(qū)，要按照自愿優(yōu)先、分步推進的原則，逐步引導(dǎo)人口流出;要減少常住人口所需要的生產(chǎn)和生活用地，推進退耕還林，推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地減量，適度增加為游客提供休閑游憩服務(wù)的用地;要適度鼓勵城市資本進入，促進山區(qū)生態(tài)環(huán)境保護和休閑旅游經(jīng)濟發(fā)展;要結(jié)合日常和節(jié)假日交通需求差異大的特征，合理安排交通基礎(chǔ)設(shè)施。西部的精華灌區(qū)，要鼓勵引入農(nóng)業(yè)技術(shù)和資本，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、都市農(nóng)業(yè)和休閑農(nóng)業(yè)的發(fā)展;要維持鄉(xiāng)村人口的基本穩(wěn)定，鼓勵“新農(nóng)人”下鄉(xiāng)，鼓勵形成新的鄉(xiāng)賢群體，重構(gòu)鄉(xiāng)村社會資本;要強化農(nóng)田水利設(shè)施和鄉(xiāng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，補足鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)短板;要降低城鄉(xiāng)建設(shè)用地的開發(fā)強度和密度，創(chuàng)造舒適宜人的宜居空間。城市建成區(qū)，集聚了大量的歷史文化資源，要強化城市文化特色塑造，控制開發(fā)強度和密度;要適度降低人口密度，調(diào)整和優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，努力提高人口素質(zhì);要增強資本和技術(shù)投入密度，提高公共服務(wù)水平;要提倡綠色交通、垃圾分類等綠色生活方式。東部和南部的城市拓展區(qū)，要借鑒雄安新區(qū)、北京副中心等新區(qū)規(guī)劃建設(shè)理念，合理組織各項發(fā)展要素，加快人口集聚，并根據(jù)人口結(jié)構(gòu)安排相應(yīng)的服務(wù)設(shè)施;要提高增量建設(shè)用地利用效率，提高增量建設(shè)用地產(chǎn)出和環(huán)保門檻;要加快促進資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)投入，形成城市經(jīng)濟發(fā)展和轉(zhuǎn)型的新引擎;要創(chuàng)新交通設(shè)施組織和公共服務(wù)設(shè)施提供方式，引導(dǎo)形成健康綠色的城市生活方式。

要創(chuàng)新空間組織方式，增強各種發(fā)展要素的包容性和彈性。隨著科學技術(shù)水平的提高和社會組織方式的變化，發(fā)展要素的集聚和組織方式也在變化，包容性和彈性正成為空間組織的新趨勢。從土地要素來看，要改變現(xiàn)代主義針對工業(yè)化城市形成的功能分區(qū)概念，弱化不同類型土地使用方式之間的邊界劃定，創(chuàng)造無邊界和混合型空間，成都正在推進的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈建設(shè)，正是促進土地混合利用的新方式。從勞動力要素來看，理查德·佛羅里達的“3T”理論中，包容性是與人才、技術(shù)同等重要的城市發(fā)展指標，成都要學習深圳“來了就是深圳人”的經(jīng)驗，提高對人口的包容程度，構(gòu)建全齡友好城市，增強國際性，并適度控制城市生活和創(chuàng)業(yè)成本，力爭建設(shè)包容性城市。從創(chuàng)新企業(yè)來看，要鼓勵各種類型的創(chuàng)新融合，既統(tǒng)籌安排國家基礎(chǔ)性創(chuàng)新平臺和大科學裝置等，也吸引大企業(yè)研發(fā)機構(gòu)和研發(fā)總部，同時也鼓勵“萬眾創(chuàng)新”和草根創(chuàng)新。

成都建設(shè)公園城市示范區(qū)，是對農(nóng)業(yè)文明時代“天府之國”營城理念的傳承，是對工業(yè)文明時代“西南后方”建設(shè)方式的揚棄，是對生態(tài)文明時代的城市發(fā)展方向的積極探索。突出生態(tài)價值，加快要素集聚;堅持生態(tài)優(yōu)先，統(tǒng)籌要素安排，將是成都建設(shè)公園城市示范區(qū)的道路選擇。

作者

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院西部分院院長，教授級高級城市規(guī)劃師

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