中國領(lǐng)事保護的整體思想與機制建設(shè)：以利比亞撤僑行動為例*

張丹丹 孫德剛

【內(nèi)容提要】 全球化時代下，領(lǐng)事保護工作的有序化與企業(yè)和人員“走出去”的無序化之間存在結(jié)構(gòu)性矛盾。中國在中東利益的拓展、中國參與中東事務(wù)的主體日益多元化以及中東熱點問題久拖不決，使中國的領(lǐng)事保護面臨新挑戰(zhàn)。中國政府秉承“外交為民”理念，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局，加強頂層設(shè)計，整體推進領(lǐng)事保護，傾力打造海外民生工程。撤僑行動是領(lǐng)事工作的重點，體現(xiàn)出中國的“整體思想”——通過自上而下的動員整合政府部門、駐外機構(gòu)、企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的力量，維護海外公民人身與財產(chǎn)安全。2011年中國從利比亞撤僑體現(xiàn)出中國內(nèi)外統(tǒng)籌、部門協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動的制度優(yōu)勢，是中國在中東領(lǐng)事保護的經(jīng)典案例，推動了中國中東外交能力建設(shè)。在中東領(lǐng)事保護體系建設(shè)中，中國應(yīng)進一步完善預(yù)警機制、應(yīng)急機制與善后機制，與中東國家簽訂領(lǐng)事條約，參與中東安全治理，探索領(lǐng)事保護的社會化路徑，利用中國中東整體外交的“組合拳”，構(gòu)建“大領(lǐng)事”格局。

新中國成立至20世紀70年代末，中國高舉“反帝、反殖、反霸”的國際主義旗幟，支持民族解放運動。1955年，周恩來總理在萬隆會議上指出：“我們亞非國家需要在經(jīng)濟上和文化上合作，以便有助于消除我們在殖民主義的長期掠奪和壓迫下所造成的經(jīng)濟上和文化上的落后狀態(tài)?！雹僦腥A人民共和國外交部、中共中央文獻研究室：《周恩來外交文選》，北京：中央文獻出版社，1990年，第118頁；丁俊、陳謹：《改革開放以來中國與中東國家的人文交流述論》，《阿拉伯世界研究》2018年第9期，第30頁。受中國綜合國力弱、建交國少、外交資源不足的限制，中國出境人員少。1949年至1978年，中國內(nèi)地居民出境總?cè)藬?shù)僅28萬人次，年均1萬人次。改革開放以來，中國與外部世界的交流日趨頻繁，中東成為中國旅游、經(jīng)商、海外承包、留學的重要目的地，中國在中東的僑民近100萬人。隨著中國綜合實力的上升、國家身份的變化和國際地位的提高，中國與中東國家的經(jīng)貿(mào)和人文交流日益密切，領(lǐng)事保護成為中國外交的新任務(wù)。

一、中國中東外交轉(zhuǎn)型與領(lǐng)事保護新任務(wù)

中國在中東領(lǐng)事保護彰顯“刺激——反應(yīng)”模式，是海外利益不斷增長、企業(yè)和人員不斷走出去“倒逼”的結(jié)果。自20世紀90年代末中國政府開始鼓勵中資企業(yè)“走出去”以來，中資企業(yè)和公民跨境流動人數(shù)迅猛增加，海外公民領(lǐng)事保護日益成為中國外交的重要任務(wù)。中國外交在伸張國際道義、捍衛(wèi)國家利益的同時，將保護海外中國公民的安全和利益作為重要任務(wù)，中國的領(lǐng)事保護進入“外交為民”的新時期。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過憲法修正案，明確規(guī)定“國家尊重和保障人權(quán)”。中國外交工作逐漸改變國家中心主義的傳統(tǒng)視角,外交理念從維護“國家主權(quán)”的單一利益轉(zhuǎn)向“維護國家主權(quán)”與“保護海外公民安全”的多重利益（見表1）。

中東地區(qū)是中國領(lǐng)事保護的重要“試驗場”。在“走出去”戰(zhàn)略實施初期，中資企業(yè)“多在全球最窮且政策最不透明的地區(qū)，主要從事資源開采和項目投資”，②喬?！ぶZ布爾：《中國投資遭遇海外政治風險》，2015年2月13日，http://www.ftchinese.com/story/001060639。中東也由此成為中國重要的對外勞務(wù)輸出對象和企業(yè)“走出去”目的地。1993年中國成為凈石油進口國后，中東日益成為重要能源進口來源地、勞務(wù)輸出地與工程承包市場。中資企業(yè)對政治風險較高的國家和地區(qū)投資，意味著境外中資企業(yè)在對象國面臨著極高的安全風險。①Peter J. Buckley, et al.“The Determinants of Chinese Outward Foreign Direct Investment,”Journal of International Business Studies, Vol. 38, No. 4, 2007, p.505.據(jù)不完全統(tǒng)計，2004—2015年間發(fā)生涉及中國公民的境外遇襲事件289起，其中中東地區(qū)占32.87%；②達巍主編：《中國國際安全研究報告（2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第233頁。2018年外交部和駐外使領(lǐng)館涉及中東地區(qū)中國公民領(lǐng)事保護與協(xié)助類案件3229起。③《中國撤離在利比亞人員行動專題吹風會在外交部舉行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/zggmzhw/lsbh/lbxw/t804199.shtml。2019年1月，國際SOS與化險集團（Control Risks）聯(lián)合發(fā)布的《2019年全球差旅風險地圖》顯示，中東地區(qū)的風險指數(shù)整體較高，中國公民常遭遇襲擊、綁架、搶劫等威脅；④International SOS: 2019 Global Travel Risk Map, 24 December, 2018, https://www.internationalsos.com.cn/risk-outlook-2019.敘利亞、也門、利比亞和南蘇丹等國家面臨極大安全風險，其中利比亞是全球風險系數(shù)上升最快的國家之一。

表1 新中國中東外交轉(zhuǎn)型與領(lǐng)事保護新使命

由表1可以看出，中資企業(yè)與中國公民“走出去”，豐富了中國中東利益的內(nèi)涵（主權(quán)、安全與發(fā)展利益），中國在中東的主體日益多元化（政府、企業(yè)與個人），“外交為民”成為中國特色中東外交的重要特點。⑤Andrea Ghiselli,“Civil-Military Relations and Organisational Preferences Regarding the Use of the Military in Chinese Foreign Policy: Insights from the Debate on MOOTW,”Journal of Strategic Studies, Vol.43, No.3, 2020, p. 432.“一帶一路”倡議的提出，更加促進了中國與中東國家的全方位合作。在鼓勵中資企業(yè)和公民走出國門、參與經(jīng)濟活動和人文交流的同時，中國也不斷發(fā)出安全預(yù)警。如王毅外長所言：“中國的海外利益從來不是一個抽象、空洞的概念，而是由每一位海外同胞的個體利益匯聚而成的，包括每個公民，每個企業(yè)，每個團體。做好領(lǐng)事保護與服務(wù)，在維護個體利益的同時，就是在維護國家整體利益?！雹偻跻悖骸锻饨灰拥貧?、懂民情、惠民生》，2013年3月22日，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/zyxw_602251/t1023775.shtml?！白叱鋈ァ币馕吨袊粩嗉訌妼Ｍ夤癜踩Ｗo的責任意識和有效措施，形成中央政府、地方政府、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和個人的互動模式。

非作戰(zhàn)撤僑行動是領(lǐng)事保護的重點和難點，系指政府通過外交手段把僑居他國的公民安全撤回至本國政府行政區(qū)域的外交行為。②Edward Schwarck,“UK-China Cooperation on Non-Combatant Evacuation Operations,”The RUSI Journal, Vol.161, No.5, 2016, p.36.中國在中東撤僑行動中體現(xiàn)出獨特的外交風格，是領(lǐng)事保護決策部署、體制機制、資源配置和協(xié)調(diào)能力的綜合體現(xiàn)。下文以2011年“阿拉伯之春”爆發(fā)后中國從利比亞撤僑為例，考察中國中東領(lǐng)事保護的理念演變與機制創(chuàng)新。

二、利比亞撤僑行動與中國中東整體性領(lǐng)事保護的實踐

“一帶一路”倡議提出以來，中國成為伊朗第一大貿(mào)易伙伴、阿拉伯國家第二大貿(mào)易伙伴、土耳其和以色列第三大貿(mào)易伙伴，也是中東最大投資國之一。同時，恐怖主義、政權(quán)更迭、教派矛盾、街頭政治、民族分裂活動、外部大國干涉等愈演愈烈，中國在中東利益和安全威脅同時增長，涉及中國公民的中東安全事件頻發(fā)，維護中國公民和企業(yè)的安全利益成為外交工作的新議題。

撤僑行動是領(lǐng)事保護的重點內(nèi)容，也是中國維護在中東發(fā)展利益、保護僑民、規(guī)避安全風險的重要手段。冷戰(zhàn)結(jié)束以來中國分別從伊拉克（1991年）、科威特（1991年）、黎巴嫩（2006年）、埃及（2011年）、利比亞（2011年）、也門（2015年）等成功撤僑，其中利比亞撤僑規(guī)模最大、效果最好，做到了“零傷亡”，堪稱中國中東領(lǐng)事保護的經(jīng)典案例。

（一）撤僑前在利比亞中資企業(yè)和公民情況

中國在利比亞開展工程承包項目始于20世紀80年代。1993年有6家中資企業(yè)在利比亞簽訂勞務(wù)合同共950萬美元，中國在利比亞承建各種項目的人員約2900人，其中大部分為工人。①中華人民共和國外交部政策研究室：《中國外交概覽1995》，北京：世界知識出版社，1995年，第156頁。1997年利比亞出臺《鼓勵外國資本投資法》，規(guī)定海外公司可投資的領(lǐng)域，并建立自貿(mào)區(qū)。

21世紀，利比亞成為中國對外承包工程業(yè)務(wù)的重要市場。2002年，中石油、中興以及華為等中資企業(yè)在利比亞相繼承攬了承包工程。②王金巖：《利比亞變局對中國海外經(jīng)濟利益的影響》，《阿拉伯世界研究》2012年第2期，第37頁。2004年，利比亞首次對15個石油勘探開發(fā)區(qū)塊進行國際招標；2005年5月，中石油在利比亞國家石油公司發(fā)布第二輪招標中首次獲一海上區(qū)塊；江陰三元鋼鐵公司投資2000萬美元建設(shè)鋼鐵廠。③《中國與利比亞經(jīng)貿(mào)合作簡況》，2008年5月25日，http://ly.mofcom.gov.cn/article/zxhz/200510/ 20051000506642.shtml。2007年，約75家中資企業(yè)在利比亞承攬了50余個工程承包項目，主要包括班加西、的黎波里及周邊城鎮(zhèn)的房屋建設(shè)項目、薩布哈南部沙漠的石油和水電設(shè)施項目等，總合同額達188億美元,相關(guān)工作人員超過3.5萬名。④李海洋、李存葆主編：《國家救援：一切為了人民》，北京：現(xiàn)代出版社，2012年，第273頁。利比亞危機爆發(fā)前，駐利比亞的央企為13家（見表2），主要集中在住房、鐵路、石油、通信等領(lǐng)域，工作人員超過2.5萬，大多從事能源、交通和通訊三大領(lǐng)域，工作、居住地點相對集中，僑居時間較短。此外，在利比亞也有少量的中國留學生以及僑民。⑤⑥張歷歷：《中國大力從利比亞撤僑》，《當代世界》2011年第4期，第21頁。

表2 撤僑前在利比亞的中資企業(yè)情況

續(xù)表

（二）2011年利比亞撤僑過程

始于2010年底的中東變局，標志著中東危機進入失序與動蕩的新階段。受突尼斯和埃及亂局的影響，2011年2月15日，利比亞民眾在班加西舉行大規(guī)模抗議示威活動。①CNN Wire Staff,“A Timeline of the Conflict in Libya,”August 18, 2011, http://edition.cnn.com/2011/WORLD/africa/08/18/libya.timeline/index.html。利比亞東北部的艾季達比亞市是早期反政府抗議活動的發(fā)源地。截至2月23日，27家中資企業(yè)的工地和營地遭襲擊和搶劫，工程承包業(yè)務(wù)遭受損失高達198億至199億元，包括設(shè)備和資產(chǎn)損失、利方拖欠的工程款等。②Shaio Zerba,“China's Libya Evacuation Operation: A New Diplomatic Imperative—Overseas Citizen Protection,”Journal of Contemporary China, No. 90, 2014, p.1094.2007年，中國寧波華豐公司與利比亞政府簽下金額33.54億元的住房項目，936名中國工人駐扎在艾季達比亞市的營地。2011年2月18日，華豐公司的營地遭搶劫；同日，中國水利水電公司工地也遭襲擊，50多名歹徒手持霰彈槍、沖鋒槍、手雷等，朝項目部發(fā)起攻擊；2月20日，中國水利水建公司384名工作人員被圍困；2月21日，中國鐵建十三局集團四公司遭歹徒襲擊；北京宏福集團工地遭不明持槍分子搶劫；中國一冶利比亞美麗塔項目遭襲，造成人員傷亡；中國通訊服務(wù)公司在利項目也被武裝團伙包圍。①馬多思：《利比亞大營救》，《中國新聞周刊》2011年第507期，第10頁。中國在利公民人身和財產(chǎn)安全面臨嚴重威脅。

在利比亞的中國公民和企業(yè)的安全狀況急劇惡化引起中國政府的高度重視。2011年2月22日，國務(wù)院成立應(yīng)急指揮部，立即啟動國家涉外突發(fā)事件一級應(yīng)急預(yù)案，中央軍委、外交部、商務(wù)部、國資委、民航局、公安部等相關(guān)部門和有關(guān)地市、駐外使領(lǐng)館以及中資企業(yè)等廣泛參與，制定了海、陸、空多國多點立體協(xié)同撤離方案，全面展開撤離在利比亞的中國公民行動。此次撤僑行動涉及中國公民人數(shù)眾多，且人員分散，中國政府首次采用“海陸空聯(lián)動”和“東西南北四線”同時撤離的方式（見表3）。在國務(wù)院協(xié)調(diào)下，中國政府共調(diào)派182架次民航包機、24架次軍機、5艘貨輪、1艘護衛(wèi)艦，租用70架次外航包機、22艘次外籍郵輪、1000班次客車，海陸空聯(lián)動，撤回35860名中國公民，協(xié)助撤出來自希臘、意大利、孟加拉國、尼泊爾等12個國家2100名僑民。②中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司編：《中國外交：2012年版》，北京：世界知識出版社，2012年,第312頁。

表3 利比亞撤僑海陸空路線圖

此次撤僑行動是中國海軍首次在非洲和地中海執(zhí)行軍事行動，也是迄今中國軍隊參與的最大規(guī)模非戰(zhàn)斗人員撤僑行動，首次使用護衛(wèi)艦和遠程軍用運輸機協(xié)助撤僑，代表著中國海軍遠程執(zhí)行任務(wù)能力不斷增強，開啟了中國海軍執(zhí)行多樣化任務(wù)的新篇章。①Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol.11, Issue 4, 2011, pp.8-10; Cdr Gurpreet S. Khurana,“China's Maritime Strategy and India: Consonance and Discord,”Maritime Affairs, Vol.7, No.2, 2011, p.54.這次撤僑也是中國“軍事力量軟運用”和“以軍促民”“齊頭并進”整體思想的重要實踐。

三、利比亞撤僑行動與中國中東整體性領(lǐng)事保護的機制

維護中國海外公民和法人的合法權(quán)益，是中國對外領(lǐng)事關(guān)系的核心問題。②中華人民共和國外交部政策研究司編：《中國外交》，北京：世界知識出版社，2005年，第360頁。在當代國際關(guān)系中，一國以外交行動和其他和平方式對本國自然人和法人提供外交保護，是被聯(lián)合國文件所肯定的符合國際法的權(quán)力。③汪段泳：《海外利益實現(xiàn)與保護的國家差異——一項文獻綜述》，《國際觀察》2009年第2期，第34頁。在“以人為本、外交為民”理念的指導下，中國在維護海外公民和法人合法權(quán)益、推動領(lǐng)事保護體系建設(shè)等方面進行了外交實踐。自20世紀90年代初中國首次在中東實施撤僑行動以來，外交部根據(jù)中東風險等級和類別，依據(jù)國際法、國際公約、雙邊條約以及對象國的相關(guān)法律，在借鑒西方發(fā)達國家領(lǐng)事保護經(jīng)驗基礎(chǔ)上，逐步構(gòu)建起整體性中東領(lǐng)事保護機制，這在利比亞撤僑行動中充分體現(xiàn)出來，并分為危機前、危機中、危機后三個階段。

（一）危機前的預(yù)警機制評估

中國在中東的常態(tài)化領(lǐng)事保護機制主要包括日常宣傳、普及領(lǐng)事安全教育和對中東各駐在國的安全風險評估與預(yù)警。值得注意的是，中國駐中東地區(qū)使領(lǐng)館的領(lǐng)事安全教育，融入中國總體的海外安全宣傳教育之中，④黎海波：《中國領(lǐng)事保護：歷史發(fā)展與案例分析》，北京：中國社會科學出版社，2017年，第74頁；張丹丹、孫德剛：《中國在中東的領(lǐng)事保護：理念、實踐與機制創(chuàng)新》，《西亞非洲》2019年第4期，第115—119頁。包括普及領(lǐng)事保護知識手冊、舉辦安全講座、宣傳領(lǐng)事安全知識等。在風險評估與預(yù)警方面，中國駐中東各使領(lǐng)館密切關(guān)注地區(qū)安全形勢，及時發(fā)布“注意安全”“謹慎前往”“暫勿前往”三個級別的海外安全提醒和預(yù)警信息，并通過部門協(xié)作和技術(shù)手段，不斷擴大預(yù)警信息和安全提醒的受眾人群和覆蓋范圍。2010年8月，商務(wù)部印發(fā)《對外投資合作境外安全風險預(yù)警和信息通報制度》，要求駐外經(jīng)商機構(gòu)和地方政府的商務(wù)主管部門及時向駐在國中資企業(yè)發(fā)布預(yù)警，并將有關(guān)情況報送商務(wù)部，商務(wù)部將視情況向全國發(fā)布預(yù)警。①《對外投資合作境外安全風險預(yù)警和信息通報制度》，2015年12月11日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/zcfg/201512/20151201198308.shtml。

在實踐中，利比亞撤僑事件凸顯了中國在中東的領(lǐng)事保護機制建設(shè)仍存在預(yù)警功能欠佳、風險認知與評估體系不健全等問題。在利比亞危機發(fā)生前，中國國內(nèi)不同部門對利比亞風險級別缺乏統(tǒng)一的評估標準，例如，2010年外交部編寫的《海外安全風險評估報告》和中國出口信用保險公司編寫出版的《國家風險分析報告》，都未將利比亞列入非洲地區(qū)值得關(guān)注的高風險國家，有的報告甚至認為“未來五年，作為北非政治穩(wěn)定國家，利比亞局勢將有利于投資”。②《中國利益：中國與利益相關(guān)國家的風云故事》，北京：中國發(fā)展出版社，2013年，第412頁。

2011年2月15日，班加西發(fā)生較大規(guī)模游行示威活動，美國政府聲明其首要任務(wù)是保護在利比亞僑民和工作人員的安全,保障其公民獲知預(yù)警信息與相關(guān)離境航班信息。③詹靜芳、詹幼鵬：《美國中央情報局絕密行動》，哈爾濱：北方文藝出版社，2017年，第253頁。當時美國在利比亞有5000多名雙重國籍的僑民、約1000名美國公民及外交人員。2月19日，中國外交部和駐利使館才發(fā)布關(guān)于利比亞安全形勢的預(yù)警信息。2011年2月22日，商務(wù)部網(wǎng)站上發(fā)布信息，要求在利比亞企業(yè)和人員加強安全防范，嚴格控制人員外出，確保企業(yè)人員生命財產(chǎn)安全。④《商務(wù)部提醒在利比亞的企業(yè)和人員加強安全防范》，2015年11月1日，http://fec.mofcom.gov.cn/article/jwaq/tbtx/201511/20151101166682.shtml。中國使館發(fā)布撤僑信息時，歐美等國駐利比亞使館及有關(guān)公司已基本完成撤離準備工作。⑤《中國利益：中國與利益相關(guān)國家的風云故事》，北京：中國發(fā)展出版社，2013年，第412頁。海外公民與機構(gòu)登記信息不全，導致利比亞緊急撤僑工作受阻。利比亞危機發(fā)生時，中國政府和駐利比亞使館對中資企業(yè)以及中國公民在利比亞人員規(guī)模缺乏準確數(shù)據(jù)。撤僑前，在外交部登記的中國公民僅6000人，與最終撤僑人數(shù)（35860人）相差甚遠。⑥Jonas Parello-Plesner and Mathieu Duchatel, China's Strong Arm: Protecting Citizens and Assets Abroad, London: Routledge, 2015, p.39.

利比亞的中資企業(yè)也未充分重視利比亞潛在的政治風險，多數(shù)在利比亞的中資企業(yè)常態(tài)化風險管理機制建設(shè)不足。2011年1月14日，3000多名當?shù)厝司奂谥袊ㄖ诎斯こ叹殖薪ǖ膬扇f套住宅項目崗福德工地上，搶奪主體已建好的房屋。此次搶房風波并未引起該企業(yè)和相關(guān)部門的重視，第二天工地正常施工；2011年2月20日，中國建筑公司在班加西的項目部受到襲擊后，崗福德項目部才緊急召開會議，要求將員工安全放在首位，隨時做好撤離準備。①張永莉：《中建利比亞萬人大撤離的制度保證》，《國際工程與勞務(wù)》2018年第3期，第36頁。

近年來，外交部和中國駐外使領(lǐng)館積極總結(jié)利比亞撤僑經(jīng)驗，有針對性地加強預(yù)防性領(lǐng)事保護工作，劃分風險級別，《海外安全提醒》涵蓋政局動蕩、恐怖襲擊、社會治安、意外事故、自然災(zāi)害、衛(wèi)生防疫等方面。2017年，領(lǐng)事干部、警務(wù)聯(lián)絡(luò)官、安保專家宣講安全和領(lǐng)保知識80余場，覆蓋企業(yè)員工、游客、留學生等數(shù)十萬人。②相關(guān)數(shù)據(jù)來源于對上海市外辦工作人員的訪談，訪談時間：2018年11月7日。目前，中國領(lǐng)事保護機構(gòu)在抓應(yīng)急、抓預(yù)防、抓改革、抓宣傳安全教育的基礎(chǔ)上，界定了領(lǐng)事保護的“可為”與“不可為”，完善常態(tài)化的領(lǐng)事保護機制，以期更有效地維護海外中國公民和企業(yè)的安全與合法權(quán)益。

（二）危機中的應(yīng)急機制評估

中國在中東危機中的應(yīng)急機制包括應(yīng)急預(yù)案建設(shè)、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制以及信息發(fā)布機制。

1.危機中的應(yīng)急預(yù)案建設(shè)

2005年，國務(wù)院印發(fā)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標志著中國應(yīng)急預(yù)案框架體系確立。③《國家突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2006年1月24日，http://www.gov.cn/yjgl/2006-01/24/content_170449.htm。在中國的應(yīng)急預(yù)案體系中，企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案是中國預(yù)案體系的主要組成部分。在利比亞危機爆發(fā)之初，部分中資企業(yè)及時啟動應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)對工作。如2011年2月13日，中石油國際事業(yè)部海外防恐安全辦公室決定啟動應(yīng)急預(yù)案，加強中東非洲項目安全工作，建立至少兩種以上有效通信渠道、明確集合點、選定人員撤離路線等具體應(yīng)對措施。④劉青山：《國家行動 央企風范 利比亞中國公民大撤離追記》，《國企》2011年第4期，第86頁。利比亞撤僑行動前，領(lǐng)事保護司和領(lǐng)事保護中心的主要任務(wù)是“以最快速度做出高質(zhì)量的撤離預(yù)案報告”；外交部成立應(yīng)急領(lǐng)導小組，迅速形成可操作的撤僑行動預(yù)案，部署撤離行動。⑤何建明：《國家：2011·中國外交史上的空前行動》，北京：作家出版社，2012年，第11頁。撤僑行動須在短時間內(nèi)迅速轉(zhuǎn)移和撤離人員，依靠多部門配合，各司其職。領(lǐng)事保護應(yīng)急預(yù)案應(yīng)專設(shè)撤離預(yù)案，明確撤離相關(guān)方及職責、撤離流程、撤離路線以及與應(yīng)急撤離預(yù)案相關(guān)信息①孫祥林、李瑾、李金海：《海外項目實施跨國應(yīng)急撤離的思考》，《中國安全生產(chǎn)科學技術(shù)》2014年第2期，第145頁。，便于迅速而順利地撤僑。

2.危機中的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制

危機中的的協(xié)調(diào)聯(lián)動不僅涉及外交部內(nèi)部系統(tǒng)的密切配合，也需要與國內(nèi)其他部門及地方政府等有效協(xié)調(diào)。以利比亞撤僑行動為例，撤離行動應(yīng)急指揮部抽調(diào)外交部、公安部、國防部、商務(wù)部、交通部、農(nóng)業(yè)部、國資委、中國海關(guān)、民航總局等部門人員組成工作組，軍方代表和中資公司代表列席會議。外交部各司局啟動應(yīng)急機制，與其他部委共同組成聯(lián)合工作組，奔赴利比亞周邊使館支援；國資委成立應(yīng)急小組，指導、協(xié)調(diào)央企人員撤離，要求央企統(tǒng)計上報在利比亞人員及分布情況，并確立了在利比亞四個分區(qū)指揮中心；民航局停運部分國內(nèi)航線，從國航、南航、東航、海航等公司各航線抽調(diào)大飛機，參與包機撤離任務(wù)；交通部調(diào)派中遠、中海貨輪前往利比亞和周邊國家接運撤離人員；商務(wù)部組織安排生活和醫(yī)療救援物資運往利比亞；中國氣象局為撤僑工作提供氣象科學依據(jù)；財政部為撤離行動提供資金保障（見表4）。②《中國在利比亞人員全部回國 撤離行動圓滿結(jié)束》，2011年3月5日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t802732.shtml。中國強政府、整體外交和“大領(lǐng)事保護”的制度優(yōu)勢在利比亞撤僑行動中充分展現(xiàn)出來。

表4 利比亞撤僑行動中主要參與部門及職責

續(xù)表

在利比亞撤僑行動中，央企發(fā)揮了橋頭堡作用。中東地區(qū)大型中資企業(yè)在境外安全風險管控、情報收集和安保工作方面投入較大，對風險預(yù)警和突發(fā)事件的應(yīng)急處置等綜合能力較強，人脈經(jīng)營也具有明顯優(yōu)勢。中資企業(yè)在利比亞承建的項目遍布各地，有的項目深入沙漠腹地。撤僑行動中，在利比亞的央企成立了應(yīng)急指導小組和前方指揮部，迅速制定并實施撤離方案，建立了溝通協(xié)調(diào)機制及中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)“四位一體”的境外安保工作聯(lián)動機制。①《國家行動：利比亞大撤離》編委會主編：《國家行動：利比亞大撤離》，北京：人民日報出版社，2011年，第154頁。中國構(gòu)建有效、合理的海外領(lǐng)事保護體系，須增強大型國有企業(yè)的領(lǐng)導力與動員力，形成風險防控與常態(tài)運作的安全體系，構(gòu)建海外領(lǐng)事保護的安全站。②劉慧主編：《中國國際安全研究報告（2016）》，北京：社會科學文獻出版社，2016年，第67—68頁。

利比亞撤僑行動是在境外實施的跨國境撤離，撤僑人數(shù)眾多、規(guī)模大，撤僑環(huán)境復(fù)雜，須將人員從東道國轉(zhuǎn)移至第三國安全區(qū)域（如希臘、突尼斯、埃及、希臘、馬耳他、約旦、土耳其、蘇丹等國），再安排撤回國內(nèi)。在撤離行動中，4架解放軍伊爾-76運輸機將喀土穆作為中轉(zhuǎn)站?？ν聊伦鳛橹修D(zhuǎn)站反映了蘇丹對中國的戰(zhàn)略重要性。③Gabe Collins and Andrew S. Erickson,“Implications of China's Military Evacuation of Citizens from Libya,”China Brief, Vol. 11, Issue 4, 2011, p.8.中國在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護工作仍需加強與對象國的合作，健全領(lǐng)事保護國際協(xié)調(diào)機制，以構(gòu)建立體多維的“大領(lǐng)事”保護機制。

3.危機中信息發(fā)布機制評估

危機管理中，媒體和公眾會通過各種渠道搜尋相關(guān)信息，不實信息也會得到傳播。建立信息發(fā)布機制的目標是通過主流媒體及時發(fā)布權(quán)威信息，消除突發(fā)事件引起的負面情緒，形成輿論正能量。2011年2月21日，利比亞撤僑行動前，外交部領(lǐng)事保護中心立即成立信息文電組，及時發(fā)布從利撤僑的公民告示和熱線電話電文，在央視《新聞聯(lián)播》節(jié)目和新聞頻道滾動播出；2011年2月22日至3月6日，外交部官方網(wǎng)站和中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)持續(xù)跟蹤報道撤僑行動進展、政府舉措和撤離人員安置情況；①何建明：《國家——2011·中國外交史上的空前行動》，北京：作家出版社，2012年，第35頁。在利比亞撤僑行動初期，外交部利用國內(nèi)權(quán)威媒體滾動發(fā)布消息，并隨著事件的進展，利用官方網(wǎng)站和其他公共媒體不斷更新信息，將政府積極合理的撤僑舉措告知公眾，塑造負責任政府形象；撤僑行動結(jié)束后，外交部領(lǐng)事保護司適時召開媒體吹風會，給媒體提供深入采訪的機會，引導輿論走向。在此次撤僑行動中，除各職能部門、使領(lǐng)館的宣傳報道外，國內(nèi)媒體記者也深入撤離行動現(xiàn)場，全景跟蹤報道撤離行動動態(tài)。以《人民日報》為例，截至2011年3月18日，有關(guān)利比亞撤僑行動的報道共計頭版頭條1個、國際版及視點版頭條9個、評論7篇、專版4個、消息17條、通訊20篇。②數(shù)據(jù)來自2011年2月23日至3月18日《人民日報》。

利比亞撤僑行動彰顯新媒體的重要作用。在此次撤僑事件中，在利比亞的中國公民通過微博發(fā)出求救信息，并通過名人微博轉(zhuǎn)發(fā)，迅速擴大影響范圍，很快得到外交部的重視和及時回應(yīng)。在新媒體時代，微博、微信等為中國公民的利益訴求提供了平臺和渠道。③李偉權(quán)、劉新業(yè)：《新媒體與政府輿論傳播》，北京：清華大學出版社，2015年，第38頁；Zhuo Chen, Chris Chao Su & Anfan Chen,“Top-down or Bottom-up? A Network Agenda-setting Study of Chinese Nationalism on Social Media,”Journal of Broadcasting & Electronic Media, Vol. 63, No.3, 2019, pp.512-533。外交部領(lǐng)事司積極利用新媒體平臺，促進領(lǐng)事保護信息公開，建立“一網(wǎng)兩微一端”領(lǐng)事保護信息發(fā)布與服務(wù)體系。④“一網(wǎng)”指“中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”（2011年11月開通），“兩微”分別指2014年1月開通的“領(lǐng)事直通車”微信公眾號和2018年1月開通的“領(lǐng)事之聲”微博，“一端”是指2018年9月上線的“外交部12308”手機應(yīng)用客戶端。據(jù)外交部領(lǐng)事司統(tǒng)計，2018年“中國領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)”網(wǎng)站閱讀量超過800萬；“領(lǐng)事直通車”訂閱用戶超過115萬；“領(lǐng)事之聲”總閱讀量超過1.5億；“外交部12308”手機應(yīng)用客戶端目前下載量超過8萬。⑤《領(lǐng)事工作媒體吹風會現(xiàn)場實錄（上）》，2019年1月9日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/2018ndlsgzcfh/t1628183.shtml。近年來，外交部領(lǐng)事司在信息公開和輿論引導方面，向政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)APP等新媒體方向轉(zhuǎn)變，不斷整合信息發(fā)布平臺，及時發(fā)布權(quán)威領(lǐng)事專題信息，折射出中國領(lǐng)事保護工作在服務(wù)理念、工作方式和信息發(fā)布機制方面的改進。

（三）危機后善后處理機制

領(lǐng)事保護工作的危機后處理機制主要包括救濟補償機制和調(diào)查評估機制。

救濟補償機制的主要形式包括：向撤離的本國公民提供食物、藥品、臨時住所等應(yīng)急救助；處理遇難人員善后事宜；開展必要的心理撫慰工作等。政府在救濟補償方面起到主導作用，但并不是唯一的行為主體，有效而完善的領(lǐng)事保護善后處理機制需要多元的參與主體，企業(yè)、金融機構(gòu)和社會組織等都發(fā)揮著重要作用。在利比亞撤僑行動中，國資委頒發(fā)文件，要求所有在利比亞的央企清點資產(chǎn)狀況，包括資金、預(yù)計損失、保全措施等，并要求在利比亞的中資企業(yè)清理和排查已簽合同，對今后的理賠和可能發(fā)生的糾紛案件，做好證據(jù)的收集工作。撤僑行動結(jié)束后，商務(wù)部及國際商會開始積極組織編制索賠初步方案；中國駐利比亞使館督促利比亞政府保護中國在利比亞企業(yè)資產(chǎn)安全。①王沈陽：《從利比亞撤離行動看“走出去”風險防控體系的構(gòu)建》，《國際經(jīng)濟合作》2011年第3期，第8頁。

調(diào)查評估機制系指在應(yīng)急管理相關(guān)工作中建立一套組織、實施和應(yīng)用調(diào)查評估的工作流程。②張歡：《應(yīng)急管理評估》，北京：中國勞動社會保障出版社，2010年，第89頁。領(lǐng)事保護調(diào)查評估機制可分為三種不同類型：1.考察和評估中國各級政府部門和企事業(yè)單位等對突發(fā)事件的應(yīng)急處置能力，以及常態(tài)化應(yīng)急管理工作；2.與領(lǐng)事保護事件相關(guān)的調(diào)查評估；③包括針對領(lǐng)事保護事件本身所做的客觀的調(diào)查、總結(jié)；領(lǐng)事保護事件發(fā)生的原因、人員傷亡情況、善后事宜；針對領(lǐng)事保護機制各個環(huán)節(jié)的評估與總結(jié)。3.其他與領(lǐng)事保護事件相關(guān)的調(diào)查評估，如對象國的安全形勢、風險類型、領(lǐng)事保護事件造成的社會影響等。

調(diào)查評估機制可發(fā)現(xiàn)常態(tài)和非常態(tài)領(lǐng)事保護工作中的問題和不足，對完善領(lǐng)事保護體系起著關(guān)鍵作用。2011年3月6日，外交部舉行利比亞撤離行動吹風會，總結(jié)利比亞撤離工作的總體情況，相關(guān)人士介紹了赴的黎波里、塞卜哈、班加西撤僑的具體情況等；④《中國撤離在利比亞人員行動專題吹風會在外交部舉行》，2011年3月6日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/ztzl/lbdxal/cllbyzt_645685/t804199.shtml。2011年5月26日至27日，境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議舉行，國務(wù)院應(yīng)急辦、商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、國資委、民航局以及部分地方政府外辦和企業(yè)代表出席會議，并分析、總結(jié)利比亞撤僑行動的經(jīng)驗和啟示。⑤《境外中國公民和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會召開》，2011年5月27日，http://www.gov.cn/gzdt/2011-05/27/content_1872139.htm。

四、中國中東領(lǐng)事保護體系建設(shè)的前景展望

“以人為本、外交為民”是中國外交的宗旨，領(lǐng)事保護工作致力于打造“海外民生工程”，維護海外中國公民和企業(yè)的合法權(quán)益，利比亞撤僑行動展示的“中國速度”獲得了國內(nèi)外媒體的廣泛贊譽。中國從黎巴嫩、利比亞、埃及、也門成功撤僑，豐富了中國在中東領(lǐng)事保護的案例庫。2019年以來，埃及、敘利亞、也門、利比亞等發(fā)生“阿拉伯之春”的國家尚未實現(xiàn)局勢穩(wěn)定，阿爾及利亞、伊拉克、黎巴嫩、蘇丹則爆發(fā)“阿拉伯之春”第二波，美國與伊朗、親西方聯(lián)盟與抵抗聯(lián)盟的矛盾不斷激化，加上2020年以來中東地區(qū)新型冠狀病毒肺炎（Covid-19）肆虐，撤僑再次成為國際社會保護僑民的選項。展望未來，中國中東領(lǐng)事保護體系建設(shè)需要從以下幾點著手：

（一)進一步加強中國中東領(lǐng)事保護的頂層設(shè)計

目前，在應(yīng)對重大領(lǐng)事保護突發(fā)事件時，中國啟動部級聯(lián)席會議制度，外交部牽頭、多部門協(xié)作是中國最常用的領(lǐng)事保護應(yīng)急處置模式。但是這種應(yīng)急處理模式通常只適用于突發(fā)、緊急狀態(tài)，不是領(lǐng)事保護的常態(tài)化機制。領(lǐng)事保護涉及外交、安全、軍事、警務(wù)、司法等部門與機構(gòu)的協(xié)同合作，撤僑行動等重大突發(fā)應(yīng)急處理模式應(yīng)形成常態(tài)運作的安全體系，以加強各部門常態(tài)協(xié)作。

利比亞撤僑凸顯中國在中東地區(qū)的常態(tài)化安全預(yù)警機制存在不足，具體表現(xiàn)在對利比亞局勢缺乏實時監(jiān)測，沒有發(fā)揮預(yù)警機制的引導力。在海外中國公民安全利益受損時，駐外使領(lǐng)館是第一保護責任主體。外交部與駐外使領(lǐng)館應(yīng)以預(yù)防性領(lǐng)事保護為抓手，與中國公民和駐外機構(gòu)建立暢通聯(lián)系，完善企業(yè)信息登記，加強與政府的協(xié)調(diào)；①Maaike Okano-Heijmans and Matthew Caesar-Gordon,“Protecting the Worker-Citizen Abroad: Duty of Care beyond the State?”Global Affairs, Vol.2, No. 4, 2016, p.437.制定并及時更新應(yīng)急預(yù)案；跟蹤了解對象國安全形勢，為海外中國公民和企業(yè)及時提供安全預(yù)警信息；利用媒體普及多語種領(lǐng)事保護知識，提高海外中國公民的安全防范意識。外交部應(yīng)會同商務(wù)部和國資委進一步加強對中東地區(qū)中資企業(yè)領(lǐng)事保護工作的常態(tài)化建設(shè)，推動“不培訓、不派出”和“安全一票否決”制度，加大對相關(guān)企業(yè)海外項目立項前的安全風險評估，對在中東地區(qū)高風險國家的企業(yè)應(yīng)定期組織安全巡視，監(jiān)督企業(yè)的安保工作落實情況，提高企業(yè)預(yù)警和突發(fā)事件應(yīng)急能力。①《中國領(lǐng)事工作》編寫組：《中國領(lǐng)事工作》（上），北京：世界知識出版社，2014年，第338頁。

（二）推進與對象國領(lǐng)事條約簽訂和領(lǐng)事磋商進程

《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》為不同社會制度的國家處理雙邊領(lǐng)事關(guān)系提供了基本法律框架。駐外使領(lǐng)館主要依據(jù)國際法準則、國際公約以及雙邊或多邊的領(lǐng)事條約或領(lǐng)事協(xié)定等，督促對象國執(zhí)法機關(guān)依法行事。中國于1979年加入《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》。但是隨著國際形勢和雙邊領(lǐng)事關(guān)系的變化，《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》已不能很好地解決國家間領(lǐng)事關(guān)系發(fā)展過程中出現(xiàn)的一些具體問題。因而，許多國家根據(jù)實際需要簽訂了更具針對性的雙邊或多邊領(lǐng)事條約。新中國成立以來，中國已與172個建交國締結(jié)了48項雙邊領(lǐng)事條約，與部分國家簽訂領(lǐng)事關(guān)系議定書。②《中國領(lǐng)事工作》編寫組：《中國領(lǐng)事工作》（下），北京：世界知識出版社，2014年，第513頁。目前，與中國簽訂領(lǐng)事條約的中東國家有土耳其、伊拉克、也門和突尼斯。

另外，為促進與對象國的領(lǐng)事關(guān)系，切實保護海外中國公民在對象國的合作權(quán)益，中國政府積極與有關(guān)國家商談雙邊人員往來、領(lǐng)事條約的執(zhí)行、領(lǐng)事保護與協(xié)助等議題。1984年以來，中國已與60多個國家建立了領(lǐng)事磋商機制（多是與中國經(jīng)貿(mào)文化交往密切、中國公民相對多的國家）。2018年9月18日，外交部領(lǐng)事司司長郭少春與沙特外交部領(lǐng)事次大臣塔米姆在北京舉行中沙第五輪領(lǐng)事磋商，對中沙領(lǐng)事合作、便利人員往來、在沙中資企業(yè)和中國公民權(quán)益保護等議題進行磋商。③《中沙（特）舉行第五輪領(lǐng)事磋商》，2018年9月18日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjb_673085/zzjg_673183/t1596257.shtml。2019年4月28日，外交部領(lǐng)事司司長崔愛民與阿聯(lián)酋外交與國際合作部部長顧問曼蘇爾·法西姆在北京舉行中阿（聯(lián)酋）第二輪領(lǐng)事磋商，雙方就共同關(guān)心的領(lǐng)事事務(wù)進行磋商。④《中阿（聯(lián)酋）舉行第二輪領(lǐng)事磋商》，2019年4月29日，http://cs.mfa.gov.cn/gyls/lsgz/lqbb/t1659346.shtml。中國與中東國家締結(jié)雙邊領(lǐng)事條約數(shù)量偏少，中國在中東地區(qū)應(yīng)進一步加強領(lǐng)事磋商機制建設(shè)，不斷探索與東道國領(lǐng)事合作新模式，可積極嘗試簽訂區(qū)域性領(lǐng)事保護合作條約。⑤丁麗柏：《〈維也納領(lǐng)事關(guān)系公約〉的革新與中國的應(yīng)對——以海外國民領(lǐng)事保護為視角》，《政法論壇》2019年第3期，第125頁。

（三）借助民間力量構(gòu)建“大領(lǐng)事”格局

在應(yīng)對海外重大突發(fā)事件時，政府起主導作用，可調(diào)用人力、物力、財力甚至在情況危急時動用軍事力量。①陸亞娜：《重大突發(fā)事件應(yīng)對——政府與非營利組織協(xié)作之道》，南京：南京師范大學出版社，2016年，第46頁。2011年利比亞撤僑行動證明，“政府主導型”領(lǐng)事保護實踐模式具有集中力量辦大事的優(yōu)勢，但是民間力量在維護海外中國公民的安全利益方面也起著自下而上的基礎(chǔ)作用。民間組織如中國僑團、行業(yè)商會、鄉(xiāng)親會，因發(fā)端于民間，有通過不同渠道獲取信息的能力，可發(fā)揮其本土社會資源的預(yù)警作用，協(xié)助在利比亞的中國公民盡早選擇商業(yè)航班、船舶等交通方式撤離。另外，民間力量在撤僑行動中也協(xié)助政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，中資企業(yè)、華人商會、當?shù)夭孔宓确謸撕藢嵢藬?shù)、聯(lián)系登記、購買物資、確定安置場所等具體工作。②項文惠：《中國的海外撤離行動——模式、機遇、挑戰(zhàn)》，《國際展望》2019年第1期，第130頁。一些社會組織，如青田同鄉(xiāng)會、華人華僑協(xié)會等在希臘地區(qū)安排酒店、醫(yī)院、客車等，積極協(xié)助政府撤僑。

領(lǐng)事保護案件頻繁出現(xiàn)時，“全能政府”則力不從心——有時顯得太大，有時又顯得太小。海外的中資企業(yè)、海外中國公民、社會組織、華僑社團等民間力量是中國領(lǐng)事保護不可忽視的輔助性力量。③王發(fā)龍：《國際制度視角下的中國海外利益維護路徑研究》，山東大學博士論文，2016年，第186頁。動員社會力量參與領(lǐng)事保護工作，有利于解決領(lǐng)事保護資源相對有限、手段不足、能力建設(shè)欠缺的難題。委任領(lǐng)事保護聯(lián)絡(luò)員和領(lǐng)事協(xié)助志愿者是有益的嘗試與探索。近年來，中國駐外使領(lǐng)館充分利用當?shù)刭Y源開展領(lǐng)事保護與協(xié)助工作，建立了領(lǐng)事協(xié)助志愿者制度。該制度建立以來，已有近千名志愿者協(xié)助駐外使領(lǐng)館開展領(lǐng)事保護工作。中國應(yīng)充分利用中東地區(qū)華僑華人資源，在中東國家培育立場堅定、服從領(lǐng)導的華僑華人組織和對華友好的民間力量，以增強海外公民安全保護主體的豐富性和層次性，構(gòu)建以政府為主導、民間力量為輔助的“大領(lǐng)事”保護機制。未來，可探討領(lǐng)事保護“社會化”的路徑，如依靠私人安保公司、保險公司等加強領(lǐng)事保護。

（四）加強中國在中東的安全治理

利比亞撤僑行動不僅是中國舉全國之力完成的壯舉，也得到了利比亞周邊國家（突尼斯、埃及、希臘、馬耳他等國）的大力支持與協(xié)助。在構(gòu)建海外領(lǐng)事保護體系過程中，中國需要思考的三個關(guān)鍵問題是：海外中國公民需要什么樣的安全？中國與誰合作來實現(xiàn)安全？中國如何通過合作打造海外民生工程？

2014年5月，在上海舉辦的亞信峰會上，習近平主席提出了新安全觀。與傳統(tǒng)安全觀相比，中國提出的新安全觀更注重“人的安全”，是堅持“以人為本”的人類安全觀，提倡綜合運用多種手段實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等綜合安全。2016年，中國政府發(fā)布了首份《中國對阿拉伯國家政策文件》，文件指出：“（中國）倡導在中東實踐共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，支持阿拉伯國家和地區(qū)國家建設(shè)包容、共享的地區(qū)集體合作安全機制，實現(xiàn)中東長治久安與繁榮發(fā)展?！雹佟吨袊l(fā)布首份對阿拉伯國家政策文件》，《人民日報》（海外版）2016年1月14日，第1版。利比亞撤僑實踐證明，對象國的社會安全和中東的整體安全是中國在中東的利益得以維護的基本保障。

中東是傳統(tǒng)安全威脅與非傳統(tǒng)安全威脅盤根錯節(jié)的地區(qū)。中國在中東的利益不斷拓展，中國參與中東安全治理的能力和意愿不斷增強。近年來，中國積極與阿盟、非盟等地區(qū)組織合作，增強中東國家治理與發(fā)展能力；在聯(lián)合國框架下參與中東的維和行動與恐怖主義治理，已積累了參與中東安全治理經(jīng)驗。②Henrik St?lhane Hiim and Stig Stenslie,“China's Realism in the Middle East,”Survival, Vol.61, No.6, 2019, pp.153-166.目前，中國維和待命部隊總員額8160人，常備成建制維和警隊總規(guī)模300人。中國派遣約2650名維和人員在黎巴嫩、塞浦路斯、西撒哈拉、利比里亞、蘇丹達爾富爾、剛果（金）、南蘇丹、馬里、巴以等9個任務(wù)區(qū)執(zhí)行任務(wù)。③中華人民共和國外交部政策規(guī)劃司主編：《中國外交：2018年版》，北京：世界知識出版社，2018年，第228頁。中國在中東的維和行動不僅彰顯了中國負責任大國形象，也是向中東地區(qū)提供的公共產(chǎn)品。

在“一帶一路”背景下，中國與中東國家相互依存度不斷加深，中東地區(qū)中國公民和企業(yè)的安全必然是在與對象國安全關(guān)系的良性互動中形成的。中國在中東地區(qū)的領(lǐng)事保護體系的根本保障在于推動跨國安全合作：從頂層設(shè)計出發(fā)，塑造中國與中東國家的安全共識，可通過在中東國家建立軍事代表處、提供軍事援助和軍事培訓等“柔性軍事存在”，④孫德剛等：《冷戰(zhàn)后中國參與中東地區(qū)治理的理論與案例研究》，北京：社會科學文獻出版社，2018年，第121頁。促進中國在中東地區(qū)的軍事外交、警務(wù)外交，加強與中東國家的跨國安全合作。2017年2月，中國海軍護航編隊訪問科威特，兩國海軍首次舉行聯(lián)合海上搜救演習；3月，中國公安部國際合作局負責人率公安執(zhí)法合作代表團訪問伊朗；同年6月，中國海軍遠航訪問編隊訪問伊朗阿巴斯港；伊朗派代表團來華參加“國際軍事比賽-2017”部分賽事。中國不斷加強與中東國家的安全對話和安全治理，實現(xiàn)常態(tài)化的安全合作，為海外中國公民和企業(yè)提供可靠的安全保障。

五、結(jié)論

領(lǐng)事保護是中國外交的優(yōu)勢所在，也是海外中國公民最直接、最現(xiàn)實的利益訴求。隨著中國日益走近世界舞臺的中央，中國領(lǐng)事保護的資源更加豐富，手段更加多樣。中國奉行獨立自主的和平外交政策，堅持不干涉內(nèi)政原則，在重大領(lǐng)事保護行動中得到了許多國家的鼎力相助。①Craig Sutherland,“Operation Deference,”The RUSI Journal, Vol.157, No.3, 2012, pp.15-20.2011年利比亞撤僑行動凸顯了中國政府“外交為民”的理念，彰顯領(lǐng)事保護的整體思維，并為中國撤僑行動積累了有益經(jīng)驗。

本文基于對2011年利比亞撤僑的案例分析，考察了中國在中東地區(qū)領(lǐng)事保護機制的運行模式。撤僑行動體現(xiàn)了中國制度的優(yōu)越性。同時，中國領(lǐng)事保護機制存在“輕預(yù)防、重應(yīng)急”等不足。展望未來，中國領(lǐng)事保護應(yīng)注重領(lǐng)事保護的常態(tài)化機制建設(shè)，以精細化的領(lǐng)事預(yù)警來應(yīng)對海外突發(fā)事件，增加企業(yè)與民間組織對領(lǐng)事保護突發(fā)事件的參與度，完善領(lǐng)事保護的國際協(xié)調(diào)機制和善后處理機制。利比亞撤僑行動也暴露了撤僑后中國面臨的諸多現(xiàn)實問題，如緊急撤離后海外資產(chǎn)保護問題，撤離歸國的大批勞工的工作安置問題，以及海外未完成的工程及投資項目的后續(xù)解決情況等問題。當前的領(lǐng)事保護以保護海外公民生命為重，如何有效提高領(lǐng)事保護的善后處理能力是我們需要進一步探討的問題。

中國構(gòu)建“大領(lǐng)事”保護格局和中東領(lǐng)事保護體系，應(yīng)打造以駐外使領(lǐng)館為支點、大型國有企業(yè)為橋頭堡、民間力量為輔助的海外安全共建平臺，增強與中東國家的跨國安全合作機制，踐行新安全觀，塑造有利于構(gòu)建中國海外民生工程的安全環(huán)境。2020年新冠肺炎肆虐全球后，中國政府派包機從泰國、馬來西亞、日本、伊朗等國將僑民安全接回國，并根據(jù)各國疫情的發(fā)展情況，做好了從中東和其他國家再次撤僑的預(yù)案。探討十年前中國從利比亞撤僑案例，對新時期中國開展抗疫外交和加強整體性領(lǐng)事保護體系建設(shè)具有重要現(xiàn)實意義。