財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化

丁菊紅

摘? 要： 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)受到諸多因素影響，財政分權(quán)通過激勵和約束機(jī)制，對中央和地方政府行為產(chǎn)生作用，與城鎮(zhèn)化建設(shè)密不可分。從公共服務(wù)供給視角，探究兩者互動關(guān)系發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)度提高對城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但對公共服務(wù)供給的提升卻不利，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)總體質(zhì)量不高。需加快財政分權(quán)體制改革，提升基本公共服務(wù)水平。此外，還要加快推動戶籍制度、土地制度和政府考核體系等一系列的聯(lián)動改革，從而逐步實(shí)現(xiàn)真正意義上的新型城鎮(zhèn)化。

關(guān)鍵詞： 財政分權(quán);新型城鎮(zhèn)化;公共服務(wù)供給

一、引? ?言

城鎮(zhèn)化水平是一國綜合實(shí)力的重要標(biāo)志。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)效果顯著，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、改善就業(yè)、提高收入等方面發(fā)揮了重要作用。2018年政府工作報告中指出，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)58.5%。十八大以來，我國提出了建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，即更為注重“以人為本”和質(zhì)量提升的城鎮(zhèn)化。今年4月初，國家發(fā)改委發(fā)布了《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》，其中再次強(qiáng)調(diào)了“加快以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心、提高質(zhì)量為導(dǎo)向的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”?？梢?，我國目前重點(diǎn)建設(shè)的是以人為核心的城鎮(zhèn)化，要擺脫之前城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在的一系列問題，如：農(nóng)業(yè)人口難融入城市，各類城鎮(zhèn)化不相適應(yīng)及“城市病”等。特別是我國目前城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展并沒有帶來相應(yīng)公共服務(wù)供給水平的提升，如在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域。這就使得城鎮(zhèn)化很大程度上淪為“半截子工程”。這種重量不重質(zhì)的城鎮(zhèn)化，難以滿足居民需求，也違背了城鎮(zhèn)化的初衷。

究其原因是多方面的，且在很大程度上并不是城鎮(zhèn)化這一行為本身所造成，而是在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，其背后一系列體制機(jī)制不協(xié)調(diào)引致。由于我國城鎮(zhèn)化是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行，政府行為對城鎮(zhèn)化建設(shè)起到關(guān)鍵作用。而財政分權(quán)是解釋政府行為的核心，其激勵和約束機(jī)制，深刻影響中央和地方政府，進(jìn)而與諸多經(jīng)濟(jì)變量發(fā)生互動。同時，財政的基本功能之一就是要為居民提供公共服務(wù)，這與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)一致。因此，從公共服務(wù)視角，探究我國財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化的互動機(jī)制是順理成章之事。此外，相對于財政分權(quán)對公共服務(wù)供給影響的研究，城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)供給的影響研究仍顯不足。其實(shí)，這是一個問題的兩面，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)與公共服務(wù)供給的提升一致。但現(xiàn)實(shí)卻表明，公共服務(wù)發(fā)展不及城鎮(zhèn)化率提高，這和財政分權(quán)密不可分。因此，將三者放在統(tǒng)一的框架下研究大有必要。本文可能的創(chuàng)新之處在于：系統(tǒng)研究了我國財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化的互動機(jī)理，并以公共服務(wù)作為兩者的鏈接，利用相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行檢驗(yàn)，為兩者發(fā)生作用的機(jī)制提供實(shí)證支撐，從而明確今后我國財政體制改革與城鎮(zhèn)化建設(shè)的路徑。

二、文獻(xiàn)綜述

城鎮(zhèn)化研究早已成為學(xué)術(shù)界最為熱門的方向之一，相關(guān)文獻(xiàn)眾多，涉及的研究領(lǐng)域也非常廣泛，包括經(jīng)濟(jì)、地理、環(huán)境等，是眾多學(xué)科的交叉領(lǐng)域。國內(nèi)外很多學(xué)者都對城鎮(zhèn)化做過深入研究[1][2][3]。然而，從財政視角探究城鎮(zhèn)化建設(shè)，則近幾年才開始出現(xiàn)。根據(jù)研究范式，大致分為兩類：一是從財政收支角度，通過實(shí)證分析兩者之間關(guān)系。如有國外學(xué)者研究認(rèn)為，財政支出對城鎮(zhèn)化建設(shè)有顯著影響，應(yīng)注重兩者良性循環(huán)[4]，財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化的推動具非單調(diào)和非對稱性，且受趨勢增長率、實(shí)際利率水平等因素影響[5]。利用我國數(shù)據(jù)研究也有類似結(jié)論，認(rèn)為我國土地財政和公共支出擴(kuò)張加速了城鎮(zhèn)化建設(shè)，但可持續(xù)性有待考驗(yàn)[6]，財政收支與城鎮(zhèn)化率之間存在協(xié)整關(guān)系[7]等等。二是從宏觀政策及體制角度，認(rèn)為城鎮(zhèn)化可促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)具公共物品屬性和較強(qiáng)外部性，政府需用財政手段支持和保護(hù)[8]。國內(nèi)相關(guān)研究也認(rèn)為城鎮(zhèn)化對財政體制提出挑戰(zhàn)，應(yīng)優(yōu)化財稅政策，包括支出結(jié)構(gòu)，提高使用和管理效率等[9]。還有學(xué)者建議建立財力與事權(quán)動態(tài)匹配機(jī)制，推動財政體制改革，以此應(yīng)對城鎮(zhèn)化建設(shè)[10]。而要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，需以一元化公共財政作為支持后盾[11]。此外，還有學(xué)者認(rèn)為我國財政體制，特別是土地財政行為對城鎮(zhèn)化模式選擇產(chǎn)生了重要影響[12]。

現(xiàn)有文獻(xiàn)中專門研究財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化關(guān)系的則不多見。較早的國外文獻(xiàn)認(rèn)為，一國城鎮(zhèn)化密度越大，財政分權(quán)度越可能提高[13]。對我國的研究也發(fā)現(xiàn)，財政分權(quán)度提高，地方政府越偏向城鎮(zhèn)化資源配置[14]。還有學(xué)者認(rèn)為財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化呈倒“U”型關(guān)系[15]。此外，不少研究者指出，財政分權(quán)是導(dǎo)致人口和土地城鎮(zhèn)化建設(shè)不協(xié)調(diào)的主要原因，它促進(jìn)了土地城鎮(zhèn)化，但對人口城鎮(zhèn)化則有抑制作用[16][17]。不過，這些研究多采用省級面板數(shù)據(jù)，容易掩蓋城市間的差別。針對城鎮(zhèn)化研究，其實(shí)更多地應(yīng)從城市視角審視，僅用省級數(shù)據(jù)不夠精準(zhǔn)。而現(xiàn)有文獻(xiàn)中，僅少量采用了城市數(shù)據(jù)來檢測土地財政對城鎮(zhèn)化的扭曲效應(yīng)[18]。并且，這些相關(guān)研究對公共服務(wù)在其中的作用闡述不多，只零星提及。如：通過對常住與戶籍人口差異性分析，認(rèn)為人的城鎮(zhèn)化關(guān)乎財政體制，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在分稅制改革，由此才能實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化[19]等。

由此可見，目前對財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化關(guān)系的研究還顯得較為零散，對其中最為重要的傳導(dǎo)機(jī)制分析不夠，特別是對公共服務(wù)在其中的作用研究不足，因而在因果關(guān)系闡釋上顯得較為含糊，難以全面解釋我國城鎮(zhèn)化中出現(xiàn)的諸多問題。此外，以城市數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)研究也不夠充分，尤其是以公共服務(wù)為落腳點(diǎn)，分析財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化建設(shè)的互動關(guān)系，城市數(shù)據(jù)十分必要。本文的研究試圖探討解決這些問題。

三、財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化建設(shè)影響的內(nèi)在機(jī)理分析

1.我國城鎮(zhèn)化不完全發(fā)展的特征

眾所周知，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵和外延都十分豐富，實(shí)質(zhì)指農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，這也是新型城鎮(zhèn)化題中應(yīng)有之意。而人的城鎮(zhèn)化最重要的意義就是享受基本公共服務(wù)，提高生活質(zhì)量，從而分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率達(dá)58%，年均提高1.2%，實(shí)際居住在城市的人口更多。但這些城鎮(zhèn)人口實(shí)際上并不是真正意義上的城市居民，因他們大多無城市戶籍，也無法享受到相應(yīng)的公共服務(wù)。且在過去十多年中，我國城鎮(zhèn)新增的1億人中，有接近一半是由于城鎮(zhèn)邊緣地區(qū)成了市區(qū)，也即土地空間城鎮(zhèn)化使相應(yīng)農(nóng)業(yè)人口被納入城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計指標(biāo)中，因而城市建成區(qū)土地面積增長率遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)化率。剩下的則是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工。這些農(nóng)民工在城鎮(zhèn)化中基本處于非市民化狀態(tài)，在公共服務(wù)的享有上與城市居民有天壤之別。

2.公共服務(wù)視角下財政分權(quán)對新型城鎮(zhèn)化影響的機(jī)理與傳導(dǎo)機(jī)制

這種不完全發(fā)展的城鎮(zhèn)化背后原因眾多，但對于政府主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體而言，財政分權(quán)體制無疑是造成這種局面的根本因素之一。改革開放后，我國財政體制歷經(jīng)多次改革，以1994年分稅制改革為基礎(chǔ)，形成了我國現(xiàn)行的分權(quán)體制。由此，地方政府面臨中央政府兩種激勵：一是財政激勵，即地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展好，財政收入高;二是晉升激勵，即以當(dāng)?shù)谿DP增長為主要考核指標(biāo)，帶來政府間標(biāo)尺競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。就地方政府而言，為政績提升，會更愿意供給硬性公共服務(wù)，如基礎(chǔ)建設(shè)類等經(jīng)濟(jì)效益明顯的顯性公共服務(wù);而對于其他軟性公共服務(wù)供給則積極性不高，因?yàn)槠湓诳己酥兄笜?biāo)權(quán)重低，甚至之前根本不在指標(biāo)之列。

此外，由于我國的分稅制改革并不徹底，政府間事權(quán)劃分不甚清晰。從目前財政分權(quán)格局看，財力多集中于中央政府，支出責(zé)任卻落在地方。盡管中央通過轉(zhuǎn)移支付給地方不少財力支持，但由于缺口較大，地方政府迫于壓力，還是需依靠其他渠道獲得相應(yīng)資金。其中，土地出讓金就是最為突出的一部分，所謂的“土地財政”已然形成。這種以土地為中心的城鎮(zhèn)化模式也是我國財政分權(quán)的結(jié)果之一[20]。而從土地上獲得的這部分財政收入又大多用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是基礎(chǔ)設(shè)施，在其他基本公共服務(wù)上投入十分有限。我國早在2012年頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中就確定了基本公共服務(wù)的范圍，分別是：教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育、交通通訊、公用設(shè)施和環(huán)境保護(hù)。2017年的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化》中更是明確了基本公共服務(wù)的定義。但從目前公共服務(wù)供給情況看，還是難以滿足新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，特別是與城鎮(zhèn)化率相比較捉襟見肘。

不難理解，在中國式財政分權(quán)下，地方政府更愿進(jìn)行土地城鎮(zhèn)化，因?yàn)檫@會帶來財力增加，而人口城鎮(zhèn)化只會加重地方財政負(fù)擔(dān)，因?yàn)樾璩袚?dān)由此帶來的公共服務(wù)供給支出的增加。尤其是在目前稅制結(jié)構(gòu)不甚合理，地方稅體系還不健全的情況下，土地財政不可避免，而利用土地城鎮(zhèn)化帶來的財政收入又沒有支持人口城鎮(zhèn)化，這是造成兩者分離的關(guān)鍵所在。當(dāng)然，土地財政也會改善部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，這在一定程度上也推進(jìn)了城鎮(zhèn)化，且基礎(chǔ)設(shè)施也是基本公共服務(wù)一個重要領(lǐng)域。但現(xiàn)有分權(quán)對地方政府的激勵，使它們還是更關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更愿意成為土地擴(kuò)張者，對其他公共服務(wù)則缺乏內(nèi)在動力，這和新型城鎮(zhèn)化所需的公共服務(wù)相比還遠(yuǎn)不夠。

再者，根據(jù)提布財政分權(quán)理論，在人口自由流動的條件下，對公共服務(wù)的高質(zhì)量需求可對地方政府形成“用腳投票”機(jī)制，從而使其相互競爭，有效供給公共服務(wù)。然而，由于我國戶籍制度限制，財政分權(quán)機(jī)制并不能充分發(fā)揮作用，地方政府在對居民提供公共服務(wù)上存在顯著差異性，會選擇性供給公共服務(wù)。對大量流動人口，尤其是農(nóng)民工，雖在城市安家，且也都選擇公共服務(wù)相對較好的城鎮(zhèn)，但由于他們并不繳納任何稅收，更不是地方財政收入主要貢獻(xiàn)者，公共服務(wù)對他們來說基本處于真空狀態(tài)，尤其在社保、醫(yī)療等方面。此外，大規(guī)模的人口流動很容易導(dǎo)致流入地和流出地的公共服務(wù)成本不一致。但在財政分權(quán)體制下：一方面，流入地政府一般不提供相應(yīng)公共服務(wù)，但很多公共服務(wù)又被大量流動人口擠占，降低了服務(wù)質(zhì)量，這里主要是基礎(chǔ)設(shè)施類。另一方面，流出地政府還需供給一些基本公共服務(wù)，這就使得公共服務(wù)面臨雙重挑戰(zhàn)。由此，若一旦形成流動人口與戶籍人口的二元公共服務(wù)供給體系，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就大打折扣。圖1是對中國式財政分權(quán)下城鎮(zhèn)化不完全發(fā)展的傳導(dǎo)機(jī)制描述。

3.相關(guān)實(shí)證研究假設(shè)

從以上傳導(dǎo)機(jī)制的分析中不難發(fā)現(xiàn)，在目前諸多相關(guān)體制機(jī)制還不健全的條件下，具中國特色的財政分權(quán)格局是城鎮(zhèn)化發(fā)展不完全的關(guān)鍵因素。同時，這兩者也都非常不利于公共服務(wù)的均衡供給。而發(fā)展不完全的城鎮(zhèn)化也對完善公共服務(wù)供給作用有限。鑒于此，我們認(rèn)為：（1）財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)供給的影響較為復(fù)雜，財政分權(quán)促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展，但對公共服務(wù)供給不利，尤其是在教育、醫(yī)療等軟性公共服務(wù)方面。（2）由于城鎮(zhèn)化發(fā)展的不完全，對公共服務(wù)供給提升作用有限，但對基礎(chǔ)建設(shè)類硬性公共服務(wù)有一定正面影響。

結(jié)合以上理論分析，我們提出兩個命題作為研究假設(shè)，并進(jìn)行相關(guān)實(shí)證檢驗(yàn)。假設(shè)一：財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)正向相關(guān)關(guān)系。假設(shè)二：城鎮(zhèn)化率的提高并不能帶來公共服務(wù)供給水平的上升，兩者呈無關(guān)或負(fù)相關(guān)關(guān)系，但對基礎(chǔ)建設(shè)類公共服務(wù)可能會有一定促進(jìn)作用。同時，財政分權(quán)與公共服務(wù)供給水平負(fù)相關(guān)，但對基礎(chǔ)建設(shè)類公共服務(wù)可能有一定的正向作用。

四、財政分權(quán)、公共服務(wù)與新型城鎮(zhèn)化的實(shí)證檢驗(yàn)

1. 模型設(shè)定與變量選擇

考慮到財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)供給之間存在的傳導(dǎo)機(jī)制，本文先考察財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系。再考察財政分權(quán)、城鎮(zhèn)化對公共服務(wù)供給的影響。在借鑒前期相關(guān)研究的基礎(chǔ)上[21][22]，針對上述研究假設(shè)，建立以下兩個面板數(shù)據(jù)模型：

各變量定義參見表2，下標(biāo)t指時期，i為地區(qū)，？著是回歸殘差項(xiàng)，其中FD為解釋變量，UR在第一個模型中是被解釋變量，在第二個模型中則是解釋變量。為盡量減少內(nèi)生性，保證研究的穩(wěn)健性與科學(xué)性，我們加入了對城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)供給有影響的幾個常見控制變量：GDP、IND、COM和PD。同時，為解決各變量的單位不統(tǒng)一，減少異方差，我們對各個非百分比變量進(jìn)行了對數(shù)化處理。

財政分權(quán)指標(biāo)選擇是本研究核心之一，我們從計量合理性出發(fā)，采用主流方法，用人均本地財政支出占人均總財政支出比值度量財政分權(quán)度，從而剔除了人口規(guī)模因素，同時也排除了轉(zhuǎn)移支付的影響。該指標(biāo)越大，表明地方政府財政分權(quán)度越高。

城鎮(zhèn)化率指標(biāo)是本研究的重點(diǎn)，雖然它有很多維度的定義，比如土地城鎮(zhèn)化、社會城鎮(zhèn)化等，但除了人口城鎮(zhèn)化，其他指標(biāo)均爭議較大。因此，我們這里還是以通常意義上的城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋嚷蕘砗饬?。由于城?zhèn)人口在統(tǒng)計年鑒中并無具體指標(biāo)，目前僅四個直轄市和少量城市有部分年份的數(shù)值。因此，我們采用常見的“非農(nóng)業(yè)人口”來表示。而總?cè)丝跀?shù)則一般用統(tǒng)計年鑒中的“年末總?cè)丝凇敝笜?biāo)。該指標(biāo)越高，表明城鎮(zhèn)化水平越高。

公共服務(wù)供給也是本文的一個重點(diǎn)指標(biāo)。由于涉及諸多公共服務(wù)，目前度量又缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的標(biāo)準(zhǔn)。因此，本文選擇了幾類代表性公共服務(wù)。一是基礎(chǔ)教育服務(wù)，用每萬名中小學(xué)生擁有的專任教師數(shù)進(jìn)行度量。因?yàn)橄鄬ζ渌卜?wù)，教育服務(wù)所具有的外部性能夠相對控制在較小范圍內(nèi)，從而更能體現(xiàn)出財政分權(quán)和城鎮(zhèn)化所附帶的福利影響;二是文化服務(wù)，用每百人公共圖書館藏書（冊、件）來表示，它在一定程度上反映出該地區(qū)的公共文化服務(wù)供給水平;三是醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，用每萬人擁有的醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)來表示。它較能反映出一個地區(qū)的醫(yī)療供給水平。這三類公共服務(wù)均屬于軟性公共服務(wù)，對地方政府而言，投資大，周期長，收益低，但卻是通常意義上，居民最為迫切需求的公共服務(wù)。而后面三類公共服務(wù)則偏重基建類，分別為：四是基礎(chǔ)設(shè)施，用人均鋪裝道路面積（平方米）作為指標(biāo);五是公共交通服務(wù)，用每萬人擁有公共汽電車（輛）來衡量;六是公共環(huán)境，用該地區(qū)建成區(qū)的綠化覆蓋率指標(biāo)。無論是哪類公共服務(wù)，其指標(biāo)越高，表明該公共服務(wù)供給水平也越高。

此外，城鎮(zhèn)化發(fā)展還受到很多其他因素的影響，在借鑒相關(guān)研究的基礎(chǔ)上[23]，我們將其歸納到控制變量中。分別是：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，即人均GDP，這是衡量地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的指標(biāo)，也是影響城鎮(zhèn)化和公共服務(wù)的重要變量;產(chǎn)業(yè)發(fā)展指標(biāo)，用工業(yè)化水平，即用第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重來表示;政府競爭力，一般采用人均實(shí)際利用外商直接投資來衡量，因?yàn)榈胤秸偁幜χ饕憩F(xiàn)在吸引外資方面，該指標(biāo)越高，說明地區(qū)競爭力越大，對城鎮(zhèn)化也越能起到推動作用;最后是人口密度。

2.樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

公共服務(wù)供給大多針對城市。因此，為更透徹地分析其背后傳導(dǎo)機(jī)制，和以往文獻(xiàn)多采用省級數(shù)據(jù)分析不同，我們采用城市指標(biāo)，研究樣本包括4個直轄市和15個副省級城市，總共19個城市。原因在于：和省級單位一樣，這些城市擁有經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，財政上可視為直接納入中央計劃，衡量其財政分權(quán)度具可靠性，且這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)良好，也是人口較為密集的城市，城鎮(zhèn)化程度高。在樣本時間選擇上，由于大部分城市的公共服務(wù)指標(biāo)在2000年之后才有統(tǒng)計，又由于戶籍制度改革，2014年之后很多副省級城市都先后在全市范圍內(nèi)取消了農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。因此，從數(shù)據(jù)完整性和可靠性出發(fā)，我們最終確定了2000年到2014年為樣本時間，共15年。本文的數(shù)據(jù)主要來源于CNKI統(tǒng)計年鑒庫和Wind數(shù)據(jù)庫。

3.實(shí)證研究結(jié)果

（1）描述性統(tǒng)計分析

表2給出了各變量的描述性統(tǒng)計。從中可以看出，我國19個副省級以上城市的財政分權(quán)度均值在0.6左右，而城鎮(zhèn)化率樣本均值也是0.6，與同期全國45.74%的平均城鎮(zhèn)化率相比要高，這表明樣本期間這些城市的城鎮(zhèn)化率居全國前列，符合預(yù)期。再看代表公共服務(wù)供給水平的幾個指標(biāo)均值，如：每萬名中小學(xué)生擁有的專任教師數(shù)均值為644，每百人公共圖書館藏書168（冊/件），每萬人擁有的醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)為4。可見，這些公共服務(wù)供給水平并不高。而基建類公共服務(wù)：人均鋪裝道路面積12平方米，每萬人擁有公共汽車16輛，建成區(qū)綠化覆蓋率38%等，供給水平則相對好些。但總體而言，樣本期內(nèi)各城市公共服務(wù)供給水平一般，且存在較大差異。

從圖2“19個城市的城鎮(zhèn)化率時間趨勢圖”來看，樣本期間各城市的城鎮(zhèn)化率時間趨勢不盡相同，有的城市基本保持一致，如深圳從2004年起，已全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，不存在“非農(nóng)業(yè)人口”，因此城鎮(zhèn)化率為1;而有的城市則明顯呈現(xiàn)上升趨勢，如成都、大連、杭州等地。還有少部分城市的變化不明顯，如哈爾濱、天津等。說明各城市城鎮(zhèn)化率的影響因素有差異，其中既存在個體差異因素，也有時間因素。

（2）計量回歸結(jié)果

本文的實(shí)證分析分兩步來進(jìn)行，第一步是檢驗(yàn)財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化的影響，第二步檢驗(yàn)城鎮(zhèn)化和財政分權(quán)對公共服務(wù)供給的影響。首先，對第一個靜態(tài)面板模型進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，聚焦核心解釋變量，根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果，采用不同的模型估計方法，回歸結(jié)果參見表3。

由表3可見，財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化率在1%的水平上有顯著正向影響，即財政分權(quán)度越高，越能促進(jìn)城鎮(zhèn)化率提高，兩者關(guān)系顯著。從相關(guān)性檢驗(yàn)可見，Hausman檢驗(yàn)p值為0.001，表明支持采用固定效應(yīng)模型。且無論控制變量GDP、IND、COM、PD是否進(jìn)入方程，財政分權(quán)的系數(shù)都顯著為正，結(jié)論不改變。此時，Hausman檢驗(yàn)p值為0.000，也支持使用固定效應(yīng)，說明控制變量雖有一定干擾，但不影響假設(shè)一的成立。且各個控制變量，如人均GDP、工業(yè)化水平和政府競爭力等系數(shù)均為正，也較為顯著，和預(yù)期理論一致?？梢姡瑢?shí)證結(jié)果支持了我們的假設(shè)，即財政分權(quán)對城鎮(zhèn)化有促進(jìn)作用。

接下來分析城鎮(zhèn)化和財政分權(quán)對公共服務(wù)供給的影響。由于城鎮(zhèn)化與公共服務(wù)供給間可能存在較強(qiáng)的內(nèi)生性問題，因此，要為城鎮(zhèn)化率設(shè)置工具變量。這里我們選擇滯后一期的工業(yè)化水平，因?yàn)樗c城鎮(zhèn)化率密切相關(guān)，但卻不是公共服務(wù)供給的主要影響因素。根據(jù)不同檢驗(yàn)結(jié)果，我們采用不同的實(shí)證模型，對公共服務(wù)影響的實(shí)證回歸結(jié)果參見表4。

從表4中可知，財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化率對各類公共服務(wù)供給的檢驗(yàn)結(jié)果并不一致，前三類和后三類公共服務(wù)檢驗(yàn)的結(jié)果正負(fù)符號相反。具體來看，以“每萬名中小學(xué)生擁有的專任教師數(shù)”為代表的基礎(chǔ)教育方面公共服務(wù)，無論財政分權(quán)，還是城鎮(zhèn)化率的系數(shù)均為負(fù)值，且財政分權(quán)的系數(shù)在5%水平上統(tǒng)計顯著，說明財政分權(quán)并沒有促進(jìn)基礎(chǔ)教育公共服務(wù)供給水平提升;而城鎮(zhèn)化率的系數(shù)統(tǒng)計不顯著，說明城鎮(zhèn)化率與此類公共服務(wù)供給沒有相關(guān)關(guān)系，其Hausman檢驗(yàn)p值為0.0936，表明支持隨機(jī)效應(yīng)模型。同時，內(nèi)生性檢驗(yàn)Hausman值為0.5438，說明模型可以不使用工具變量。而以“每百人公共圖書館藏書”和“每萬人擁有的醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)”為公共服務(wù)指標(biāo)的公共文化服務(wù)和醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)來看，結(jié)論基本不變。只不過城鎮(zhèn)化率對醫(yī)療衛(wèi)生影響的系數(shù)統(tǒng)計顯著，說明城鎮(zhèn)化率并未有效促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的提高。根據(jù)Hausman檢驗(yàn)結(jié)果，對后兩者均采用了固定效應(yīng)模型及工具變量法。

而從“人均鋪裝道路面積”“每萬人擁有公共汽電車”和“建成區(qū)綠化覆蓋率”為指標(biāo)來看“基礎(chǔ)設(shè)施”“公共交通”和“公共環(huán)境”這三個偏重基建類的公共服務(wù)，則出現(xiàn)了一定的變化。財政分權(quán)的系數(shù)都為正，且前兩者在1%和5%的水平上統(tǒng)計顯著，說明財政分權(quán)與此類公共服務(wù)供給存在一定正相關(guān)關(guān)系;而城鎮(zhèn)化率的系數(shù)也為正，且前兩者分別在10%和1%的水平上統(tǒng)計顯著，表明城鎮(zhèn)化率在一定程度上促進(jìn)了這兩類公共服務(wù)的供給。且從控制變量來看，人均GDP無論對哪種公共服務(wù)系數(shù)都為正，且在1%的水平上統(tǒng)計顯著，也與理論預(yù)期相同?？梢姡@與我們的假設(shè)二是一致的，即城鎮(zhèn)化率的提高對偏重基礎(chǔ)建設(shè)類的公共服務(wù)有一定促進(jìn)作用，而財政分權(quán)對基建類公共服務(wù)也有一定正向影響。

（3）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為分析回歸結(jié)果的穩(wěn)健性，除了采取逐次加入控制變量重新回歸，其主要回歸結(jié)果不變以外，我們還用了其他實(shí)證方法。特別是考慮到模型存在的異方差和自相關(guān)等問題，這里采用GMM（Generalized method of moments），即廣義矩方法，其思路是從計量模型對數(shù)據(jù)的要求出發(fā)，得出一系列矩條件，再根據(jù)這些矩條件求解系數(shù)，從而進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸。從表5和表6的回歸結(jié)果來看，穩(wěn)健性檢驗(yàn)回歸系數(shù)的正負(fù)號和之前的回歸系數(shù)相同，系數(shù)相差也不大，說明回歸模型的性質(zhì)沒有發(fā)生變化?？梢?，我們的研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

五、對財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化的政策建議

財政分權(quán)與新型城鎮(zhèn)化的傳導(dǎo)機(jī)制較為復(fù)雜，它們又均與公共服務(wù)供給有著千絲萬縷的聯(lián)系，分析這一問題對深入了解分權(quán)機(jī)制，完善財政體制及在此基礎(chǔ)上建設(shè)新型城鎮(zhèn)化具有重要意義。根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)條件下，城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般趨勢規(guī)律，一國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到70%以上才可能逐漸穩(wěn)定下來。而我國現(xiàn)在的城鎮(zhèn)化率還遠(yuǎn)未達(dá)到，由此可見，我國城鎮(zhèn)化還處于成長時期。當(dāng)然，這也并不表明城鎮(zhèn)化就一定會順勢下去，因?yàn)檫@還需多方面的支持，才可能真正實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。而財政分權(quán)體制就是其中最為重要的政策之一。

通過對財政分權(quán)、城鎮(zhèn)化及公共服務(wù)這三個變量的數(shù)據(jù)挖掘及實(shí)證檢驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)，影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的根本性因素是財政分權(quán)，它對城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生了積極影響，但同時也是公共服務(wù)供給不足的制度性根源，財政分權(quán)度提高對城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了重要作用。不過，這兩者對公共服務(wù)的供給，特別是教育、文化、醫(yī)療等方面的提升卻不利。我國的城鎮(zhèn)化還不是真正意義上的新型城鎮(zhèn)化，財政分權(quán)體制與建設(shè)新型城鎮(zhèn)化之間存在不匹配之處。

事實(shí)上，我國財政分權(quán)改革的步伐一直沒停息，尤其是中央和地方政府之間的財權(quán)與事權(quán)改革，明確兩者在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的責(zé)任是下一步改革的重點(diǎn)。新型城鎮(zhèn)化就是人的城鎮(zhèn)化，核心在于滿足居民的基本公共服務(wù)，因此財政分權(quán)改革的目標(biāo)之一就在于建立有利于基本公共服務(wù)供給的財政分權(quán)體制。具體而言，首先，繼續(xù)推進(jìn)中央與地方政府在財權(quán)和事權(quán)上的改革，合理確定各級政府在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的財政事權(quán)和支出責(zé)任。自去年以來，我國已先后出臺了教育領(lǐng)域、交通運(yùn)輸領(lǐng)域、科技領(lǐng)域、公共文化領(lǐng)域等方面的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案，而《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》也在前幾日公布?？梢?，這方面的改革進(jìn)程正在加快，為建設(shè)新型城鎮(zhèn)化提供了制度保障。不過，制度的出臺到充分落實(shí)還有相當(dāng)一段路，各方主體也還需不斷調(diào)整適應(yīng)。

其次，不斷完善與建設(shè)新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的地方財政收入體系，拓寬城鎮(zhèn)化的融資渠道。尤其是在地方稅體系的建立上，需進(jìn)一步擴(kuò)展思路，在穩(wěn)定現(xiàn)有中央和地方收入劃分格局的前提下，著力培育地方主體稅種，如：加快房地產(chǎn)稅改革等等，使地方財政收入真正規(guī)范化、法治化。從而逐漸改變依靠土地財政的現(xiàn)狀，增強(qiáng)地方政府供給公共服務(wù)的能力。當(dāng)然，同時也需加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付體制的建設(shè)，從而形成更為清晰而完整的地方財政收入體系，使地方財力能夠與建設(shè)新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)。

再次，從公共服務(wù)支出分擔(dān)機(jī)制著手，根據(jù)其受益范圍細(xì)化事權(quán)，若超出了該級政府轄區(qū)，則轉(zhuǎn)由上級政府承擔(dān)或受益范圍內(nèi)多個層級政府共同承擔(dān)。這對于共同事權(quán)的公共服務(wù)項(xiàng)目而言尤為重要，需加以清晰規(guī)定。同時，改革戶籍制度，逐步消除二元的戶籍體系，加快農(nóng)民工的市民化，建立起財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的相關(guān)機(jī)制。完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)的補(bǔ)貼辦法，以便充分發(fā)揮財政的公平分配功能，增強(qiáng)居民在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的獲得感。

最后，還需改變對地方政府的激勵機(jī)制和政府考核體系。提供公共服務(wù)雖是地方政府基本職責(zé)之一，但它很難在短時間內(nèi)給地方政府帶來所謂的“績效”，且正面影響需一定時間才能反映出來。而現(xiàn)有的政績考核又使得地方政府大多偏好短期的經(jīng)濟(jì)行為，而非高效供給公共服務(wù)。因此，若將供給優(yōu)良的公共服務(wù)等軟性項(xiàng)目加入考核指標(biāo)，且增加其相應(yīng)的權(quán)重，會讓地方政府更為重視公共服務(wù)供給，從而逐步使得新型城鎮(zhèn)化真正落到實(shí)處。

總之，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，財政分權(quán)在其中發(fā)揮核心作用，但需在不斷推動戶籍制度、土地制度和財政體制的聯(lián)動改革基礎(chǔ)上，讓城鎮(zhèn)化由政府主導(dǎo)變?yōu)橐龑?dǎo)，找尋到最優(yōu)財政分權(quán)體制，在一條自發(fā)的道路上穩(wěn)步推進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)真正的新型城鎮(zhèn)化。

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