基于農(nóng)民利益保障的旅游用地獲取模式探討
——以廣西靈川縣為例

滕漢書，滕漢偉

(1.桂林理工大學(xué) 地球科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.桂林旅游學(xué)院 發(fā)展規(guī)劃處，廣西 桂林 541006)

農(nóng)村土地除了發(fā)揮最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能之外，還發(fā)揮著確保農(nóng)民基本溫飽的社會保障功能[1]，尤其在面臨養(yǎng)老、醫(yī)療保險和低就業(yè)能力等社會現(xiàn)實問題情況下，土地對于農(nóng)民的意義不僅是經(jīng)濟來源更是未來生活保障的依托，土地使用權(quán)的變更承載著農(nóng)民現(xiàn)實和未來生活的寄托，也是引發(fā)三農(nóng)問題的關(guān)鍵所在。旅游業(yè)作為富民產(chǎn)業(yè)對于地方扶貧和經(jīng)濟發(fā)展具有強大的帶動作用，農(nóng)民歡迎和積極支持當(dāng)?shù)匕l(fā)展旅游業(yè)，而旅游業(yè)的發(fā)展必須依托一定的土地資源，占用一定土地。近些年來，因土地補償安置所引起的沖突，成了景區(qū)農(nóng)民與景區(qū)管理部門之間的顯性矛盾[2]。如何化解矛盾、實現(xiàn)收益共享、保障農(nóng)民合理利益訴求是解決問題的關(guān)鍵。本文針對旅游用地獲取所涉及的直接利益相關(guān)者地方政府、旅游企業(yè)和農(nóng)民，以廣西桂林靈川縣為例進行實地訪談、調(diào)查，從保障農(nóng)民權(quán)益角度出發(fā)，探討實現(xiàn)三方利益共贏的旅游用地獲取模式。

一、靈川縣旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展及旅游用地概況

靈川是廣西優(yōu)秀旅游縣，旅游是縣域經(jīng)濟的重要組成部分。2018年全年接待游客843.86萬人次，實現(xiàn)旅游收入101.36億元。旅游用地是國土資源的重要組成部分，主要指各種直接用于旅游活動的土地和間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地。直接用于旅游活動的土地主要包括為旅游產(chǎn)品及其配套設(shè)施建設(shè)提供支撐的土地。間接服務(wù)于旅游發(fā)展的土地主要包括為旅游發(fā)展服務(wù)但用地屬性不發(fā)生改變的土地[3]。根據(jù)旅游用地的概念，靈川縣已建成營業(yè)的旅游項目中，由當(dāng)?shù)鼐用裢顿Y開發(fā)的鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)業(yè)旅游項目的旅游用地，主要通過自有土地、租用土地的方式取得，占用土地主要是屬于集體的荒山和未利用地；由投資商開發(fā)的旅游項目用地主要以招拍掛方式和租用土地的方式取得，占用土地主要是屬于集體的荒山和未利用地。其中，賓館飯店用地以出讓方式取得。在建或擬建的旅游項目中，旅游用地取得基本也以政府征收后出讓給旅游企業(yè)和旅游企業(yè)自行租用為主。當(dāng)?shù)貙w土地有使用權(quán)的居民或提供土地用于旅游開發(fā)的居民主要通過出租土地的方式參與旅游開發(fā)，或者以優(yōu)先獲得到旅游項目開發(fā)企業(yè)務(wù)工獲取收益；同時，村集體也往往利用給旅游開發(fā)企業(yè)提供村集體土地，來獲取旅游投資開發(fā)企業(yè)出資修建道路、文化體育設(shè)施、飲水設(shè)施等公共基礎(chǔ)設(shè)施。

二、旅游企業(yè)對旅游用地的獲取意愿

根據(jù)靈川縣旅游產(chǎn)業(yè)用地現(xiàn)狀，選取已建運營多年和在建、擬建旅游項目兩種類型進行實地調(diào)查，對企業(yè)法人、企業(yè)經(jīng)營者和企業(yè)員工進行深度訪談。從訪談情況看，旅游企業(yè)選擇投資考慮更多的是經(jīng)濟效益，對土地補償標(biāo)準(zhǔn)問題相對較敏感。經(jīng)整理歸納可推定得出旅游企業(yè)對用地獲取方式有如下意愿。

第一，旅游企業(yè)不希望政府通過強征獲取土地。一方面，企業(yè)擔(dān)心村民會把對征地的不滿轉(zhuǎn)嫁于企業(yè)，影響企業(yè)以后正常的建設(shè)和發(fā)展。因為村民可以通過很多辦法影響游客進入從而影響企業(yè)經(jīng)營，社區(qū)居民的參與和良好的周邊環(huán)境對其項目運營具有重大影響力。另一方面，政府強制執(zhí)行增加的成本必然由企業(yè)承擔(dān)，議價時會迫于征地難度而增加支付成本。

第二，旅游企業(yè)在確定支付土地出讓金額時，首先考慮投資價值，包括當(dāng)?shù)芈糜钨Y源價值、基礎(chǔ)設(shè)施情況、客源市場情況以及項目所在地經(jīng)濟社會發(fā)展情況等，這些因素直接決定項目投資后的收益高低；其次考慮政府的態(tài)度，旅游項目立項、建設(shè)、經(jīng)營要經(jīng)過政府多個部門的審批，政府支持則可以順利完成立項、建設(shè)和經(jīng)營許可等，從而有利于企業(yè)抓住投資的最佳時期。同時獲得政府相關(guān)政策支持或扶持也可以降低經(jīng)營成本。

第三，因土地租用的一次性資金投入成本和風(fēng)險均小于土地征收，因而旅游企業(yè)在土地獲取方式上更樂于接受租用土地。旅游是勞動密集型產(chǎn)業(yè)，進入門檻較低，旅游項目在運營時需要大量基層工作人員，企業(yè)更樂于當(dāng)?shù)剞r(nóng)民以參與景區(qū)工作等方式抵償土地使用權(quán)補償。農(nóng)民參股分紅可以減輕投資資金壓力和風(fēng)險，同時提高農(nóng)民參與景區(qū)發(fā)展、發(fā)揮社區(qū)居民參與旅游發(fā)展帶來的正效應(yīng)。

第四，企業(yè)愿意采取不同措施強化失地農(nóng)民參與旅游項目發(fā)展，實現(xiàn)互利互惠。

三、地方政府對旅游項目征地工作的認(rèn)知

根據(jù)對當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門工作人員的深度訪談，政府對旅游用地征地總體上持積極的支持態(tài)度，但在實際征地過程中存在與被征地農(nóng)民矛盾沖突的可能。

第一，地方政府職員在征地過程中更趨于通過村干部與居民談判，為使征地過程順利，會逐步滿足被征地農(nóng)民的訴求。地方政府工作人員會擔(dān)心征地引發(fā)農(nóng)民群體不滿，導(dǎo)致上級部門問責(zé)、影響與旅游企業(yè)的談判。

第二，對于上級政府部門大力發(fā)展或支持的項目，地方政府在土地征收中態(tài)度積極，對于一些預(yù)期經(jīng)濟效益明顯的項目積極支持土地征收或租用的實現(xiàn)，原因在于完成上級任務(wù)和獲取更多土地收益，這也是與旅游企業(yè)進行土地出讓金談判過程中重要的影響因素。

第三，在土地征收過程中，存在的最大困難是與被征地農(nóng)民談判很難達成一致。部分?jǐn)M建的旅游項目在征地過程中面臨的情況是被征地農(nóng)民的信息獲取渠道和談判能力提高，對土地出讓預(yù)期收益增加，以及隨著我國農(nóng)村各項惠農(nóng)政策的實施，土地凈收益和未來增值空間加大，談判難度增加，政府的收益空間必將進一步縮小。

第四，旅游項目征地機制不完善，目前常用的征地方式是自上而下，由縣(區(qū))—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))—村(組)層層分配下達任務(wù)，很少采用自下而上的方式，這就導(dǎo)致對被征地對象的訴求了解不準(zhǔn)確。征地主要是和比較活躍及有一定影響力的農(nóng)民進行協(xié)商，在取得絕大多數(shù)被征地對象同意后，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則推進征地落實。

四、土地使用權(quán)人對旅游用地供給的意愿調(diào)查

采取抽樣調(diào)查結(jié)合深度訪談的方式對旅游用地土地使用權(quán)人的供給意愿進行調(diào)研，調(diào)查對象主要是景區(qū)周邊的農(nóng)村居民，共發(fā)放問卷80份，其中有效問卷75份，問卷有效率達93.75%。問卷主要內(nèi)容：一是受訪者的人口統(tǒng)計學(xué)特征；二是旅游用地認(rèn)知方面的問題，主要包含基本認(rèn)知、情感支持、行為傾向、理性約束四方面；三是通過開放性問題調(diào)查土地使用權(quán)人在被征地過程中選擇性行為。

(一)調(diào)查樣本人口學(xué)特征

調(diào)查樣本(見表1)選擇靈川縣部分景區(qū)周邊的農(nóng)民，隨機抽查，范圍盡可能廣泛，基本涵蓋了當(dāng)前農(nóng)村土地征收中的代表性人群，確保了調(diào)查結(jié)果的真實可靠。從受訪者的人口學(xué)特征來看，男性與女性的比例相對均衡；年齡組以中老年群體為主；家庭收入方面中等偏低，以一般收入為主，學(xué)歷方面基本是以初中及以下與高中/中專階段為主。家庭月收入是估算的，目前部分中青年經(jīng)常性外出打工，收入相對較高；中老年階段人群基本在家務(wù)農(nóng)和在周邊打零工，經(jīng)濟收入相對較低。在農(nóng)村土地征收過程中，農(nóng)村居民家庭具有決定權(quán)的基本都是中老年階段人群，對于年輕已婚獨立家庭，在重大事件上其父母的決定具有一定影響力。

表1 靈川縣旅游用地調(diào)查樣本人口學(xué)特征

(二)被征地農(nóng)民認(rèn)知分析

采用李克特五級量表對其認(rèn)知行為進行分析發(fā)現(xiàn)，景區(qū)周邊農(nóng)民普遍歡迎旅游項目落戶，希望通過發(fā)展旅游來獲取更多收益。旅游用地大多數(shù)是以租用方式獲得的未利用地和荒山，因為農(nóng)民自我投資和開發(fā)能力有限，這部分土地效益沒有具體體現(xiàn)，基本處于閑置狀態(tài)。農(nóng)民對土地征收并不抵觸且持支持態(tài)度，同時，農(nóng)民對國家土地政策的了解主要借助于新聞媒體及網(wǎng)絡(luò)搜索和咨詢，情況并不理想。具體見表2。

表2 征地認(rèn)知行為分析表

(三)被征地過程中選擇性行為特征分析

土地是農(nóng)民當(dāng)下生活的經(jīng)濟來源，雖然部分土地直接的經(jīng)濟收入并不能完全滿足生活所需，主要借助年輕人外出務(wù)工或開展其他經(jīng)營活動來提高家庭收入和改善生活，但作為最基本的生活經(jīng)濟來源，心理的安全感更強，同時土地更是農(nóng)民對自己養(yǎng)老保障的寄托。因此，農(nóng)民更傾向于土地被租用而不是征收，租用意味著土地還是農(nóng)民的，征收的補償款對未來的保障作用太小，農(nóng)民雖然不能確切明白資金的時間價值，但對于物價上漲有著直觀的感受，擔(dān)心現(xiàn)在獲得的補償款將來貶值。土地如果必須被征收，農(nóng)民希望那些自己無法投入資金和技術(shù)開發(fā)的土地被征收，同時可以參股其中獲得持續(xù)的補償。年齡較大的農(nóng)民、受教育程度低的和其他勞動技能普遍偏低者對土地的依戀更重，家庭收入高比收入低的更愿意土地被征收，這說明土地對于農(nóng)民而言其生活保障作用更重要。對于土地征收，農(nóng)民常認(rèn)為政府決定土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)與預(yù)期有差距，因此傾向于選擇通過上訪或借助媒體引起上級政府關(guān)注和干預(yù)等多樣化方式不斷進行試探和調(diào)整。

五、保障農(nóng)民權(quán)益的旅游用地獲取模式

旅游用地取得過程中利益均衡的實現(xiàn)是當(dāng)?shù)厣鐣椭C及經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵。政府是土地流轉(zhuǎn)的組織引導(dǎo)者、管理者和服務(wù)者[4]，關(guān)注地方經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，目標(biāo)是實現(xiàn)任期內(nèi)政績最大化。旅游企業(yè)投資的目標(biāo)是獲取最大化的經(jīng)濟收益，其對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)環(huán)境具有一定依賴性。同時，因其經(jīng)濟的正外部性明顯，一定程度上受農(nóng)民歡迎。在農(nóng)村社會保障不盡完善的情況下，土地充當(dāng)著社會保障的角色，發(fā)揮著社會保障的效用[5]。土地權(quán)屬變更，農(nóng)戶關(guān)注焦點在于自己未來生活的保障和土地增值收益的分享，而農(nóng)民自身的分散性、受教育程度及社會工作能力偏低、權(quán)利意識淡薄和維權(quán)能力不足導(dǎo)致農(nóng)民是三方中的弱勢群體，也是土地流轉(zhuǎn)引發(fā)農(nóng)民問題根源所在。最近幾年，三農(nóng)問題再度進入人們視野，旅游用地獲得過程中存在的種種侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象也引起人們的關(guān)注[6]。基于對旅游企業(yè)和旅游項目所在地政府的深度訪談及旅游項目涉及土地使用權(quán)人問卷調(diào)查的結(jié)論，并結(jié)合相關(guān)研究成果及實踐，以下三種模式將是未來旅游產(chǎn)業(yè)用地獲取過程中保障農(nóng)民權(quán)益最大化的理想模式。

(一)社會保障+現(xiàn)金補償模式

對于旅游項目中需要占用農(nóng)用地部分，從維護農(nóng)民合法權(quán)益的高度對待失地問題，為失地農(nóng)民建立基本生活保障制度[7]是解決問題的關(guān)鍵。2004年《土地管理法》提出“土地補償費和安置補助費合計按年產(chǎn)值30倍計算，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼”。明確了既要對土地本身的價值進行補償，更要關(guān)注失去土地后的農(nóng)民安置補償。年產(chǎn)值30倍計算補償標(biāo)準(zhǔn)忽略了資金的時間價值、未來生活的不確定性和通脹等因素，沒有真正解決農(nóng)民對土地養(yǎng)老保障的預(yù)期。2020年1月實施修訂后的《土地管理法》，首次明確了土地征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。以區(qū)片綜合地價取代原來的土地年產(chǎn)值倍數(shù)法，另外在原來的土地補償費、安置補償費、地上附著物三項基礎(chǔ)上又增加了農(nóng)村村民住宅補償和社會保障費。

從政府層面來講，保障失地農(nóng)民利益和農(nóng)村土地財產(chǎn)權(quán)是政府職責(zé)所在，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險等社會保障制度體系是有效促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實途徑[8]，因此，立足于農(nóng)民關(guān)注焦點，解決未來生活之憂，構(gòu)建政府搭臺企業(yè)融資的失地農(nóng)民基本生活保障體系，解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)保障問題，使其無后顧之憂。同時，將土地占用補償價值評估分為當(dāng)前價值測算和將來價值預(yù)估兩部分。當(dāng)前價值測算可以依據(jù)土地最近三年年均收入進行折算后給予農(nóng)民一定的現(xiàn)金補償，作為解決現(xiàn)實生活之需和生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的啟動資金，政府給予一定的就業(yè)技能培訓(xùn)，旅游企業(yè)給予用工優(yōu)先權(quán)。對于將來價值參照土地所能提供的養(yǎng)老保障預(yù)期進行估測，結(jié)合當(dāng)前國家新農(nóng)保制度，政府監(jiān)管企業(yè)定期以支付養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等方式進行補償，解決失地農(nóng)民后顧之憂，同時降低旅游企業(yè)一次性投資成本。

(二)股份或門票效益分享合作模式

對于沒有涉及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)而是利用當(dāng)?shù)鬲毺氐淖匀毁Y源如高山峽谷、河流湖泊或農(nóng)田景觀等開展的旅游項目，補償金額和對象無法具體化，相應(yīng)補償難以操作，旅游企業(yè)利用當(dāng)?shù)刭Y源資本化進行商業(yè)運營獲取效益，當(dāng)?shù)卮迕駪?yīng)該獲取一定收益分享。這部分土地轉(zhuǎn)化為旅游用地的增值效益因市場變化存在不確定性和波動性。根據(jù)旅游企業(yè)生命周期理論，村民效益分享可以采取門票分成或股份制合作模式，當(dāng)?shù)卮迕癜匆欢ū壤龔木皡^(qū)門票收入中提取收益進行分紅或者以自然景觀入股方式參與經(jīng)營，獲取一定遞增比例的年收入分享。采用門票分成合作或股份制合作模式既保證了村民的土地增值收益分享，又考慮了旅游投資者市場經(jīng)營的風(fēng)險因素，有利于農(nóng)民收入可持續(xù)增加，同時降低了旅游投資企業(yè)的投資成本和經(jīng)營風(fēng)險，是政府、旅游企業(yè)和農(nóng)民都可接受的三方共贏模式。

(三)林權(quán)租賃流轉(zhuǎn)合作模式

利用森林景觀進行旅游開發(fā)，涉及農(nóng)民集體林地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的旅游項目可以采用林權(quán)流轉(zhuǎn)租賃方式來獲得旅游用地。農(nóng)民林地收益主要以營林或開展林下經(jīng)濟作物生產(chǎn)為主，作為經(jīng)濟理性人，從造林意愿到造林行為的直接理由是造林收益大于成本[9]，但林業(yè)生產(chǎn)周期長，在采伐限額及有限的技能和資金投入制約下，經(jīng)濟效益并不明顯。以市場機制實現(xiàn)林權(quán)流轉(zhuǎn)有利于林地的合理流動和適當(dāng)集中，最大限度盤活林地資源，推進土地規(guī)模經(jīng)營，提高林業(yè)比較利益和林業(yè)勞動生產(chǎn)率[10]。旅游企業(yè)可以把集體經(jīng)營和農(nóng)戶分散經(jīng)營的林地連片租賃下來，保持農(nóng)民原有的林木采伐收益權(quán)，通過一次性的補償輔以年遞增的固定收益分紅獲取30—50年年限的林地使用權(quán)，同時給予當(dāng)?shù)卮迕裼霉ず蛣趧?wù)的優(yōu)先權(quán)，農(nóng)民獲得改變原有生產(chǎn)方式第一桶金，有利于轉(zhuǎn)化生產(chǎn)方式以工代農(nóng)，開展多種經(jīng)營獲取持續(xù)收入。同時，景區(qū)的開發(fā)既可以安排大量的農(nóng)村富余勞力，又改變了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的思想觀念，自發(fā)地調(diào)整了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進地方經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧，有利于旅游企業(yè)獲得當(dāng)?shù)鼐用裰С?，營造良好的社區(qū)環(huán)境和激發(fā)自發(fā)性生態(tài)保護行為，促進景區(qū)資源可持續(xù)利用。