加強立法溝通 突出地方特色

鄔曉明+葉敏

《審計法》、《審計法實施條例》相繼修改后，制定配套性、實施性法規(guī)成為地方審計立法工作的重點。在堅持“不抵觸”原則的前提下，根據(jù)本地實際，細化、補充上位法的規(guī)定，增強可操作性，務(wù)求解決實際問題，是如今地方審計立法工作的關(guān)鍵所在。為此，江西省審計廳在起草、修改《江西省審計條例》（以下簡稱《條例》）的過程中，積極向立法機關(guān)宣傳審計工作的成就和特點，加強與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，始終貫徹突出地方特色、精細化立法的理念，從立法結(jié)構(gòu)、立法內(nèi)容和立法方式等方面作了有益的嘗試。

一、制定地方性審計法規(guī)的必要性

《審計法》和《審計法實施條例》頒布實施以來，各級審計機關(guān)緊緊圍繞發(fā)展大局，依法開展審計監(jiān)督工作，審計領(lǐng)域不斷擴大，審計內(nèi)容逐步深化，審計質(zhì)量和效果有了顯著提高。同時，隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，審計監(jiān)督工作的任務(wù)越來越重，要求越來越高，雖然國家分別于2006年和2010年對審計法和審計法實施條例進行了修訂，對審計監(jiān)督的職責、權(quán)限、程序和審計監(jiān)督機制等作了進一步規(guī)范，但其中有些規(guī)定仍較原則，尚不能完全解決審計工作中的一些具體問題，還需要通過地方立法作進一步補充和細化。因此，根據(jù)審計法和審計法實施條例等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合地方實際，制定一部關(guān)于審計方面的地方性法規(guī)，對保障審計機關(guān)依法履行審計監(jiān)督職責，充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用，顯得十分必要。為此，早在2001年，我省就開始醞釀制定《條例》，有針對性開展了調(diào)研論證工作。2010年審計法實施條例修改后，我們正式啟動《條例》的立法工作，并于2012年9月27日由江西省第十一屆人大常委會第三十三次會議于通過，自2013年1月1日起施行。《條例》是全省審計機關(guān)履行監(jiān)督職責、開展審計工作的重要法規(guī)依據(jù)，對加強審計監(jiān)督、規(guī)范審計行為、維護財政經(jīng)濟秩序和社會公共利益，提高財政資金使用效益，促進廉政建設(shè)，更好地發(fā)揮審計保障國家經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能，有著十分重要的意義。

1.《條例》的頒布實施，是進一步健全江西地方審計法規(guī)體系的需要。

我省審計機關(guān)成立近30年，尚未有一部專門規(guī)范審計工作的地方性法規(guī)?！稐l例》的制定，以審計法及其實施條例的相關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，全面總結(jié)江西審計實踐長期積累的成功經(jīng)驗，系統(tǒng)借鑒兄弟省市審計法規(guī)的成熟做法，充分體現(xiàn)江西經(jīng)濟社會發(fā)展對審計工作的新要求，充實和完善了江西地方審計法規(guī)體系，為江西審計工作有法可依提供了重要保障。

2.《條例》的頒布實施，是新形勢下強化審計監(jiān)督，貫徹實施審計法和審計法實施條例的需要。

隨著服務(wù)于國家治理和發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能等審計目標的確立，新形勢下審計監(jiān)督的廣度和深度也隨之增加，社會關(guān)注度也越來越高。2006年和2010年修訂出臺的審計法和審計法實施條例為審計機關(guān)依法履行職責創(chuàng)造了良好的條件，但是，其部分規(guī)定還比較原則。如：對財政、政府投資建設(shè)項目、公眾資金、企業(yè)事業(yè)和金融機構(gòu)等領(lǐng)域的審計監(jiān)督內(nèi)容沒有明確規(guī)定;對審計機關(guān)開展績效審計、資源環(huán)境審計、跟蹤審計和聯(lián)網(wǎng)審計沒有明確規(guī)定;對審計整改的檢查、督查沒有明確規(guī)定。這些都需要通過地方立法進行細化、補充和完善，以滿足我省審計監(jiān)督工作的需要。

3.《條例》的頒布實施，是適應(yīng)新情況，全面保障審計機關(guān)依法履職的需要。

近年來，隨著財政資金、國有資產(chǎn)規(guī)模的不斷擴大和資金流向范圍的更加廣泛，審計工作面臨著許多新情況、新問題。如：對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、民辦企業(yè)、民辦學(xué)校和私立醫(yī)院等經(jīng)濟組織使用財政資金情況如何加強審計，對資產(chǎn)涉及社會公眾利益的組織和項目如何加強審計，對政府投資建設(shè)項目審計結(jié)果的效力如何認定，等等。這些問題在審計法和審計法實施條例中均沒有相應(yīng)的具體規(guī)定，但審計實踐又急需加以認真研究和解決。與此同時，我省審計機關(guān)在審計監(jiān)督工作中一些行之有效的做法，急需通過地方性法規(guī)固定下來。因此，為提升審計監(jiān)督工作的質(zhì)量和水平，有必要結(jié)合我省實際，制定《條例》。

4.《條例》的頒布實施，是促進被審計單位加強財務(wù)管理，規(guī)范審計行為的需要。

加強審計監(jiān)督，是維護正常的財政經(jīng)濟秩序、保障財政資金安全、促進經(jīng)濟社會健康發(fā)展的重要保證?！稐l例》的制定，既是被審計單位加強財務(wù)管理、提高依法理財水平的需要，同時也是審計機關(guān)規(guī)范審計行為、提高依法審計水平的需要。

二、地方審計法規(guī)的立法原則

立法原則是指立法主體據(jù)以進行立法活動的重要準繩，是立法指導(dǎo)思想在立法實踐中的重要體現(xiàn)。立法遵循一定的原則，便有助于立法者采取有效的方式把一定的意志升為國家政權(quán)意志，使所立之法有效地實現(xiàn)立法者的目的。從《條例》的整個立法實踐來看，我們認為地方審計立法要把握以下幾個基本原則：

1.依據(jù)審計法及其實施條例和《江西省立法條例》的有關(guān)規(guī)定進行，并注意保持與相關(guān)法律及國家審計準則的銜接。

審計法是我國審計監(jiān)督工作的基本法律，明確規(guī)定了我國審計監(jiān)督的基本原則、審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制、審計職責、審計權(quán)限、審計程序和法律責任等國家審計基本制度。審計法實施條例是國務(wù)院為執(zhí)行審計法而制定的配套法規(guī)，是審計法的下位法，其主要作用是對審計法的相關(guān)規(guī)定予以進一步明確、細化和補充，推動審計法的貫徹落實?！督魇×⒎l例》作為地方性法規(guī)，其效力均低于法律和行政法規(guī)。因此，制定《條例》，必須遵守審計法及其實施條例的有關(guān)規(guī)定?！督魇×⒎l例》規(guī)定了立法的相應(yīng)權(quán)限、程序和原則，《條例》的制定必須遵守其有關(guān)規(guī)定。同時，《條例》注重與相關(guān)法律和國家審計準則的銜接，發(fā)揮其他法律和國家審計準則的依據(jù)作用、借鑒意義和參考價值。如，在第四十二條中，注意與《中華人民共和國行政強制法》第十九條“情況緊急，需要當場實施行政強制措施的，行政執(zhí)法人員應(yīng)當在二十四小時內(nèi)向行政機關(guān)負責人報告，并補辦批準手續(xù)。行政機關(guān)負責人認為不應(yīng)當采取行政強制措施的，應(yīng)當立即解除”的規(guī)定相銜接，在第三十四條、第四十七條分別按照國家審計準則對專項審計調(diào)查和專題報告進行規(guī)定。通過對相關(guān)法律和國家審計準則的借鑒、參考和完善，體現(xiàn)《條例》的權(quán)威性、實效性和全面性。

2.按照建設(shè)法治政府要求，進一步規(guī)范審計執(zhí)法，促進依法行政。

依法行政的本質(zhì)要求是依法規(guī)范和制約行政權(quán)力，建設(shè)法治政府的關(guān)鍵是擺正政府與行政相對人的關(guān)系、權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。制定《條例》，既要加強審計監(jiān)督，建立健全審計整改督查機制，又要規(guī)范審計執(zhí)法，設(shè)定必要的限制和程序要求，防止行政權(quán)力的濫用，依法保障被審計單位的知情權(quán)、陳述申辯權(quán)和法律救濟權(quán);既要規(guī)定被審計單位的救濟渠道，也要規(guī)定審計機關(guān)自身的糾錯機制;既要明確被審計單位違反審計法應(yīng)承擔的法律責任，也要明確審計人員違反審計法應(yīng)承擔的法律責任。如《條例》第五十四條規(guī)定了審計人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守等違法行為應(yīng)當承擔的法律責任，體現(xiàn)了《條例》對審計人員的執(zhí)法行為和職業(yè)素養(yǎng)的規(guī)范性要求。

3.適應(yīng)地方社會經(jīng)濟和審計工作發(fā)展的需要，及時總結(jié)各地審計工作經(jīng)驗。

《審計法》頒布實施以來，我省社會主義市場經(jīng)濟體制進一步完善，社會經(jīng)濟形勢也不斷發(fā)展，審計客觀環(huán)境發(fā)生了變化，對審計工作提出了新的更高的要求。同時，全省各級審計機關(guān)和廣大審計人員在審計工作中探索形成了一些實踐證明是成熟的經(jīng)驗和做法，需要及時總結(jié)固定下來。如，近年來在跟蹤審計、政府投資項目審計、民辦高校審計、農(nóng)村集體組織審計等方面，我省各級審計機關(guān)都取得了較好的效果。因此，制定《條例》必須適應(yīng)我省社會經(jīng)濟和審計工作發(fā)展的需要，并將成熟的經(jīng)驗以法律形式確定下來。

4.研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步完善江西特色的審計監(jiān)督制度。

雖然基于不同的經(jīng)濟條件，各省的省情不盡相同，在制度安排上也有相應(yīng)的差異。但有一點是共同的，就是各省都注重運用法律制度來規(guī)范和保障審計監(jiān)督活動，而且這些審計法律制度具有很多地方審計的共性特征。如對政府投資建設(shè)項目的審計、對公眾資金的審計、對地方金融機構(gòu)的審計等。這些共性特征，對于我省審計制度的完善，具有一定的啟示和借鑒意義。因此，制定《條例》要研究和借鑒外省審計立法的有益經(jīng)驗，逐步探索和完善既符合上位法、又具有江西特色的審計監(jiān)督制度。

5.地方審計立法既要從立足于地方實際，又要兼顧適當?shù)那罢靶浴?/p>

地方審計立法既要立足于現(xiàn)實，突出地方特色，又要體現(xiàn)事物發(fā)展的趨勢，增強立法工作的預(yù)見性和超前性。為配合鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，江西省各級審計機關(guān)進一步突出和加強資源環(huán)境事項審計，有力地促進了環(huán)境保護工作。為使資源環(huán)境審計工作規(guī)范化、制度化，《條例》特別對資源環(huán)境審計的對象和主要內(nèi)容作了規(guī)定，從法規(guī)層面上推進和深化我省的資源環(huán)境審計工作，為積極服務(wù)于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)增添動力。除地方特色外，《條例》為順應(yīng)審計工作發(fā)展趨勢和方向，還制定了一些前瞻性條款?？冃徲嬜鳛閷徲嬑磥戆l(fā)展方向和工作重點，近年來正日益受到重視。目前，我省績效審計在審計項目中所占的比重正在逐步加大。《條例》對績效審計的范圍、內(nèi)涵作了原則性的規(guī)定，從地方法規(guī)的高度將績效審計法制化，要求審計機關(guān)著手這項工作，盡快為評價標準、方法和技術(shù)等的確定積累經(jīng)驗。同時規(guī)定了“績效審計結(jié)果應(yīng)當作為政府及有關(guān)部門考核、評價、獎勵或者行政問責的依據(jù)?！睘檫m應(yīng)信息處理的電算化和網(wǎng)絡(luò)化，聯(lián)網(wǎng)審計等新型的審計方式在未來的審計工作中將發(fā)揮越來越重要的作用。為此，《條例》第三十八條明確，審計機關(guān)在政府預(yù)算執(zhí)行、稅收、社會保險等重要領(lǐng)域?qū)嵤┞?lián)網(wǎng)審計，被審計單位不得拒絕。

三、地方審計立法的經(jīng)驗與體會

立法是一件既嚴肅又嚴謹?shù)墓ぷ?，立法的過程充滿著艱辛和汗水，立法的過程也是各部門利益博弈的過程。從2011年5月啟動立法進程到2012年9月正式通過，《條例》能夠在短短一年多時間順利出臺，并在社會上產(chǎn)生強烈反響，得益于如下經(jīng)驗和做法。

一是領(lǐng)導(dǎo)重視，每個階段親自過問并參與立法調(diào)研。省政府、省人大當年的立法項目主要以修改法規(guī)為主，在廳長的親自協(xié)調(diào)下，我廳報送的《條例》作為特例被予以安排，其他32件地方性法規(guī)仍然在繼續(xù)排隊等待條件成熟再提請省人大常委會審議。廳領(lǐng)導(dǎo)還參加了省政府法制辦、省人大組織的立法調(diào)研和座談，并及時對《條例》的修改提出指導(dǎo)性意見。

二是耐心溝通，上門做好有關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作?！稐l例》的出臺，必然涉及相關(guān)行政管理部門，立法的過程，實際上是部門利益博弈的過程。省財政廳、省發(fā)改委、省農(nóng)業(yè)廳等有關(guān)部門對《條例》有關(guān)經(jīng)費、政府投資建設(shè)項目審計、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計等條款持反對意見或不同看法，我們積極主動上門作耐心、細致、反復(fù)的宣傳、解釋和溝通。同時，我們認真查找相關(guān)法律依據(jù)和外省立法資料，將有關(guān)條款的立法依據(jù)和理由提供給省人大常委會法工委，獲得了省人大常委會的理解和支持，最終使相關(guān)條款得以順利通過。

三是反復(fù)修改，積極配合省政府法制辦、省人大財經(jīng)委、法工委對《條例》的修改和審查工作?！稐l例》從立法前期調(diào)研到列入省政府、省人大立項，從起草送審稿到提交省政府法制辦審查，從省政府常務(wù)會通過到省人大常委會兩次審議和最后的表決通過，期間經(jīng)過反復(fù)的調(diào)研論證，廣泛的征求意見，逐字逐句的斟酌推敲，先后召開各種座談會二十余次，前后修改達四十余稿，一些重要的條款和語句經(jīng)過多次立法博弈才達成共識。我們放棄雙休日和集中休假時間，平時更是加班加點，使得《條例》立法進程穩(wěn)步推進。

四是多措并舉，加大《條例》及審計法律知識學(xué)習(xí)宣傳普及力度。《條例》出臺后，我廳迅速在《審計與理財》及省廳網(wǎng)站上連續(xù)組織刊登宣傳貫徹《條例》的文章，并在人民網(wǎng)、搜狐網(wǎng)、國務(wù)院法制辦和審計署網(wǎng)站，以及《江西日報》、《信息日報》等省內(nèi)外主流媒體報道了《條例》出臺的信息，引起了社會各界的廣泛關(guān)注。同時向全省審計機關(guān)下發(fā)了關(guān)于《條例》貫徹實施的意見，要求全省各級審計機關(guān)認真做好《條例》的學(xué)習(xí)、貫徹和宣傳工作。2013年，我廳以《條例》正式實施為契機，繼續(xù)把學(xué)習(xí)貫徹《條例》作為全年一項重要任務(wù)來抓。為配合《條例》的學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實，我廳和省人大常委會法工委一起組織編寫了《江西省條例釋義》，幫助社會各界加深對《條例》的學(xué)習(xí)和理解。省普法工作領(lǐng)導(dǎo)小組將《條例》與憲法、民事訴訟法等法律一起列入了當年全省重點普及法律并納入領(lǐng)導(dǎo)干部普法學(xué)習(xí)內(nèi)容考試。為進一步宣傳《審計法》、《審計法實施條例》和《江西省審計條例》，擴大審計社會影響，普及審計法律知識，我廳還與省普法辦共同舉辦了全省審計法律知識競賽活動，引起了空前的反響?；顒臃譃榫W(wǎng)絡(luò)競賽和電視競賽兩種形式，通過以賽促學(xué)，在全省掀起學(xué)習(xí)和宣傳審計法律、法規(guī)知識的熱潮。網(wǎng)上競賽人數(shù)達到286 549人，其中省內(nèi)有3 674個單位的284 659人參賽，省外有1 890人參賽，參賽人員遍布機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等各行各業(yè)。電視競賽由全省審計機關(guān)在職人員、企業(yè)內(nèi)審人員分別組成代表隊參賽，由江西省電視臺錄制播出。通過開展知識競賽，極大地提升了我省審計監(jiān)督的公眾認知度和社會影響力，對于增強全社會的審計法制意識和法治觀念，全面提高審計機關(guān)和審計人員依法行政和依法審計水平具有重要推動作用。

（作者單位：江西省審計廳）