結(jié)合共融創(chuàng)新 探索城市生態(tài)環(huán)境績效審計

蔣勇 胡霞

[摘要]本文結(jié)合江蘇省南通市崇川區(qū)審計局實施的“崇川區(qū)老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項資金審計調(diào)查”項目，以南通市主城區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)資金使用績效為著眼點，創(chuàng)新運用共融審計方式，為探索城市生態(tài)環(huán)境績效審計提供方法路徑。

[關(guān)鍵詞]生態(tài)環(huán)境 ? ?績效審計 ? ?城市 ? ?共融 ? ?創(chuàng)新

一、項目背景

一是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治工作而言，崇川區(qū)作為南通市的主城區(qū)，配合全市生態(tài)文明城市建設(shè)，市區(qū)兩級政府投入巨大的人力、財力、物力（見表1）。2010—2018年老小區(qū)改造實施的項目達350個，財政投資8個多億。在綜合環(huán)境整治等城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作中，業(yè)務(wù)主管部門及資金主管部門都未對其開展績效評價工作。

二是從探索城市生態(tài)環(huán)境審計工作而言，在轉(zhuǎn)變增長方式和保護生態(tài)環(huán)境的大背景下，審計部門積極探索自然資源資產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境保護審計，目前主要將領(lǐng)導(dǎo)干部離任自然資源資產(chǎn)審計與經(jīng)濟責(zé)任任期審計并行實施，但在市轄區(qū)采用該種形式卻面臨一些問題，就是各街道均為區(qū)政府的派出機構(gòu)，主要承擔(dān)社會服務(wù)職能，街道的機構(gòu)設(shè)置和領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)在資源環(huán)境管理和保護方面不盡完善。

三是從推進開展工程項目審計工作而言，在目前政府審計領(lǐng)域，工程項目審計主要工作重心正在從傳統(tǒng)結(jié)算審計向決算審計轉(zhuǎn)型。具體到崇川區(qū)，工程項目竣工財務(wù)決算審計還未全面推開，結(jié)算審計還存在送審不及時、審計發(fā)現(xiàn)問題后相關(guān)單位配合度不夠而影響審結(jié)率的情況。

因此，基于以上考慮，在年初制訂審計計劃時，局領(lǐng)導(dǎo)決定通過對老小區(qū)改造和環(huán)境整治的資金和項目進行“雙審”，探索在主城區(qū)實現(xiàn)城市生態(tài)環(huán)境績效審計的方法路徑。

二、創(chuàng)新方法

（一）財政收支審計與工程項目審計結(jié)合共融

由于該審計調(diào)查項目既涉及財政專項資金，又涉及工程建設(shè)項目，因此在制訂審計方案時，就充分考慮該特點。通過抽調(diào)財務(wù)審計人員、工程審計人員和大數(shù)據(jù)審計人員共同組成審計組，各自發(fā)揮特長開展審計調(diào)查，一方面對財政資金收支情況進行審計，另一方面對工程建設(shè)項目實施情況進行審計。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)，崇川區(qū)老小區(qū)改造和環(huán)境整治市補資金近1.4億元未申領(lǐng)到位，這種財政收支方面的表象問題，其背后原因是項目送審不及時，從而影響工程竣工結(jié)算、財務(wù)決算編制送審等工作，進而影響到補貼資金的申領(lǐng)。這一結(jié)合共融實現(xiàn)審計工作組織方式的創(chuàng)新。

（二）資金績效評價與環(huán)境質(zhì)量評價結(jié)合共融

該審計調(diào)查項目主要是從老小區(qū)改造和環(huán)境整治專項資金入手，重點關(guān)注資金流入的城市人居、生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的績效評價。在制訂審計方案時，審計人員就考慮到專項資金的使用用途，明確要客觀公正地做好資金使用績效評價就必須考慮生態(tài)環(huán)境質(zhì)量評價相關(guān)指標(biāo)維度，并且要建立起兩者之間的關(guān)聯(lián)性。審計過程中，審計人員專門向環(huán)保與監(jiān)測方面的專家和工作人員請教，設(shè)計出能夠反映城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量維度的評價指標(biāo)，通過環(huán)境質(zhì)量評價的變化驗證資金使用績效。這一結(jié)合共融實現(xiàn)審計評價技術(shù)方法的創(chuàng)新。

（三）審計報告出具與審計意見發(fā)表結(jié)合共融

常規(guī)審計調(diào)查項目完成后，通常以出具審計報告方式向被審計單位反饋審計發(fā)現(xiàn)問題和建議內(nèi)容?？紤]到該審計調(diào)查項目已經(jīng)融入生態(tài)環(huán)境審計的相關(guān)內(nèi)容、方式和方法，審計組在出具審計報告的同時，就城市生態(tài)環(huán)境審計方面的評價意見、發(fā)現(xiàn)問題和建議等內(nèi)容單獨出具審計意見，該審計意見內(nèi)容也寫入審計調(diào)查報告。這一結(jié)合共融實現(xiàn)審計結(jié)果表達形式的創(chuàng)新。

通過“三個”結(jié)合共融，創(chuàng)新探索城市生態(tài)環(huán)境績效審計（見圖1）。

三、實現(xiàn)路徑

（一）設(shè)計城市生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)體系

1.城市水環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取長江（崇川段）水質(zhì)、市區(qū)濠河水質(zhì)、市區(qū)飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)，三個一級指標(biāo)構(gòu)成城市水環(huán)境評價指標(biāo)。主要考慮南通市區(qū)緊傍長江，全市基本以長江水為飲用水，市區(qū)飲用水源主要是由狼山水廠供應(yīng)，濠河是南通人的“母親河”，也是5A級旅游景點，環(huán)繞南通主城的老城區(qū)，勾連起整個主城的水系，落實到被審計專項資金流入的老小區(qū)改造雨污分流項目和環(huán)境整治水環(huán)境整治項目，最終著眼點就是要改善濠河水系和長江（崇川段）水質(zhì)狀況。

2.城市大氣環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取市區(qū)空氣主要污染物監(jiān)測指標(biāo)（含二氧化硫SO2、二氧化氮NO2、可吸入顆粒物PM10、細顆粒物PM2.5）和空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）達標(biāo)天數(shù)占比指標(biāo)，兩個一級和若干二級指標(biāo)構(gòu)成城市大氣環(huán)境評價指標(biāo)。該類指標(biāo)是用于評價城市大氣環(huán)境質(zhì)量的常用指標(biāo)。老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及小區(qū)綠化提升改造、園林綠化及小游園建設(shè)、燃煤鍋爐淘汰以及建筑垃圾清運等項目，直接或間接地影響該類指標(biāo)評價。

3.城市聲環(huán)境評價指標(biāo)。主要選取市區(qū)區(qū)域聲環(huán)境平均等效聲級值，功能區(qū)（包括1、2、3、4a類功能區(qū)）晝、夜間等效聲級值，交通干線（4b類功能區(qū)）平均等效聲級值，三個一級和若干個二級指標(biāo)構(gòu)成城市聲環(huán)境評價指標(biāo)。該類指標(biāo)是用于評價城市聲環(huán)境質(zhì)量的常用指標(biāo)，老小區(qū)改造和環(huán)境整治涉及老小區(qū)、建筑工地、城市交通干線、背街小巷、流動攤販等的整治項目都會對此產(chǎn)生影響。

（二）分析城市生態(tài)環(huán)境評價指標(biāo)數(shù)據(jù)

評價指標(biāo)確定后，可通過當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門或環(huán)境監(jiān)測中心發(fā)布的監(jiān)測數(shù)據(jù)、地方政府公布的環(huán)境狀況公報等公開渠道獲得具體指標(biāo)數(shù)據(jù)。需要說明的是，2015年1月1日，新環(huán)保法施行后，對環(huán)保數(shù)據(jù)的公開和對環(huán)保監(jiān)測數(shù)據(jù)造假予以嚴懲的力度空前加大，更有利于從公開渠道獲得真實客觀的環(huán)保數(shù)據(jù)。根據(jù)審計時間范圍，分年度獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)，對各指標(biāo)數(shù)據(jù)按照標(biāo)準進行分析評價。

1.城市水環(huán)境分析評價。城市水環(huán)境指標(biāo)評價標(biāo)準為《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準》（GB3838-2002），依據(jù)該標(biāo)準可劃分為Ⅰ～Ⅴ五類水質(zhì)分類，其中Ⅰ類水質(zhì)要求最高，主要適用于源頭水、國家自然保護區(qū)。審計獲取2016—2018年數(shù)據(jù)顯示，長江（崇川段）水質(zhì)從Ⅱ～Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，市區(qū)飲用水源（狼山水廠）水質(zhì)從Ⅲ類水質(zhì)向Ⅱ類水質(zhì)改善，也符合Ⅱ類標(biāo)準要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地一級保護區(qū)、珍稀水生生物棲息地、魚蝦類產(chǎn)卵場、仔稚幼魚的索餌場等。濠河水質(zhì)從Ⅲ～Ⅳ類水質(zhì)向Ⅲ類水質(zhì)改善，也符合Ⅲ類標(biāo)準要求，主要適用于集中式生活飲用水地表水源地二級保護區(qū)、魚蝦類越冬場、洄游通道、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)。

2.城市大氣環(huán)境分析評價。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中主要污染指標(biāo)評價標(biāo)準為《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準》（GB3059-2012），依據(jù)該標(biāo)準城市環(huán)境空氣功能區(qū)分為兩類。審計獲取2016—2018年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣中二氧化硫（SO2）年平均濃度逐年下降，2018年為17μg/m3，已低于一類區(qū)（自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和其他需要特殊保護的區(qū)域）濃度限值20μg/m3，2016—2018年二氧化氮（NO2）年平均濃度一直低于一類區(qū)濃度限值40μg/m3。雖然可吸入顆粒物（PM10）和細顆粒物（PM2.5）呈逐年改善的趨勢，但可吸入顆粒物（PM10）年平均濃度值始終接近二類區(qū)濃度限值70μg/m3，細顆粒物（PM2.5）年平均濃度值始終處于“爆表”狀態(tài)，均超過二類區(qū)濃度限值35μg/m3。城市大氣環(huán)境指標(biāo)中環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）指標(biāo)評價標(biāo)準為《環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)（AQI）技術(shù)規(guī)定（試行）》（HJ633-2012），依據(jù)該標(biāo)準城市空氣質(zhì)量共分為六級，其中一、二級分別為優(yōu)、良空氣質(zhì)量指數(shù)類別。審計獲取2016—2018年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)空氣質(zhì)量指數(shù)處于優(yōu)良級別天數(shù)分別為263天、266天、291天，達標(biāo)天數(shù)占比呈逐年上升趨勢。

3.城市聲環(huán)境分析評價。城市聲環(huán)境指標(biāo)評價標(biāo)準為《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準》（GB3096-2008），依據(jù)該標(biāo)準城市聲環(huán)境功能區(qū)分為五種類型。審計獲取2016—2018年數(shù)據(jù)顯示，南通市主城區(qū)區(qū)域環(huán)境噪聲評價指標(biāo)平均等效聲極值分別為57.1分貝、56.6分貝、56.2分貝，呈逐年下降趨勢。具體到各功能區(qū)，1、2、3類功能區(qū)均在各功能區(qū)環(huán)境噪聲限值內(nèi)，4a類功能區(qū)晝間環(huán)境噪聲在限值內(nèi)，但夜間環(huán)境噪聲2016—2018年均超限值。交通干線噪聲平均等效聲極值分別為67.9分貝、66.9分貝、67.2分貝，不存在明顯改善。

（三）綜合評價城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量情況

審計調(diào)查結(jié)果表明，經(jīng)過老小區(qū)改造及環(huán)境綜合整治等系列舉措，2016—2018年南通市主城區(qū)城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)明顯改善趨勢（見表2），城市環(huán)境評價主要指標(biāo)基本處于達標(biāo)以上，多數(shù)指標(biāo)呈現(xiàn)優(yōu)良狀態(tài)，由此可見，南通市主城區(qū)在城市生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境保護方面已取得初步成效。

該項目實施過程中就引起區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，審計報告送達后，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)作出“將審計發(fā)現(xiàn)問題進行分解，交相關(guān)部門抓緊整改”的重要批示，當(dāng)?shù)攸h報黨刊也對項目推進情況予以報道。

（作者單位：南通市崇川區(qū)審計局 ? ?四川

財經(jīng)職業(yè)學(xué)院，郵政編碼：226001，電子郵箱：303164154@qq.com）