審計機關(guān)探索建立重大主題綜合報告制度研究

朱靜玉 陸曉暉

[摘要]我國審計機關(guān)在當前已有審計結(jié)果運用制度的基礎(chǔ)上，探索建立重大主題綜合報告制度，借鑒國外相關(guān)實踐，進行適當?shù)闹黝}選擇，探索編制與發(fā)布重大主題綜合報告，以更好地服務黨和國家工作重點，推動審計結(jié)果運用，進一步促進實現(xiàn)國家審計目標。

[關(guān)鍵詞]審計機關(guān) ? ?重大主題 ? ?綜合報告 ? ?制度研究

審計是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計機關(guān)成立三十多年來，開展政策落實跟蹤審計、財政審計、金融審計、企業(yè)審計、政府投資項目審計、民生審計、資源環(huán)境審計等，并發(fā)布相關(guān)審計報告，不僅反映存在的問題，更注重從制度機制層面提出相關(guān)建議，推動完善國家治理，有效提升治理效能，在維護國家財政經(jīng)濟秩序、提高資金使用效益、保障經(jīng)濟社會健康發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

審計報告是審計結(jié)果的載體。當前我國審計機關(guān)的審計結(jié)果運用制度，包括向本級審計委員會報告、審計工作報告、審計結(jié)果報告和專題報告、審計信息、審計綜合報告以及審計結(jié)果公告和通報等多種制度。在當前已有審計結(jié)果運用制度的基礎(chǔ)上，為更加深化審計結(jié)果運用，更好發(fā)揮審計作用，審計機關(guān)可以考慮探索建立重大主題綜合報告制度。

一、重大主題綜合報告制度及其意義

（一）重大主題綜合報告制度的含義和主要特點

重大主題綜合報告，是審計機關(guān)以黨中央、國務院對審計工作的指示精神和要求為引領(lǐng)，關(guān)注國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，圍繞黨和國家重大政策措施的制定和貫徹落實情況，選擇若干重大主題進行連續(xù)動態(tài)的跟蹤研究，以相關(guān)審計結(jié)果和其他信息為基礎(chǔ)，在一個較長的時期內(nèi)，定期或不定期地就某項重大主題發(fā)布的相關(guān)綜合性報告。

重大主題綜合報告制度，是在已有審計結(jié)果運用制度的基礎(chǔ)上，進一步提煉、分析、總結(jié)前期的審計結(jié)果，是對已有審計結(jié)果的再運用，依然歸屬于審計報告制度的范疇，是現(xiàn)有審計報告制度的提升和拓展，是審計結(jié)果運用的進一步深化。

與現(xiàn)有審計報告類型相比，重大主題綜合報告具有五個特點：一是報告的選題更具針對性，聚焦于黨和國家的重大政策措施，特別是持續(xù)時間長、影響深遠、事關(guān)國家經(jīng)濟安全和重要民生的主題;二是報告的內(nèi)容更具綜合性，包含某項主題的政策背景、相關(guān)部門的職責作用、其他正式公開的信息、以往的審計結(jié)果所反映的動態(tài)發(fā)展變化情況和成績、仍然存在的問題、審計機關(guān)的建議等;三是報告的發(fā)布更具持續(xù)性，在較長時期內(nèi)定期或不定期地連續(xù)發(fā)布，對重大主題相關(guān)事項在不同發(fā)展節(jié)點的狀況、以前年度審計結(jié)果、取得的績效、存在的問題、需要改進的地方進行披露，連續(xù)反映其進展動態(tài);四是報告的視野更加擴展，不僅反映審計機關(guān)已有的審計結(jié)論和建議，還可以引入被審計單位的陳述和其他相關(guān)權(quán)威機構(gòu)公開發(fā)布的報告成果，更具客觀性和可驗證性;五是報告的復雜程度更高，包括更深刻全面的分析，以及運用一些經(jīng)濟模型進行風險和效果預測，提出面臨的長期挑戰(zhàn)和對策，是一種研究型的審計綜合報告。

（二）建立重大主題綜合報告制度的法理依據(jù)

審計機關(guān)依法履行審計監(jiān)督職責，通過高質(zhì)有效地完成各項審計工作，全力服務黨和國家工作大局。《中華人民共和國國家審計準則》第六條指出：審計機關(guān)的主要工作目標是通過監(jiān)督被審計單位財政收支、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性，維護國家經(jīng)濟安全，推進民主法治，促進廉政建設(shè)，保障國家經(jīng)濟和社會健康發(fā)展。從國際視野來看，《最高審計機關(guān)的基本審計準則——公共部門審計的基本原則》認為，審計機關(guān)的目標在于向立法和監(jiān)督機構(gòu)等負責治理的部門、社會公眾提供信息，對與政府政策、規(guī)劃和運行的管理和執(zhí)行有關(guān)情況進行評價，通過強調(diào)透明、責任、治理和績效，在加強公共部門管理中發(fā)揮重要作用。這些準則條款的規(guī)定，為審計機關(guān)充分有效運用審計結(jié)果、拓展審計工作的深度提供依據(jù)。近年來，已有部分審計機關(guān)開展這方面的嘗試，定期對審計結(jié)果進行匯總分析研究等“深加工”，主要突出對典型問題和熱點問題的綜合研究，實現(xiàn)審計結(jié)果的二次提升和轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮審計在國家治理體系中的重要作用。

（三）重大主題綜合報告制度的意義

1.能更好服務黨和國家工作重點。在社會經(jīng)濟的發(fā)展進程中，黨和國家為促進國家建設(shè)和事業(yè)發(fā)展、完善體制機制和應對風險，制定總體戰(zhàn)略和各項發(fā)展規(guī)劃、政策措施、工作重點，審計機關(guān)應圍繞黨的中心工作，制訂審計計劃開展各項審計工作，并發(fā)布審計報告，盡職履責做好審計監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，審計機關(guān)對某些重大主題發(fā)布綜合報告，可以從總體上和動態(tài)進展上全面反映這一主題的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀以及潛在的風險，并提出長遠對策，以國家審計覆蓋面廣、專業(yè)性強的機構(gòu)優(yōu)勢，為黨中央和有關(guān)部門機構(gòu)獲取更加連續(xù)系統(tǒng)的信息，進一步完善政策措施發(fā)揮重要作用，更好地服務黨和國家工作重點。

2.能更好推動審計結(jié)果運用。我國審計機關(guān)現(xiàn)有的多種審計結(jié)果運用制度，反映審計機關(guān)的不同報告關(guān)系和不同審計結(jié)果的處理方式。這些審計結(jié)果通過公開機制、整改機制等社會制度架構(gòu)的有效運行，對解決存在的問題、推動制度的完善起到不可替代的重要作用。但這些制度還存在著對審計結(jié)果運用不足的缺陷：一是同一事項分散于不同時期的審計結(jié)果，尚未形成對事項連貫系統(tǒng)的反映，前期審計結(jié)果的價值會隨時間推移不斷消散;二是審計結(jié)果僅停留于事實陳述和建議，缺少進一步的判斷分析和長遠預見。而重大主題綜合報告所反映的內(nèi)容更豐富、時間跨度更長，能更加綜合全面和動態(tài)地反映重大主題的相關(guān)情況和未來預期，為進一步實施、改進和完善提供更加有效的信息，更好地推動重大主題取得成效。

3.能更好促進實現(xiàn)國家審計目標。國家審計目標是審計機關(guān)通過審計工作所期望達到的目的，反映審計機關(guān)的價值。審計機關(guān)建立重大主題綜合報告制度，其目的不是對個體進行追責問責，而是在更高的站位、更長的時間跨度上，以專業(yè)視角對重大主題進行系統(tǒng)深入的分析，根據(jù)累積和詳實的信息作出科學合理的判斷，從制度政策層面提出近期和中長期對策建議，不僅是審計結(jié)果的增值，而且是審計機關(guān)高質(zhì)量發(fā)展的行動體現(xiàn)，能夠進一步體現(xiàn)審計機關(guān)的價值，更好地“治已病，防未病”。

二、重大主題綜合報告制度的實施建議

（一）重大主題綜合報告制度的國外實踐

英美等國家的審計機關(guān)，在多年審計實踐中，根據(jù)需要發(fā)布有關(guān)的重大主題審計報告。美國審計署將美國財政前景、高風險項目、技術(shù)與科學、機構(gòu)重疊與費用節(jié)約、災害救助、退休保障等作為美國審計署的最關(guān)鍵話題，發(fā)布定期或者不定期的綜合審計報告。比如，就國家財政健康專題，發(fā)布《需要采取行動應對聯(lián)邦政府財政未來》《實現(xiàn)長期財政可持續(xù)需要采取的行動》等報告。而高風險項目是美國審計署對政府運行中的欺詐、浪費、濫用、管理不善的薄弱點，或者為應對經(jīng)濟性、效率等所識別的需要改革的地方，自1990年開始，每兩年發(fā)布高風險系列報告。

英國審計署發(fā)布的綜合報告主要有《部門觀察》《簡要指南》和部門的《財務管理和可持續(xù)性》報告等?！恫块T觀察》每年發(fā)布，反映各政府部門的概況，包括部門責任、資金支出、財務管理、當年績效等內(nèi)容，提示可能需要改進的潛在領(lǐng)域和來年將要面對的關(guān)鍵問題?！逗喴改稀烽g隔若干年發(fā)布，包括部門管理、環(huán)境可持續(xù)性、正在運行和規(guī)劃的重大項目、面對的風險和挑戰(zhàn)等內(nèi)容，揭示可能存在的問題，提出將要采取的行動。這些報告盡管在標題上沒有明確的主題，但是都反映政府機構(gòu)所實施的與國家發(fā)展和國計民生密切相關(guān)的項目和措施，揭示風險和問題，也屬于重大主題綜合報告。部門的《財務管理和可持續(xù)性》報告，總體反映部門的財務和運行績效，以及部門服務的可持續(xù)性，并對部門資金如何最佳支付以最大化其效果、如何改進財務管理和透明度提出相關(guān)建議。

（二）重大主題綜合報告的主題選擇

借鑒國外已有的相關(guān)審計實踐，我國重大主題綜合報告的主題選擇，可以采取以下四種方式：一是以某項政策措施為主題，所選政策措施通常具有全局性、重大性的特征，事關(guān)經(jīng)濟發(fā)展全局和人民群眾重大利益，如扶貧與鄉(xiāng)村振興、“放管服”改革舉措等;二是以某項機制體系建設(shè)為主題，所選機制體系具有根本性、長遠性的特征，是國家建設(shè)的基本組成部分，其建成需要較長時間，一旦建成則保持長期相對穩(wěn)定，如國家公共衛(wèi)生應急管理體系、公共衛(wèi)生服務體系、國家教育體系等;三是以某項事務為主題，所選事務伴隨國家經(jīng)濟發(fā)展長期存在，但是根據(jù)環(huán)境不同將發(fā)生應對措施的變化，如國家財政政策、政府債務等;四是以某個部門職責為主題，所選部門是其職責在政府部門中具有重要影響的，如環(huán)保部門、衛(wèi)生部門等。

（三）重大主題綜合報告的編制與發(fā)布

1.編制方面。一是編制內(nèi)容，可以包括與主題有關(guān)的政策法律、發(fā)展進程、公開權(quán)威的相關(guān)研究成果、審計機關(guān)的發(fā)現(xiàn)與總結(jié)、績效與風險分析、審計機關(guān)的預期與建議等。二是編制基礎(chǔ)，以審計機關(guān)已有的審計結(jié)果為主要基礎(chǔ)，引入外部機構(gòu)如財政、稅收、統(tǒng)計、海關(guān)等部門發(fā)布的信息數(shù)據(jù)，確保報告的可信性和多元化視角。

2.發(fā)布方面。一是發(fā)布頻次，重大主題綜合報告可以定期發(fā)布或者不定期擇機發(fā)布。對于常規(guī)運行事項，如國家財政政策、部門職責等，可以定期（按年）發(fā)布;對于非常規(guī)事項，如新型冠狀病毒肺炎疫情防控相關(guān)政策和決策部署的落實情況等，可以選擇合適時機發(fā)布。二是發(fā)布期限，重大主題綜合報告可以長期發(fā)布或者有限期內(nèi)發(fā)布。對于長期主題，如公共衛(wèi)生服務體系、政府債務、環(huán)境保護、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，可以長期發(fā)布;對于一定時期內(nèi)意義重大但隨時間推移發(fā)生變化或者終止的，可在一定期限內(nèi)發(fā)布，今后根據(jù)情況不再發(fā)布，如減稅降費政策、扶貧等主題。事實上，長期和短期是相對的，需要根據(jù)時間推移加以判斷。

（四）當前重大主題綜合報告制度的探索

事實上，重大主題綜合報告在我國審計實踐中已經(jīng)存在。我國審計機關(guān)每年代本級政府起草并經(jīng)本級政府行政首長審定后的本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況的審計工作報告，就可以認為是重大主題綜合報告的一種形式，是有關(guān)財政預算執(zhí)行這一重大主題定期發(fā)布的綜合報告。但在認識和理念上，還需將重大主題綜合報告作為審計機關(guān)的一項業(yè)務制度進行實踐探索，建立并不斷加以完善。

在當前經(jīng)濟社會發(fā)展背景下，我國審計機關(guān)可分別選擇公共衛(wèi)生防控和應急體系、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興、減稅降費、政府性債務等全社會共同關(guān)心的事項作為重大主題，進一步開展廣泛深入的政策研究和審計結(jié)果分析總結(jié)，并根據(jù)所選主題的動態(tài)進程、重要性、社會關(guān)切程度等因素，合理考慮報告的發(fā)布時間、頻次和發(fā)布期限，探索形成并完善重大主題綜合報告制度。

（作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院 審計署審計科研所，郵政編碼：510640，電子郵箱：jyzhu2005@scau.edu.cn）