南京市建鄴區(qū)營商環(huán)境制度評價與優(yōu)化研究

宗 文，霍映寶

（南京財(cái)經(jīng)大學(xué)工商管理學(xué)院，江蘇南京 210023）

0 引言

中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開高質(zhì)量的營商環(huán)境的支撐。世界銀行（以下簡稱“世行”）發(fā)布的《全球營商環(huán)境報告2020》顯示，由于大力推進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境改革，中國營商環(huán)境全球排名在190個經(jīng)濟(jì)體中位列第31名，連續(xù)兩年被評為全球營商環(huán)境改善幅度最大的十大經(jīng)濟(jì)體之一［1］。世行發(fā)布的一項(xiàng)報告表明：良好的營商環(huán)境會使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%，可見良好的營商環(huán)境在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性。作為改革創(chuàng)新的表現(xiàn)形式，優(yōu)化營商環(huán)境是近年來擴(kuò)大開放、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略抓手。營商環(huán)境的核心是制度環(huán)境［2］，在優(yōu)化營商環(huán)境的路徑選擇中，制度供應(yīng)是基礎(chǔ)，需要建立起適應(yīng)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)體系的公平公正、合理高效的營商環(huán)境制度體系，為企業(yè)為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。

2019年是南京市招商引資突破年，建鄴區(qū)高度重視并著力打造營商環(huán)境最優(yōu)區(qū)，圍繞政務(wù)公開、政策兌現(xiàn)等重點(diǎn)領(lǐng)域，推出一批首創(chuàng)性、引領(lǐng)性的制度成果，以高質(zhì)量的制度供給為優(yōu)化營商環(huán)境提供支撐。2019年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值突破1 000億元，增長8%以上，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅始終位居全市第一方陣。作為全市重點(diǎn)打造的現(xiàn)代化國際性城市中心和城市客廳，建鄴持續(xù)深化改革，構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)，優(yōu)化營商環(huán)境，擴(kuò)大對外開放，已成為世界了解南京的窗口、南京接軌國際的前沿。但對標(biāo)先進(jìn)城區(qū)，營商環(huán)境的制度化建設(shè)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)，營造一流的營商環(huán)境制度體系。因此建鄴區(qū)積極引入第三方，聚焦基于市場主體感知的營商環(huán)境制度評價。營商環(huán)境制度評價，實(shí)質(zhì)上關(guān)注的是這種制度供給能多大程度上實(shí)現(xiàn)對市場主體的權(quán)利保障。為確保評價獨(dú)立性、有效性和科學(xué)性，應(yīng)堅(jiān)持企業(yè)主體地位，使得企業(yè)成為營商環(huán)境制度體系好壞的最終評價者。評價的核心在于如何規(guī)范處理好政府與市場的關(guān)系。開展?fàn)I商環(huán)境制度評價的目的是摸清營商環(huán)境制度體系的建設(shè)現(xiàn)狀，找出制度體系建設(shè)存在的問題及關(guān)鍵制約因素，以便下一步有針對性地進(jìn)行政策干預(yù)，為持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境提供制度供給支撐。評價的終極目標(biāo)是提高企業(yè)“獲得感”，實(shí)現(xiàn)“企業(yè)滿意”。

1 建鄴區(qū)營商環(huán)境制度評價指標(biāo)設(shè)計(jì)

1.1 關(guān)鍵術(shù)語界定

學(xué)者對截至2019年我國營商環(huán)境建設(shè)研究進(jìn)行了綜述，并指出我國開展一系列營商環(huán)境改革完善措施，為中小企業(yè)創(chuàng)造良好的營商氛圍；并且學(xué)術(shù)界對營商環(huán)境未形成統(tǒng)一定義，只在不同角度對其進(jìn)行解釋［3］。婁成武等［4］研究表明，市場經(jīng)濟(jì)的主體一般包括政府和企業(yè)，其中，政府在營商環(huán)境制度建設(shè)中的作用體現(xiàn)為制度供給、產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，而市場主體（企業(yè)）作為政府和營商環(huán)境的“顧客”，才是營商環(huán)境制度的最佳評價者，因此基于市場主體主觀感知的營商環(huán)境評估是不同于世界銀行等評估模式的探索。

本文梳理國內(nèi)外文獻(xiàn)，基于“市場主體”即營商環(huán)境制度評價主體的思維，采用廣義概念標(biāo)準(zhǔn)，將營商環(huán)境定義為：一個地區(qū)的市場主體所面臨的包括政務(wù)環(huán)境、市場環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、法治環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等在內(nèi)的發(fā)展環(huán)境。進(jìn)而將營商環(huán)境制度定義為：政府為市場主體所提供的各種細(xì)分環(huán)境制度的一整套外在表現(xiàn)。

1.2 評價指標(biāo)設(shè)計(jì)

本次評價以建鄴區(qū)為評價對象，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、需求導(dǎo)向，通過先期實(shí)地走訪、開放性調(diào)研，選取一定比例和數(shù)量的市場主體，充分了解不同利益相關(guān)者（包括政府部門、市場主體）對營商環(huán)境的理解和認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，采用廣義營商環(huán)境制度的評價標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國際和國內(nèi)相關(guān)研究使用的評價指標(biāo)體系［5-6］，結(jié)

合營商特色，建立基于市場主體感知的建鄴區(qū)營商環(huán)境制度評價指標(biāo)體系，如表1所示?；谑袌鲋黧w感知的營商環(huán)境制度評估指標(biāo)框架關(guān)注影響建鄴區(qū)企業(yè)投資經(jīng)營等活動的營商環(huán)境制度的創(chuàng)新落地效果。評價內(nèi)容包括政務(wù)環(huán)境制度、創(chuàng)新環(huán)境制度、市場環(huán)境制度、法治環(huán)境制度以及社會環(huán)境制度5個一級指標(biāo)以及網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、正面清單政策、市場準(zhǔn)入制度、執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制等19個二級指標(biāo)。全面評判影響市場主體決策和經(jīng)濟(jì)活動的制度、政策及其實(shí)施情況的滿意度，旨在提供穩(wěn)定預(yù)期、公平高效的制度供給保障，切實(shí)提高企業(yè)獲得感，為打造營商環(huán)境最優(yōu)區(qū)提供科學(xué)制度供給支撐。

2 建鄴區(qū)營商環(huán)境制度的總體評價結(jié)果與比較分析

本次評價采取實(shí)地走訪、現(xiàn)場調(diào)研和線上調(diào)研的方式，共調(diào)研并收集了287份有效企業(yè)調(diào)研材料；評價對象主要為不同類型、不同規(guī)模、不同行業(yè)性質(zhì)以及到建鄴區(qū)年限不同的企業(yè)。基于評價內(nèi)容的專業(yè)性，以及現(xiàn)實(shí)條件下調(diào)查的企業(yè)理性表達(dá)偏好的能力，在獲得評價過程中盡量做到一對一或面對面的調(diào)研解釋和溝通，以降低理解誤差，解決評價的公信力與技術(shù)上可操作性的矛盾。基于市場主體的感知滿意度，得到本次評價結(jié)果。

表1 檢驗(yàn)后的營商環(huán)境制度評價指標(biāo)體系

2.1 總體評價結(jié)果分析

2019年12月，通過問卷調(diào)查方式，市場主體對建鄴區(qū)營商環(huán)境制度的感知度總體評價分?jǐn)?shù)為86.39分，說明建鄴區(qū)整體的營商環(huán)境制度建設(shè)較好，企業(yè)比較滿意。圖1顯示：5個環(huán)境制度維度上，凸顯出企業(yè)對社會環(huán)境制度供給評價相對最滿意，得分最高為88.15，其他4個細(xì)分環(huán)境制度評價的滿意度差異較小，即政務(wù)環(huán)境制度得分86.86，法治環(huán)境制度得分85.92，創(chuàng)新環(huán)境制度和市場環(huán)境制度的評價分別為85.52和85.49。二級制度指標(biāo)中，政務(wù)大廳服務(wù)、信用管理、社會環(huán)境制度優(yōu)勢明顯，而網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)、金融服務(wù)體系和企業(yè)發(fā)展專項(xiàng)扶持政策的制度評價存在細(xì)分市場主體的感知不均衡差異。整體來看，建鄴區(qū)營商環(huán)境制度供給現(xiàn)狀存在不均衡差異。

2.2 細(xì)分市場評價結(jié)果分析

比較分析細(xì)分市場主體對建鄴區(qū)營商環(huán)境制度評價的滿意度。圖2顯示：民營企業(yè)滿意度最高，且在5個環(huán)境制度維度上得分較均衡，國有企業(yè)和外資企業(yè)總體較滿意，其次是混合所有制企業(yè)相對滿意。其中，民企作為營商環(huán)境的最佳評價主體，對營商環(huán)境制度供給質(zhì)量總體評價高于國企，凸顯在政務(wù)、創(chuàng)新和社會環(huán)境制度供給方面，但在市場和法治環(huán)境制度評價上稍低于國企的滿意度。這反映出建鄴區(qū)營商環(huán)境制度建設(shè)取得了較滿意的成績，民營企業(yè)作為最主要的評價主體，對建鄴區(qū)整體的營商環(huán)境制度體系給予了較高的評價，同時也提出了更高的滿意度期待，即進(jìn)一步統(tǒng)一公平公正的市場體系建設(shè)；完善新興產(chǎn)業(yè)和壟斷行業(yè)的市場準(zhǔn)入制度；更快捷地解決經(jīng)營發(fā)展中的融資問題；更高效的法律監(jiān)管和法律服務(wù)制度體系建設(shè)等。

圖1 營商環(huán)境制度評價各領(lǐng)域得分

此外，不同行業(yè)之間比較分析。圖3顯示：科技服務(wù)業(yè)和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)對營商環(huán)境制度供給配套服務(wù)的整體評價最高；其次是金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、建筑房地產(chǎn)業(yè)等；社會服務(wù)業(yè)對營商環(huán)境制度整體評價較低。不同行業(yè)的企業(yè)對政務(wù)環(huán)境制度和社會環(huán)境制度評價較滿意。其中，制造業(yè)對營商環(huán)境制度供給的不均衡感知較明顯，在政企溝通機(jī)制和市場環(huán)境制度方面改善預(yù)期較強(qiáng)；金融業(yè)和商務(wù)服務(wù)業(yè)則分別對科技和人才服務(wù)、金融服務(wù)體系和司法機(jī)制的制度供給需求顯著；社會服務(wù)業(yè)的營商環(huán)境制度整體評價方面存在較高的提升空間。

圖2 不同企業(yè)類型營商環(huán)境制度評價得分

圖3 不同行業(yè)對營商環(huán)境制度評價得分比較

3 建鄴區(qū)營商環(huán)境制度體系的優(yōu)化路徑

營造一流的營商環(huán)境制度體系，為企業(yè)為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展保駕護(hù)航。下一步，更加開放的新建鄴需要在3個方面上持續(xù)發(fā)力。一是尊重市場主體需求，補(bǔ)兩個短板：一方面補(bǔ)市場化法治化營商環(huán)境制度短板，提升民營企業(yè)滿意度，另一方面提升創(chuàng)新環(huán)境制度需求供給，激發(fā)整體市場活力和企業(yè)創(chuàng)造力；二是有為政府做好頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)制度建設(shè)的連續(xù)性、標(biāo)準(zhǔn)化和政策透明度；持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新，打造營商生態(tài)服務(wù)圈；三是協(xié)同“市場-政府”有效機(jī)制，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢。

3.1 尊重市場主體需求，補(bǔ)營商環(huán)境制度短板

市場主體(企業(yè))是營商環(huán)境制度的有效評價者。

（1）著力補(bǔ)市場化法治化營商環(huán)境制度短板，提升民營企業(yè)滿意度。本次評價主體的主要來源也是民營企業(yè)，由于建鄴區(qū)近年來大力支持科技創(chuàng)新，科技類民營企業(yè)比例激增，迫切需要緊扣民企需求，著力補(bǔ)民企感知滿意度較低的市場化法治化營商環(huán)境制度短板。一是推進(jìn)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場機(jī)制建設(shè)，學(xué)習(xí)上海推動實(shí)施《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》，放寬有利于區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級的準(zhǔn)入條件。二是進(jìn)一步推進(jìn)公正監(jiān)管，對建鄴的共享經(jīng)濟(jì)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、智能制造等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實(shí)施包容審慎監(jiān)管，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。三是加強(qiáng)對民營企業(yè)的要素供給和服務(wù)能力，落實(shí)好建鄴區(qū)中小微企業(yè)的普惠政策和專項(xiàng)扶持措施，創(chuàng)新金融橋接服務(wù)機(jī)制，積極推進(jìn)“信用+大數(shù)據(jù)+營商環(huán)境”融合建設(shè)，助力企業(yè)發(fā)展壯大，全面提升民營企業(yè)滿意度。

（2）提升創(chuàng)新環(huán)境制度需求供給能力，激發(fā)各類市場主體活力和創(chuàng)造力。建鄴區(qū)在創(chuàng)新名城建設(shè)中一直走在前列，著力構(gòu)建創(chuàng)新生態(tài)體系。但是調(diào)查結(jié)果顯示，除了科技服務(wù)和信息技術(shù)服務(wù)類民營企業(yè)對創(chuàng)新環(huán)境制度供給的感知較滿意，其他金融業(yè)、商務(wù)服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、社會服務(wù)業(yè)（衛(wèi)生教育文化）和外資企業(yè)對創(chuàng)新環(huán)境制度供給的滿意度評價均較低。實(shí)際上，非科技型企業(yè)仍然占有一定比例的市場份額。因此，應(yīng)重視創(chuàng)新環(huán)境制度需求的供給實(shí)效，增加非科技類企業(yè)對創(chuàng)新環(huán)境制度的普惠度，通過做好接軌國際的創(chuàng)新保護(hù)基地，強(qiáng)化高端人才政策支撐，增加各類企業(yè)創(chuàng)新人才要素供給。

（3）補(bǔ)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度短板，以智能化應(yīng)用推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更加智慧，發(fā)展“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+智慧”的新型產(chǎn)業(yè)。調(diào)查結(jié)果顯示，社會服務(wù)業(yè)對建鄴區(qū)營商環(huán)境制度的整體滿意度存在較高的提升空間。應(yīng)聚焦數(shù)據(jù)開放和集成應(yīng)用、采納智慧科技，以智能化應(yīng)用推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更加智慧，發(fā)展“傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)+智慧”的新型產(chǎn)業(yè)。一是積極推進(jìn)5G通信建設(shè)和商用，著力推進(jìn)5G與金融、工業(yè)等智能產(chǎn)品的融合；二是重視人工智能行業(yè)與制造、商貿(mào)等傳統(tǒng)行業(yè)的深度融合，打破與傳統(tǒng)行業(yè)企業(yè)的合作壁壘，推進(jìn)傳統(tǒng)行業(yè)與數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的共同、安全發(fā)展。全面加快建設(shè)智慧社區(qū)、智慧養(yǎng)老、智慧醫(yī)生、智慧文化館、智慧體育館等建設(shè)，并整體推動智慧城市示范區(qū)建設(shè)，推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。

3.2 有為政府做好頂層設(shè)計(jì)，持續(xù)推進(jìn)制度創(chuàng)新

（1）做好營商環(huán)境制度建設(shè)，根本是處理好政府和市場的關(guān)系。堅(jiān)持市場本位，有為政府注重頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮政府的高效監(jiān)管，突出規(guī)則與運(yùn)行的透明化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。堅(jiān)持“有所為”，加強(qiáng)制度建設(shè)的連續(xù)性、銜接性和政策透明度；同時還要“有所不為”，即政府減少對市場主體的直接干預(yù)，加強(qiáng)制度的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。

（2）著力推動“制度創(chuàng)新+營商環(huán)境”，做好制度供給、服務(wù)供給，打造營商生態(tài)服務(wù)圈，充分釋放制度創(chuàng)新紅利，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。一是做優(yōu)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”模式，繼續(xù)推進(jìn)政務(wù)公開規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，以智慧應(yīng)用為支撐，全面提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)量；探索下沉式基層治理模式，疏通企業(yè)堵點(diǎn)，提質(zhì)政務(wù)公開、政企互動，從而打造政務(wù)服務(wù)生態(tài)圈。二是做優(yōu)創(chuàng)新生態(tài)，政府如何頂層設(shè)計(jì)助力創(chuàng)新生態(tài)體系建設(shè)是營商環(huán)境制度建設(shè)的重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)。由于創(chuàng)新生態(tài)制度環(huán)境是多層次的動態(tài)系統(tǒng)，涉及制度因素眾多，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，必須以生態(tài)鏈的角度建立創(chuàng)新引進(jìn)和培育的良性制度體系。建鄴學(xué)習(xí)深圳上海等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，借力“創(chuàng)鄴英才計(jì)劃”“建鄴書房”“互聯(lián)網(wǎng)黨建中心”等，培育發(fā)展了建鄴創(chuàng)新文化。下一步，在創(chuàng)新生態(tài)引培方面要邁出更大的步伐，堅(jiān)持“全面+重點(diǎn)”的原則展開。著力全面建構(gòu)包括市場信用、資源配置、專利保護(hù)、成果轉(zhuǎn)化機(jī)制、產(chǎn)業(yè)政策、市場制度等在內(nèi)的創(chuàng)新生態(tài)鏈制度體系；同時由于技術(shù)創(chuàng)新必須有健全的金融制度、市場制度等，還需重點(diǎn)建立孵化轉(zhuǎn)化平臺、投融制度、完善集聚和配置資源要素的方式機(jī)制，真正形成體制化機(jī)制化的一流創(chuàng)新生態(tài)。三是完善科技金融服務(wù)體系，探索“全面性、全過程、多層次”的建鄴金融服務(wù)模式體系，打造金融生態(tài)服務(wù)圈。

3.3 協(xié)同“市場-政府”有效機(jī)制，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢

營商環(huán)境改善不是政府單方面推動的結(jié)果，而是市場主體與政府服務(wù)形成良性互動。建鄴區(qū)抓住對接江北自貿(mào)區(qū)實(shí)現(xiàn)開放型經(jīng)濟(jì)聯(lián)動發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇，借鑒最新制度創(chuàng)新成果，結(jié)合自身發(fā)展實(shí)際，著力推動自主改革創(chuàng)新：“加快轉(zhuǎn)變政府職能”，不斷深化“放管服”，復(fù)制推廣自貿(mào)區(qū)中“證照分離改革全覆蓋，多證合一”等創(chuàng)新性制度試點(diǎn)，聚焦企業(yè)辦事全流程便利，破解優(yōu)化營商環(huán)境中的體制機(jī)制難題，在政府服務(wù)能力建設(shè)上取得新突破；“投資自由化便利化”，借鑒并復(fù)制自貿(mào)區(qū)投資自由化便利化試點(diǎn)政策，結(jié)合本區(qū)實(shí)際逐項(xiàng)梳理，確保政策落地生效，同時在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和重點(diǎn)領(lǐng)域（如新興服務(wù)產(chǎn)業(yè)）探索建立吸引外資的促進(jìn)體系，形成建鄴優(yōu)勢；“推動創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”，探索配套科技金融服務(wù)制度創(chuàng)新等舉措，高質(zhì)量推進(jìn)“四新”行動，聚焦“金融+數(shù)字經(jīng)濟(jì)+人工智能”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快培育發(fā)展新動能，打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)地標(biāo)。

通過“有效市場”和“有為政府”的協(xié)同作用機(jī)制，政府市場形成合力，持續(xù)完善建鄴區(qū)穩(wěn)定公平高效的營商環(huán)境制度體系，進(jìn)一步把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理優(yōu)勢、發(fā)展優(yōu)勢、創(chuàng)新優(yōu)勢、競爭優(yōu)勢，充分釋放制度紅利，才能源源不斷地為企業(yè)為地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供高質(zhì)量的制度供給，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“水沃魚肥、魚躍水活”的良性循環(huán)和持續(xù)優(yōu)化。