四水及洞庭湖堤防標準化管理探索和思考

姚紀華，向朝暉，劉澤明，李秋林

（1. 湖南省水利水電科學研究院，湖南 長沙 410007； 2. 湖南省洞庭湖水利事務中心，湖南 長沙 410007）

引 言

當前水利工作總基調(diào)為：實現(xiàn)水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管。其中水利工程補短板包括防洪工程、供水工程、生態(tài)修復工程和信息化工程；水利行業(yè)強監(jiān)管包括對江河湖泊的監(jiān)管、水資源的監(jiān)管、水利工程的監(jiān)管、水土保持的監(jiān)管、水利資金的監(jiān)管和行政事務工作的監(jiān)管。且水利行業(yè)強監(jiān)管的位置更突出，堅持以問題為導向，以整改為目標，以問責為抓手，從法制、體制、機制入手，建立一整套務實高效管用的監(jiān)管體系，從根本上改變水利行業(yè)不敢管不會管、管不了管不好的被動局面。

堤防管理既是水利工程中的短板工程，也是水利行業(yè)中強監(jiān)管的重點對象，當前四水及洞庭湖堤防存在管理岸線長、管理任務重、管護資金不足、管理水平落后、管理體制與運行機制不順、管護隊伍薄弱、人民群眾的法律意識淡薄、信息化極低、堤防險工險段數(shù)量多、穿堤建筑物年久失修、堤基土質(zhì)差和堤身單薄矮小等問題[1～2]。一旦進入汛期，在強降雨沖刷和高洪水位考驗下，堤防內(nèi)外坡滑坡、管涌頻發(fā)，甚至潰堤，對人民生命安全和經(jīng)濟財產(chǎn)造成重大損失。

因此，迫切需要提高四水及洞庭湖堤防的現(xiàn)代化管理水平。

1 “四水一湖”堤防管理現(xiàn)狀及問題

近年來“四水一湖”堤防幾乎每年汛期都要經(jīng)受洪水災害的考驗，特別是2017 年7 月洞庭湖區(qū)洪災、2019 年7 月湘江流域百年一遇洪災，堤防出現(xiàn)了多處潰決。充分暴露出“四水一湖”堤防管理、水利工程建設存在嚴重的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面[1～4]：

1）部分堤防、穿堤建筑物管護缺失，年久失修，險工險段多。堤內(nèi)調(diào)蓄水利設施少，排漬難。電排設施大多為20 世紀70～80 年代所建，設備陳舊老化，多年未除險加固或更換，每逢汛期，堤內(nèi)、外水位皆較高，變成兩水夾堤，加劇堤防險情。

2）堤防岸線長，管理任務重，管護資金不足。部分堤防無人管護，雜草、灌木叢生，白蟻活動活躍，部分灌木根系壞死，汛期高洪水位作用下，形成管涌通道，引發(fā)險情，造成潰堤。以漢壽縣西湖垸為例，編制內(nèi)堤防水利技術人員共12 人，其需管護沅江一線防洪大堤60 290 m，重點蘇家吉間堤2 650 m，穿堤建筑物15 處，就算整個水利會全員全年只負責堤防管護工作，每人至少也需要負責5～6 km 堤防管理任務，基本無法實現(xiàn)堤防精細化有效管理，導致堤防留下安全隱患，在汛期強降雨和高洪水位雙重作用下，引發(fā)險情。

3）堤防管護技術人員專業(yè)技術薄弱，除險能力差，水利業(yè)務技術人員十分短缺。

4）社會民眾法律意識薄弱，對堤防設施的保護缺乏足夠的認識，對湖區(qū)工程保護法律認識水平有限，隨意破壞堤防工程、穿堤建筑物結(jié)構等現(xiàn)象時有發(fā)生。法律意識缺失阻礙了湖區(qū)堤防維護與管理工作。

2 “四水一湖”堤防標準化管理探索

為加強和提高“四水一湖”堤防工程管理，實現(xiàn)湖南省內(nèi)堤防管理規(guī)范化和信息化，2015 年湖南省洞庭湖水利工程管理局發(fā)布了《關于印發(fā)<湖南省洞庭湖區(qū)堤防工程管理以獎代補實施方案（暫行）>的通知》（湘洞工[2015]2 號），確定了堤防規(guī)范化管理評定標準（表1），按照該文件精神和要求，各堤防管理單位對堤防規(guī)范化管理進行了積極探索。主要有以下三個層次。

表1 堤防規(guī)范化管理評分標準

2.1 堤防無機械化管理

部分落后縣市，由于地方財政緊張，無法安排堤防管護資金，堤防管理經(jīng)費僅靠省里獎補資金，無法購買養(yǎng)護設備，資金只能用作標志標牌制作、涵閘養(yǎng)護、堤防保潔、堤頂平整和堤身防護，已無多余資金支付堤防管護人員工資，只能盡量精簡人員。

堤防管理工作僅依靠人力，無機械設備輔助，工作量大，效率極低，且管護人員極少，每日只能完成長度為200～300 m 的堤段管護，從起點至終點完成整個堤防維護工作一般需要2～3 月，周期極長，往往造成養(yǎng)護到一半，前面剛養(yǎng)護的堤段又再次長滿雜草，顧此失彼，不能及時發(fā)現(xiàn)堤防新出問題和隱患（圖1）。防汛時，更是捉襟見肘、手忙腳亂，很多問題不能在汛前及時發(fā)現(xiàn)并養(yǎng)護好。汛時，在高洪水位和堤內(nèi)、外水位共同作用下，隱患集中爆發(fā)形成管涌、滑坡，甚至潰堤。

堤防無機械化管理是“四水一湖”堤防規(guī)范化、標準化管理的一種最初探索。但因其效果差、效率低、工作量大、隱患多，基本無法實現(xiàn)堤防管理規(guī)范化和標準化，汛期也易因日常管護不到位而引發(fā)險情。

2.2 堤防半機械化管理

部分湖區(qū)縣市，主要是洞庭湖區(qū)，民眾主要生活、生產(chǎn)都在堤防圍成的垸內(nèi)，沒有堤防就沒有他們生存的環(huán)境，一旦發(fā)生堤防潰堤，房屋、農(nóng)田被毀、生命無保障，當?shù)孛癖姾驼己苤匾暤谭澜ㄔO和管理，即使地方財政資金極其困難，也會安排一部分資金，加上省里獎補資金，可購置一些簡易的背包式割草機，租賃推土機、挖掘機輔助堤防養(yǎng)護管理，并且招聘一些臨時工，經(jīng)過培訓，參與到堤防日常管理和防汛抗洪救災中（圖2）。

圖1 堤防無機械化管理

堤防實施規(guī)范化管理，每一段堤防都有專人進行負責，責任到人，堤防日常維護和管理到位；汛前堤防已有和新出的問題和隱患排查到位，并及時進行加固處理，汛期即使在長時間高洪水位作用下也能保證堤防安全，遇到洪水漫堤，也能通過堤上涵閘將部分洪水排入堤內(nèi)蓄洪區(qū)，緩解堤防壓力，提高堤防抗洪能力，延長堤防潰堤時間，給抗洪搶險贏取寶貴的時間。

2.3 堤防機械化管理

部分縣市十分重視堤防養(yǎng)護和管理，在《關于印發(fā)<湖南省洞庭湖區(qū)堤防工程管理以獎代補實施方案（暫行）>的通知》（湘洞工[2015]2 號）文件頒布前，就已經(jīng)形成堤防規(guī)范化和標準化管理長效機制，堤防分段管理到村、到戶、到人，且責任人都經(jīng)過多年專業(yè)培訓和實踐，專業(yè)技術過硬，護堤保堤就是保命的理念早已根深蒂固，責任心和警惕性都很高，多年專業(yè)素養(yǎng)使他們能更敏銳、更及時地發(fā)現(xiàn)堤防新出問題和險情，臨時處理措施也更到位、更果斷，特別是汛期能夠贏得更多的時間，使搶險及時、有序，避免了很多洪澇災害發(fā)生。

圖2 堤防半機械化管理

為提高堤防規(guī)范化、標準化管理的效率和效果，“四水一湖”區(qū)域許多縣市堤防管理單位在堤防機械化管理上進行了很多探索，其中常德市武陵區(qū)走在了最前沿，在10 年前就通過科技創(chuàng)新自行研發(fā)出新型往復式割草機，見圖3（a），并在2018～2019 年購置了大型履帶式堤防專用剪草粉碎機，見圖3（b），不僅實現(xiàn)堤防養(yǎng)護、管理現(xiàn)代化、規(guī)范化和標準化，也實現(xiàn)了生態(tài)化和流程化。且為實現(xiàn)堤防管理全天候巡查，開發(fā)出激光夜視取證儀和無人巡航系統(tǒng)，能夠完成無人機日常巡航，基本達成堤防隱患、險情和堤防管理區(qū)違法違章現(xiàn)象辨別報警，提升了處置堤防管理相關違法違規(guī)現(xiàn)象能力和汛期防汛搶險應變能力。

管理單位也會每周進行檢查、考核，每一個細節(jié)、每一項內(nèi)容都嚴格按照堤防規(guī)范化管理評分標準，甚至有些管護嚴于標準；堤防養(yǎng)護設備和防汛物資管理到位，設置專門的倉庫進行統(tǒng)一、集中堆放和養(yǎng)護，提高防汛物資的使用壽命、使用率，并在每年汛前對所有防汛物資進行檢查，補充缺失防汛物資、更新?lián)p壞設備，提前備戰(zhàn)防汛抗洪搶險，讓防汛更有序、更有效果。（圖4）。

圖3 堤防養(yǎng)護割草機歷史變遷

3 “四水一湖”堤防標準化管理探索

根據(jù)目前湖南省“四水一湖”堤防標準化管理的無機械化、半機械化和機械化三個層次現(xiàn)狀，對如何實現(xiàn)堤防管理規(guī)范化和標準化有如下思考和探索：

1）加強堤頂?shù)缆菲秸B(yǎng)護。在每年汛期進行一次大規(guī)模平整和養(yǎng)護，嚴格執(zhí)行上堤道路和堤防限行政策，禁止履帶式車輛、超載車輛在堤頂行駛，延長堤頂?shù)缆肥褂脡勖宛B(yǎng)護周期。

2）加強堤防保潔、涵閘維護、堤身防護、標志標牌管理、防汛物料管理、害堤動物防治、防護林維護、安全管理和清障等工作。實行分段專人管理，責任到人，每個人管理一段3～5 km 長的堤防，該段堤防所有的日常維護、日常管理及防汛抗洪巡堤都由該人負責到底。這樣既提高了堤防管理質(zhì)量和效果，管責清晰，也更便于實現(xiàn)堤防管理規(guī)范化和標準化，減輕防汛抗洪的壓力和應變能力，日常堤防管理是一個完善體系，防汛時就會得心應手，避免汛時重大險情的發(fā)生，出現(xiàn)新險情也能及時發(fā)現(xiàn)、及時搶險。不會出現(xiàn)顧此失彼、手忙腳亂現(xiàn)象。

圖4 防汛倉庫標準化管理

3）堤身植被養(yǎng)護。堤身植被生長較快，這部分內(nèi)容占了堤防日常管理60%～70%的工作量，完全可以實現(xiàn)全機械化，可以采用背包式割草機、往復式割草機和履帶式堤防專用剪草粉碎機三種組合統(tǒng)一整修到位，減輕堤防管理人員日常管護工作量，使得每一個人可以管理更長的堤段，減少日常管護人員數(shù)，減輕各堤防管理單位的負擔，節(jié)省大量堤防管護資金，大大減輕地方財政壓力。

4）堤防管理信息化探索。湖南省防汛信息化建設較為落后，地方縣市一直都在積極探索中，為了借助信息化提高防汛應急性和管理調(diào)度水平，縣市防汛單位都置辦有較為完善的視頻防汛調(diào)度設備，但也只是每年防汛調(diào)度時開啟利用，因為通訊傳輸流量費用太高，所以非到緊急防汛時基本不會啟用。但隨著近年來通訊技術高速發(fā)展和流量提速降費，現(xiàn)在視頻傳輸不僅快而且清晰，費用也不高，一年只要1 000～2 000 元。我們完全可以充分利用已有基礎，在堤防上每隔500～1 000 m 建設視頻監(jiān)控設備，并于險工險段上埋設一些堤身變形儀和滲流計，將整個堤防時刻處于視頻監(jiān)控中，可大大提高日常管理效率，減少巡堤頻次，使每個堤防管理人員有效管理好更長堤段，從而降低管護成本，提高效率，日常管理和防汛抗洪可完全實現(xiàn)規(guī)范化、信息化和系統(tǒng)化。

5）堤防管理人員聘用的探索。盡管堤防規(guī)范化管理實現(xiàn)了機械化和信息化，但由于管理單位編制較少，各種水利管理工作繁重，僅靠編制內(nèi)水利技術人員仍無法勝任，必須外聘一些臨時工。結(jié)合當前形勢，可以在扶貧和堤防管理相結(jié)合方面做一些探索，讓扶貧對象參與到水利管理建設中，對其進行水利專業(yè)管理培訓，聘用扶貧對象為堤防日常管理和防汛抗洪臨時工，既解決了這些扶貧對象的生活困難，也讓“四水一湖”堤防規(guī)范化管理更上一層樓。

4 結(jié) 論

四水及洞庭湖堤防管理工作工程浩大，應在堤防管理規(guī)范化、標準化、信息化和系統(tǒng)化方面不斷進行探索。

1）加強堤防管理工作機械化，提高管理效率。

2）堤防管理應采用分段專人管理，責任到人，提高管理質(zhì)量。

3）充分利用地方縣市中已有防汛設施，于各堤段加設視頻監(jiān)控設備、險工險段增設變形計和滲流計，加強堤防違法違規(guī)現(xiàn)象和險情等的實時監(jiān)控，減少堤防管護人力物力。

4）將積極探索堤防標準化管理和扶貧相結(jié)合，讓扶貧對象參與到水利堤防管理和建設中，加強堤防管理隊伍建設，改善扶貧對象的生活條件。