“一河（湖）一策”方案編制經(jīng)驗(yàn)探討

李代軍，石 林，趙麗子，喬 祺

（湖南省水利水電科學(xué)研究院，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

1 背 景

“一河（湖）一策”方案是在新時(shí)期全面認(rèn)識(shí)河（湖）問(wèn)題、探索治水新方式的重要基礎(chǔ)性工作，是河湖治理的行動(dòng)指南與考核問(wèn)責(zé)的基本依據(jù)。方案涉及水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門(mén)多領(lǐng)域，它不僅要求編制單位組織各個(gè)專(zhuān)業(yè)的技術(shù)人員，也要求編制者應(yīng)具備較強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力。方案針對(duì)近期亟待解決的河（湖）問(wèn)題，實(shí)施周期一般為2～3 年，具有明顯的時(shí)效性。

目前，“一河（湖）一策”方案的編制仍存在一些問(wèn)題，比如編制范圍界定不明、突出問(wèn)題分析不準(zhǔn)、管護(hù)目標(biāo)針對(duì)性不強(qiáng)、措施方案可行性不高等，為此，本文從方案編制的實(shí)踐出發(fā)，總結(jié)前期工作的注意事項(xiàng)及方案編制要點(diǎn)，為今后類(lèi)似工作的開(kāi)展提供參考與借鑒。

2 前期工作

“一河（湖）一策”方案編制的前提是對(duì)河（湖）基本情況有充分的了解和認(rèn)識(shí)，因此現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和資料收集等前期工作非常重要。

2.1 現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研

現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研是了解河（湖）現(xiàn)狀和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題最直接的途徑。在現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研前向河（湖）所屬河長(zhǎng)辦充分溝通協(xié)調(diào)，通報(bào)調(diào)研任務(wù)及路線安排，確定隨行人員組成?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)研路線可根據(jù)河（湖）岸線的長(zhǎng)度及問(wèn)題復(fù)雜程度靈活制定。對(duì)于水域岸線長(zhǎng)且問(wèn)題較為復(fù)雜的河（湖）可采用人員分組調(diào)研的方式，做好調(diào)研成果的歸整；對(duì)于問(wèn)題較為單一的河（湖）可事先選取典型河段作為調(diào)研點(diǎn)；對(duì)于水污染較為嚴(yán)重的河（湖）可對(duì)河（湖）水采樣送檢，采樣應(yīng)滿(mǎn)足相關(guān)技術(shù)規(guī)程規(guī)范。現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研對(duì)于人車(chē)難以涉足的河（湖），可采用無(wú)人機(jī)航拍等技術(shù)手段，提高工作效率?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)研要做好圖片采集、GPS 定位及問(wèn)題記錄等，并做好安全生產(chǎn)工作?，F(xiàn)場(chǎng)調(diào)研應(yīng)關(guān)注的要點(diǎn)如表1 所示。

表1 “一河（湖）一策”現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研要點(diǎn)

2.2 資料收集

資料收集工作可與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研同步進(jìn)行，資料一般從水利、生態(tài)環(huán)境、住建、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、畜牧水產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)炔块T(mén)收集。資料不僅包含基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，也包含保護(hù)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃、實(shí)施方案等。資料收集前根據(jù)資料的來(lái)源分門(mén)別類(lèi)做好資料清單，需要收集的資料清單如表2 所示。

表2 資料清單（主要部門(mén)）

3 編制要點(diǎn)

通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、資料收集后，根據(jù)水利部《“一河（湖）一策”方案編制指南（試行）》及各省、市制定的編制指南，梳理問(wèn)題編制實(shí)施方案。以下分別從編制范圍、問(wèn)題分析、目標(biāo)設(shè)置、任務(wù)措施等方面探討方案的編制要點(diǎn)。

3.1 編制范圍

編制范圍要與各級(jí)河長(zhǎng)管理范圍一致，河（湖）沿線可能跨越多個(gè)行政區(qū)劃，方案編制范圍一般是河（湖）通過(guò)河長(zhǎng)體系逐級(jí)分解到省、市、縣等河長(zhǎng)所屬的管理范圍。

管理范圍對(duì)于河流一般包括干流及洲灘、岸線（含堤防）及其管理范圍、主要支流入河口等；對(duì)于湖泊一般包括湖泊水域、岸線及其管理范圍、洲灘和入湖支流河口等。六大任務(wù)相應(yīng)的管理范圍如表3 所示。

在明確編制范圍的前提下，從干流管護(hù)的層面，對(duì)各支流水質(zhì)、水量提出具體管護(hù)要求與目標(biāo)，可避免編制范圍及任務(wù)措施的重疊交叉。

3.2 問(wèn)題分析

“一河（湖）一策”方案以問(wèn)題為導(dǎo)向，現(xiàn)狀問(wèn)題是目標(biāo)設(shè)置及任務(wù)措施制定的前提和依據(jù)，因此現(xiàn)狀問(wèn)題的分類(lèi)提出是方案編制的重點(diǎn)與難點(diǎn)?，F(xiàn)狀問(wèn)題圍繞河長(zhǎng)制六大工作任務(wù)展開(kāi)，通過(guò)資料收集與現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研查證河湖突出的涉水管理保護(hù)問(wèn)題。

表3 河（湖）六大任務(wù)相應(yīng)管理范圍

問(wèn)題分析應(yīng)重點(diǎn)抓住中央環(huán)保督查發(fā)現(xiàn)的涉河（湖）問(wèn)題、各級(jí)“河長(zhǎng)令”重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題、沿河百姓反映強(qiáng)烈的以及能夠在2～3 年內(nèi)整改落實(shí)的問(wèn)題。

對(duì)于排污口、砂場(chǎng)碼頭整治等問(wèn)題，由于數(shù)據(jù)是動(dòng)態(tài)變化的，應(yīng)以最新的統(tǒng)計(jì)信息為準(zhǔn)。

3.3 目標(biāo)設(shè)置

針對(duì)河湖存在的主要問(wèn)題，依據(jù)國(guó)家及省市各行業(yè)相關(guān)規(guī)劃及環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃等，結(jié)合本地實(shí)際和可能達(dá)到的預(yù)期成果，合理設(shè)置總體目標(biāo)和分年度目標(biāo)。目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)遵循“問(wèn)題導(dǎo)向、體現(xiàn)特色、有限目標(biāo)、量化考核”的基本原則。由于方案實(shí)施周期較短，目標(biāo)設(shè)置應(yīng)考慮在有限時(shí)間內(nèi)的可達(dá)性。

目標(biāo)可分為水域相關(guān)目標(biāo)與面上目標(biāo)，水域相關(guān)目標(biāo)根據(jù)河（湖）實(shí)際情況設(shè)置，面上目標(biāo)一般不突破地區(qū)規(guī)劃、行動(dòng)方案中所設(shè)置的目標(biāo)。實(shí)施方案對(duì)于水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)、黑臭水體治理、面源污染防治等設(shè)置分年度目標(biāo)時(shí)應(yīng)循序漸進(jìn)、穩(wěn)步推進(jìn)。

水質(zhì)目標(biāo)為剛性約束指標(biāo)，合理確定干流沿線跨界斷面及各支流匯合口水質(zhì)目標(biāo)，強(qiáng)化考核與主體責(zé)任，可倒逼河流沿線各地區(qū)加強(qiáng)水污染防治，推進(jìn)流域整體水質(zhì)的提升。

對(duì)于無(wú)相關(guān)規(guī)劃成果的河湖，根據(jù)河湖特點(diǎn)與功能定位，結(jié)合上級(jí)河流管控目標(biāo)要求和本級(jí)河流功能定位，有針對(duì)性地設(shè)置河湖管護(hù)目標(biāo)。

3.4 任務(wù)措施

方案針對(duì)問(wèn)題及制定的目標(biāo)，最終落實(shí)到任務(wù)措施及實(shí)施計(jì)劃。管理保護(hù)任務(wù)要因地制宜、統(tǒng)籌兼顧，提高監(jiān)督管理水平，推進(jìn)建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。

因方案實(shí)施周期不到3 年，應(yīng)優(yōu)先考慮取水許可與排污口監(jiān)管、“清四亂”（亂占、亂采、亂堆、亂建）專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)、黑臭水體治理、畜禽養(yǎng)殖監(jiān)督管理、水土流失防治等措施。對(duì)于前期論證時(shí)間較長(zhǎng)或資金需求量較大的工程項(xiàng)目，如河湖水系連通工程、黑臭水體治理、截污工程等，在任務(wù)措施中應(yīng)根據(jù)實(shí)際進(jìn)展情況分階段實(shí)施。河（湖）長(zhǎng)制六大工作任務(wù)涉及多個(gè)部門(mén)，方案應(yīng)明確任務(wù)措施的實(shí)施責(zé)任主體，落實(shí)責(zé)任人，以滿(mǎn)足可實(shí)施與可考核的要求。

3.5 其 他

在問(wèn)題分析過(guò)程中，多與河（湖）沿岸群眾溝通交流，篩選與人民群眾生產(chǎn)生活關(guān)系密切的河湖問(wèn)題。目標(biāo)設(shè)置應(yīng)協(xié)調(diào)上下游河段指標(biāo)，在考慮河湖分段特殊性的前提下，盡量做到“目標(biāo)統(tǒng)一，體現(xiàn)差異”，確保相鄰河段目標(biāo)任務(wù)的協(xié)調(diào)。分年度制定實(shí)施計(jì)劃，安排好各類(lèi)型項(xiàng)目的占比，組織開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。制定各項(xiàng)措施落實(shí)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和進(jìn)度安排，嚴(yán)格按照時(shí)間表，有序推動(dòng)各項(xiàng)政策措施落地生效。保障措施中落實(shí)資金籌措渠道，強(qiáng)化工作督查，按照“一月一曬、一季一督”的要求，明確時(shí)間要求，倒排工期，強(qiáng)化調(diào)度。

4 結(jié) 語(yǔ)

“一河（湖）一策”方案是河（湖）長(zhǎng)制的重要基礎(chǔ)性工作，涉及面廣，同時(shí)方案實(shí)施周期較短，在有限的時(shí)間內(nèi)應(yīng)著重解決河湖管理保護(hù)面臨的突出問(wèn)題，設(shè)置的目標(biāo)應(yīng)具有可達(dá)性，任務(wù)措施應(yīng)具有可行性，并確保各項(xiàng)措施責(zé)任主體明確，推動(dòng)河長(zhǎng)制從“有名”到“有實(shí)”轉(zhuǎn)變。