首腦的“備胎”

王昱

4月12日，英國(guó)首相鮑里斯·約翰遜在因感染新冠病毒入院治療一周后出院，根據(jù)醫(yī)療團(tuán)隊(duì)建議，他將前往鄉(xiāng)間住所休養(yǎng)身體，暫不會(huì)立刻恢復(fù)工作。

自4月6日住進(jìn)ICU后，這位首相的健康狀況牽動(dòng)著整個(gè)英國(guó)，人們自此才驚覺(jué)，他們之前好像并沒(méi)有為首相萬(wàn)一倒下后誰(shuí)來(lái)頂班做好充足準(zhǔn)備。放眼世界，給首腦找“備胎”，確實(shí)是個(gè)敏感而時(shí)常被忽略的話題。

英國(guó)虛驚一場(chǎng)

對(duì)于約翰遜一旦染病無(wú)法履職的問(wèn)題，英國(guó)政府也是緊急討論后才做出了大致安排。3月22日，約翰遜還未確診感染新冠病毒前，英國(guó)政府緊急起草了一項(xiàng)名為“指定幸存者”的方案，規(guī)定一旦約翰遜感染新冠病毒無(wú)法繼續(xù)履職，外交大臣拉布將暫時(shí)代理首相職責(zé)。

鮑里斯.約翰遜出院

在目前的英國(guó)內(nèi)閣中，拉布確實(shí)是約翰遜最信任的閣僚。早在去年10月，約翰遜在曼徹斯特準(zhǔn)備保守黨年會(huì)演講時(shí)，拉布就在議會(huì)下院的首相質(zhì)詢中代替約翰遜回答問(wèn)題，頗有“首相代理人”的意味。

既然找好了“代班”，為什么還要專門定個(gè)方案呢？一個(gè)重要原因是，當(dāng)下約翰遜政府內(nèi)部不服拉布的聲音挺高。

說(shuō)起來(lái)，英國(guó)對(duì)于首相接任者這種模糊的態(tài)度，也算是老傳統(tǒng)。作為一個(gè)沒(méi)有完備成文憲法的國(guó)家，英國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)首相萬(wàn)一出事誰(shuí)來(lái)頂班做詳細(xì)規(guī)定，甚至連首相本身也是被拉來(lái)“臨時(shí)頂班”的。

英國(guó)歷史上第一位首相和責(zé)任內(nèi)閣成立于1721年，當(dāng)時(shí)的英國(guó)國(guó)王喬治一世在德國(guó)長(zhǎng)大，英語(yǔ)都不太會(huì)說(shuō)，索性對(duì)國(guó)事來(lái)了個(gè)“大撒把”，讓財(cái)務(wù)大臣沃波爾代替他主持內(nèi)閣會(huì)議，實(shí)際上成為英國(guó)的第一位首相。但沃波爾本人終其一生都不接受“首相”這個(gè)稱呼，認(rèn)為自己只是代國(guó)王行政——這一“代”就干了21年，創(chuàng)下英國(guó)史上首相執(zhí)政時(shí)間最長(zhǎng)的紀(jì)錄。

直到1937年，英國(guó)議會(huì)才通過(guò)《國(guó)王大臣法》，結(jié)束首相“臨時(shí)工”的生涯。

按英國(guó)現(xiàn)行法定程序，首相如果有個(gè)萬(wàn)一，英國(guó)議會(huì)需要緊急選出一名新首相，并通過(guò)君主的任命獲得權(quán)力。所以至少?gòu)姆ɡ砩现v，英國(guó)王室完備的繼承制度才是英國(guó)遭遇緊急狀態(tài)時(shí)的保障。

日本“見(jiàn)微知著”

“如果出現(xiàn)那種情況（首相因病不能理政），麻生副首相會(huì)代我臨時(shí)執(zhí)行公務(wù)，以避免應(yīng)對(duì)不及。”4月7日晚，日本首相安倍晉三舉行新聞發(fā)布會(huì)，宣布日本因新冠病毒疫情進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，當(dāng)被問(wèn)及如果自己感染如何應(yīng)對(duì)時(shí)，安倍做出了上述回答。

安倍晉三和麻生太郎

不過(guò)，安倍的授權(quán)是否“合法”也有不少爭(zhēng)議。日本法律雖然規(guī)定副首相是日本內(nèi)閣第二順位大臣，首相如果缺席，副首相可以臨時(shí)代為主持內(nèi)閣會(huì)議，但并沒(méi)有明確首相若因病不能理政或發(fā)生意外時(shí)，副首相是否可以正式“頂替”。單從法律上講，與英國(guó)制度高度相似的日本，此時(shí)也應(yīng)該召開(kāi)議會(huì)選一個(gè)新首相出來(lái)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣。

進(jìn)一步說(shuō)，日本的情況可能比英國(guó)的回旋余地還小——由于天皇在憲法中被定位為只是“國(guó)家統(tǒng)合的象征”，所以日本甚至不存在讓君主來(lái)直接任命的可能性。

這種漏洞的存在可能與日本現(xiàn)行憲法在制定時(shí)的思路有關(guān)：日本憲法明確放棄了戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)，首相萬(wàn)一“有事”，國(guó)會(huì)又無(wú)法召開(kāi)這種狀態(tài)沒(méi)有被列入討論范圍。

美國(guó)“過(guò)猶不及”

最有“憂患意識(shí)”的美國(guó)，在這方面功夫下得最足。美國(guó)憲法第二條第一款明確規(guī)定，如果總統(tǒng)被免職、死亡、辭職或喪失履職能力時(shí)，總統(tǒng)職務(wù)應(yīng)移交給副總統(tǒng)。如果總統(tǒng)和副總統(tǒng)都不能行事，國(guó)會(huì)有權(quán)宣布代理總統(tǒng)職位的官員，直到總統(tǒng)恢復(fù)任職能力或新總統(tǒng)選出為止。在美國(guó)，副總統(tǒng)天生就具有“備胎”屬性，盡量減少與總統(tǒng)在同一場(chǎng)合活動(dòng)以便分散風(fēng)險(xiǎn)。

到1947年，冷戰(zhàn)陰云籠罩之下，美國(guó)人又覺(jué)得僅指定一個(gè)“備胎”不保險(xiǎn)，干脆搞了個(gè)《總統(tǒng)繼任法案》，把副總統(tǒng)之后的繼任順序也說(shuō)清了。

特朗普與彭斯

法案規(guī)定，如果總統(tǒng)和副總統(tǒng)都無(wú)法行事，總統(tǒng)職位依次由眾議院議長(zhǎng)、參議院臨時(shí)議長(zhǎng)，國(guó)務(wù)卿以及各主要政府部長(zhǎng)順次遞補(bǔ)，而政府部長(zhǎng)的排名順序基本上以部門成立時(shí)間為準(zhǔn)，2002年才成立的國(guó)土安全部的部長(zhǎng)位于總統(tǒng)繼任順序的末位。

不過(guò)，首腦“備胎”太明確又太多，有時(shí)也會(huì)惹麻煩。比如，按美國(guó)《總統(tǒng)繼任法案》，特朗普的政治死敵、眾議院民主黨籍議長(zhǎng)佩洛西是總統(tǒng)第二順位繼任人。在今年這個(gè)大選年背景下，萬(wàn)一疫情導(dǎo)致美國(guó)大選延期舉行，明年1月20日以后的總統(tǒng)誰(shuí)來(lái)當(dāng)呢？

對(duì)于這一史無(wú)前例的情況，特朗普和共和黨人主張延長(zhǎng)現(xiàn)任總統(tǒng)任期，讓特朗普繼續(xù)當(dāng)“戰(zhàn)時(shí)總統(tǒng)”。但有些民主黨議員主張總統(tǒng)和副總統(tǒng)都應(yīng)按法定任期時(shí)間卸任，總統(tǒng)職位要按“繼任順序”由佩洛西擔(dān)任，從而實(shí)現(xiàn)“不戰(zhàn)而屈人之兵”。

（摘自《齊魯晚報(bào)》）